[2018年10月自考《行政组织理论》课程讲义]行政组织理论自考.docx

2018年10月自考行政组织理论课程讲义行政组织理论自考自考网权威发布2018年10月自考行政组织理论课程讲义，更多2018年10月自考行政组织理论课程讲义相关信息请访问自考网。高等教化自学考试（Self-taught higher education examinations），简称自学考试、自考，1981年经国务院批准创立，是对自学者进行的以学历考试为主的高等教化国家考试。以下是大范文网为大家整理的2018年10月自考行政组织理论课程讲义供您查阅。第一章： 行政组织的概述第一节：行政组织一、行政组织的概念(一)组织概念及特征(西方)组织，英文为Organization，来源于器官(Organ)，器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。后来又渐渐演化为特地指人群而言，运用于社会管理之中。(中国)组织，在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。如辽史·食货志说：“国人树桑麻，习组织。”总的说来：概括起来有以下几种：1、(结构论)：组织是为了达到某些特定的目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度,而构成的人的集合。(它包含三层意思)(1)组织必需具有目标(2)没有分工与合作也不能称其为组织(3)组织要有不同层次的权力与责任制度。2、(行为论)组织是两人或两人以上有意识加以协调的活动的权力系统。3、(系统论)组织是开放的社会系统，具有很多相互影响共同工作的子系统，当一个子系统发生改变时，必定影响其他子系统和整个系统的工作。4、(管理论)从管理和组织职能关系界定组织：组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。它主要完成以下工作：组织设计;人员配备;开动组织;监视组织运行。我们通常所说的组织，有时是指它的名词形式，即组织就是由两个或两个以上的个人为了实现共同的目标而结合起来协调行动的有机整体;有时是指它的动词形式，即组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。组织的特征：有共同的目标或利益;两人以上的人组成;内部进行分工协作;有运行规则;须要管理。(二)公共组织概念在现代社会，影响一个国家社会经济发展的组织主要是三大类：企业、政府、非营利组织。企业是经济组织，其职能是实现经济效益最大化。政府拥有的是社会管理的职能，非营利组织实施的是社会服务的职能，政府和非营利组织均称为公共组织。公共组织：指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的非营利组织系统。(三)行政组织行政组织(广义)是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。行政组织(狭义)是指国家的行政机关，即依据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。例如，总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关、社会主义国家中的中心政府及其下属机关。我们国家是国务院系统及各地方政府组织体系。二、行政组织的构成、特点与功能(一)行政组织的基本构成要素1、物质要素(1)人员。人员是行政组织的主体、核心。(2)经费。确定了其组织性质。(3)物质设备。2、精神要素(1)目标。他从本质上反映了组织的基本功能。(2)权责结构。权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系。(3)人际关系。人际关系状况如何，对于能否稳定组织的各种内在因素，能否调动组织成员工作的主动性、主动性，能否有效地实现组织目标具有不行忽视的作用。其次章：行政组织理论探讨发展概况第一节 古典组织理论一、行政组织理论出现的历史背景19世纪末20世纪初是西方国家的行政组织理论由混乱、片段的组织思想到独立、系统的组织理论的演化时期，也是公共行政组织理论产生的时代。公共行政组织理论为什么会在这一特定的历史时期产生?(一)经济环境：工厂经济和资本垄断1、从农场到工厂的过渡18世纪末到19世纪初西方各资本主义国家工业革命先后完成，工业生产成为各国新的经济增长点，农业在国家中的比重不断下降。企业组织成为社会经济发展的重要载体，企业管理也自然成为这一时代的主题。假如没有工业革命，没有从农场到工厂的第一次历史性的过渡，就不会有工厂组织的出现，也就不会有所谓“组织问题”以及组织管理理论的要求。2、从自由资本主义到垄断资本主义(规模经济的时代，规模经济成为新的经济的增长点。)19世纪70年头以后，资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段过渡，到20世纪初资本主义发展成为帝国主义即垄断资本主义。在这种条件下，原有的凭阅历管理的传统经营方式已成为企业进一步增加竞争实力、提高生产力的主要障碍。企业的劳动高度专业化了，而标准化的生产方法及程序却没有制定，组织管理问题也亟待探讨解决。伴随着垄断资本主义的发展，产品的批量生产和大量销售成为各企业所要解决的核心问题，因此须要建立与之相适应的综合性而有层次、有组织的管理结构，组织理论的探讨发展就成为企业管理人员所面临的重要课题。(二)社会环境：从冲突到走向联合(增进组织管理，实现利润高度增长，实现“蛋糕效应”缓解劳资冲突。)社会经济的发展以及由此带来的一系列新的状况，使得社会的利益分化更趋明显，社会的贫富差别更趋扩大，因而社会冲突也就更加激化。特殊是资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段过渡，工人阶级的劳动条件和生活状况日益恶化，他们所受的剥削日益加重。工人们实行怠工或罢工的形式来抗拒资本家的压迫，劳资冲突激化。资本家为了调和劳资冲突，提出了一些新的组织管理理论和方法，其中很重要的部分就是为了加强劳资之间的联合，追求整个企业经营的高效率，从而实现“双赢”。为了实现这一目标，资本主义社会从资本家到政治理论家，从企业管理者到管理理论家，无不相识到组织和管理理论探讨与实践探究的重要性，努力从多向度消退产业工人的对立心情和行为，削减因冲突或消极抵制所造成的不良后果成为他们思索的主要问题之一。因此，资本主义社会迅猛发展所带来的劳资冲突也是促进古典组织理论产生的重要社会因素之一。(三)政治环境：政府职能的扩张西方各主要资本主义国家在政治上大多根据三权分立的原则建立了立宪君主或*共和国的政体，行政组织在结构与功能上与其他国家机关相比已有较明显的区分，这种独特性主要表现为其职能权力影响范围的扩张。随着自由资本主义向垄断资本主义的过度，西方各国行政权力日益强大，管理职能日益多样化，组织规模也日趋浩大到作为社会巨型组织的存在典型范例。政府除了对自身进行有效管理以外，还加大了对社会的经济、政治和文化的管理力度，政府对工业和市场的宏观调控职能进一步得到强化，国家在社会生活中的作用明显地集中体现为行政职能的空前扩张。公共行政管理为适应经济、政治、社会和文化发展的要求，就必需分析、探讨并建立起新型的组织结构与体制，使组织管理日益科学化、高效化。正是在这种状况下，西方国家的政府机关不断地把企业组织中先进的组织理论或阅历应用到政府管理中来，使企业组织理论一般化，从而奠定了公共行政组织理论探讨的政治基础。(四)理论环境：企业组织理论的借鉴与传统行政理念的批判1、企业组织理论的探讨基础资本主义生产的发展，生产集中和垄断组织的形成，竞争的加剧和阶级(劳资)对立的尖锐化，迫切要求有一种新的组织管理理论来指导组织管理实践，提高企业管理者的实力和水平。到20世纪初资本主义企业管理积累的实践阅历已经相当丰富，为这种管理组织理论的出现供应了可能。亚当·斯密、巴贝奇、麦卡勒姆、普尔等早期管理学家已经对组织管理的思想进行了初步探讨，为古典组织管理思想和理论的产生供应了干脆的理论前提和阅历基础。其中最重要的是亚当•斯密的劳动分工理论。他对组织管理思想的贡献主要是论证了劳动分工和管理专业化的社会意义。他认为，组织劳动分工的效益主要来自：“第一，劳动者的技巧因专业而日进。其次，由一种工作转到另一种工作通常需损失不少时间，有了分工，就可以免除这种损失。第三，很多简化劳动和缩减劳动的机械的独创，使一个人能够做很多人的工作”。2、传统行政思想的批判：公共行政学科的独立政治学理论与管理科学理论的发展，为行政组织理论的产生供应了理论基础。政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：(1)行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立供应了干脆的理论基础。(2)西方企业组织管理理论也为行政组织理论的产生供应了理论基础，致使经济组织理论探讨的代表经常成为行政组织理论探讨的先驱。(3)由于种种缘由，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学地说明。行政组织与一般社会、经济组织具有某些相像的内容与规律，而且经济组织理论的探讨较之行政组织理论的探讨，在时间上一般要超前。因此，行政组织的探讨借鉴于一般的组织理论，特殊是经济组织理论的相关成果，应当说具有某种必定性与合理性。二、泰罗科学管理中的组织思想(一)泰罗与科学管理美国的泰罗(Frederick Taylor，1856-1915)是科学管理的创始人，其基本管理思想体现在他于1911年出版的科学管理原理一书中。其重点在于安排、专业化、标准化和提高人的工作效率。科学管理的产生是管理从阅历走向科学的标记，也是管理走向现代化的标记。其主要思想的形成体现在他的三个最出名的试验中，即搬运铁块试验、铁砂和煤炭的铲掘试验及金属切削试验。第三节 行政组织理论的现代发展(一)系统权变组织理论出现的历史背景1、“管理理论丛林”的由来“管理理论丛林”这一术语是由美国管理学家哈罗德·孔茨(Harold Kootz)于1961年发表的管理理论丛林一文中首先提出来的。孔茨认为，在管理理论还处于不成熟的青年时期(泰罗、法约尔等古典管理理论时期)，各理论观点之间就“存在着巨大的分歧和明显的混乱，就能通过林林总总的管理理论学派和学者看到各种管理理论的早期萌芽已枝节交织，簇叶蔓生”。产生于30、40年头的霍桑试验结论基础上的人际关系学说和行为科学理论，因其理论基础是新的和尚未充分发展的心理科学的一些试验性原则，确定了各种管理理论学说多彩纷呈的局面。一些人把管理理论只看成是社会学的制度与文化方面的表现;有人认为管理的核心是决策，从这个核心朝各个方向伸展出去的分支包含着组织生活中的全部事物;还有一些数学家认为管理主要是对以符号和无所不在并永受推崇的模型表示的逻辑关系的演算。“当管理的探讨被看成是对一些系统和分系统的探讨时，枝蔓缠绕就达到了顶点，管理理论步入了丛林时代”。2、管理理论各主要“学派”哈罗德·孔茨(Harold Kootz)把当时的西方管理学派大致划分为6个学派。(1)管理过程学派：这个学派把组织管理看作是一个过程，认为，管理就是组织中通过别人或同别人一起完成工作的过程，其目的在于通过对组织的职能进行分析、归类，来分析这一过程，为它确立一个概念范畴，确定一些作为依据的原则，并由此建立一种管理理论。(2)阅历学派：阅历学派把管理看成是对阅历的探讨。这个学派所依据的前提是，假如对胜利的管理人员的阅历或管理的失误进行探讨，或者尝试着解决管理中的问题，就能理解和学习如何应用最有效的管理方法。(3)人类行为学派人类行为学派是基于这样一个前提依据：由于管理就是通过别人并同别人一起把工作做成，所以对管理的探讨必需以人际关系为中心。这个学派也被叫作“人际关系学派”、“领导学派”和“行为科学”学派。(4)社会系统学派社会系统学派是人类行为学派亲密相关并经常与之混淆或交织在一起的一个学派，它包括那些把管理看成是社会系统及文化的相互关系系统的探讨人员。(5)决策理论学派该理论是以西蒙为代表、以社会系统论为基础、汲取了行为科学、系统论的观点，运用电子计算机技术和统筹学的方法而发展起来的一种理论。(6)数学学派孔茨把那些认为管理是一个数学模型和程序的系统的理论家归为一个学派。数学学派所遵奉的信念是，假如管理、组织、安排或决策是一个合乎逻辑的过程，那么它就能用数学符号和关系来表示。(二)系统权变组织理论的内容1、组织系统观柏森斯认为，组织本身就是处在各个社会系统中的分系统。任何处在社会分系统的组织必需具备四种特质：适应环境、达成目标、统一协调和形态维持。这四个方面的特质主要通过组织的三个层级即决策层级、管理层级和技术层级来体现。这三个层级各有“界线”标记，工作性质各不相同：决策层级负责决策，管理层级负责协调，技术层级详细执行。各层级职权分明，各司其职，不得相互干涉、越俎代庖。(1)环境分系统：(2)组织目标和价值系统(3)技术分系统(4)结构分系统(5)社会心理分系统(6)管理分系统第三章 政组织目标行政组织构成基本要素之一是目标。行政组织的目标不同于其他组织目标，如行政组织的目标与企业组织的目标有着明显的区分，我国政府行政组织的目标是为人民供应最佳服务，以完成人民的须要为前提，是非营利性的，而企业组织的目标在于赚取最大的利润，是营利性的。目标干脆反映组织属性、组织性质。第一节：行政组织目标的涵义及特征行政组织目标是行政组织期望在肯定时间和空间内所要达到的最终结果，是行政组织成员共同设定的努力奋斗的方向。行政组织目标的特征表现为：1、一样性。首先，行政组织的总体目标在原则上必需是与国家的宪法、法律法规保持一样，否则不具有法律效力。其次，行政组织的总体目标是行政组织中各部门及个人所努力奋斗的方向，因此各部门及个人的分目标要与总目标相一样，不得相背离。要使行政组织目标上下贯穿，前后连接，由高至低，互为因果，彼此作用，相互支持，形成行政组织的整体效应。同时这也说明，行政组织中的各次级系统不能搞本位主义，其次级目标要与总体目标相一样，即听从并服务于总体目标，这样才能达到总目标，否则上下部门的管理与运作均告失败。2、社会性。行政组织目标仅满意组织本身的须要是不够的，它必需对整个社会负责，必需以社会公众的意志为转移，必需考虑整个社会的利益及社会的和谐发展。将社会发展的总目标纳入行政组织的目标，行政组织的工作才会被承认，才会有成就。行政组织目标离开了社会的认同将毫无价值。3、明确性。行政组织目标本身是行政组织成员努力的方向，因此必需明确清淅，否则将使组织成员无所适从。在制定行政组织目标时，应清晰地指出组织所要达成的工作任务，并以详细的数字清晰地说明时间、数量、空间范围和领导。4、层次性。行政组织的目标具有层次性。行政组织的目标是一个完整的目标系统，母系统包含着分系统和子系统，这些目标由下而上、由内而外、层层包含，每一内层的目标事实上是为实现外一层目标而设定的，这样层层渐进达成总目标。其次节：行政组织目标的类型行政组织的目标依据不同的划分标准可分为若干种类型。以时间为标准，行政组织目标可分为长期目标、中期目标、近期目标;以空间为标准，行政组织目标可分为整体目标、部分目标、个人目标;以价值为标准，行政组织目标可分为社会目标、组织目标、团体目标;以性质为标准，行政组织目标可分为综合目标、技术目标、心理目标等等。一般说来，行政组织目标系统可分为如下三种基本类型：1、总目标。总目标也称整体目标，是由行政组织最高决策层制定并贯穿全国行政组织的主体目标，它一般以政府施政纲领、总体规划加以表述和阐明。2、分目标。分目标也称部门目标，一般指政府中各级行政机关的工作目标。它受制、听从和服务于总目标，但又必需表现出本部门、本机构自身的工作性质、工作时间、空间等特点，绝不能将总目标混同于分目标。3、个人目标。个人目标也称行政工作人员的个人工作目标。它较分目标层次低，个人工作目标往往掺杂着较多的个人情感及价值观，因此弹性较大。要将个人目标较好地纳入组织目标体系，须要行政*有效把握，其核心是调动工作人员的主动性。第三节：行政组织目标的作用行政组织目标的根本作用在于向其组织成员供应奋斗的方向。详细表现为：1、促使组织合理化。行政组织机构的设置与建立、行政权责的安排归根结底取决于行政组织的目标。只有行政组织目标设定的正确、可行，才能依据目标合理安排工作，推动业务，才能使行政组织有效运行，从而促进行政组织合理化，削减和避开职责不清、机构重叠的现象。2、供应考核依据。行政组织目标，尤其是详细工作目标，可以作为考核工作部门及工作人员工作的客观标准，从而使考核客观公正，令被考核人员信服。同时有助于克服考核方面的主观臆断、笼统模糊、亲疏不同现象，为组织的稳定和形成公正*创建条件。3、增进组织协调。明确行政组织相互协作的目标系统有助于协调各个行政单位和人员的工作定位，确定相对位置，使每个单位和每个人都知道自己应当干什么和如何去干，这样就有利于提高行政组织的整体协调实力和发挥总体功能。4、激发工作人员的合作意识。行政组织目标是使不同的人走到一起并合作奋斗的聚合点。合理的、切实可行的工作目标是工作人员自我引导、自我限制的准绳，通过这一目标使全体人员心往一处想，劲往一处使，形成合作意识和团队精神，以促使组织目标更好地实现。第四章: 行政组织结构在没有对理论进入讲解之前，我给同学们提出个问题，金刚石与石墨是由相同数量的碳原子组成，而甲醚和乙醇也是具有相同数量的碳原子、氢原子和氧原子组成，但是金刚石特别坚硬，石墨却很软，乙醇是液体溶于水，而甲醚却是气体，不容于水。那么，在组织中，对同样数量的人，采纳不同的组织结构，形成不同的权责结构和协作关系，其组织效果是否也会完全不同呢?通过这一章的学习，我信任同学们肯定会对这个问题作出解答。第一节：行政组织结构的概念一、结构结构一词最早是生物学上的一个概念，是指一个生物体的各种要素的科学的特定支配。后来，被引入到工程学中，如建筑学，伴随着管理学的兴起，它也被引入到管理学中来，作为组织分析的一个基本概念。在西方200多年的管理理论中，有许多的管理学家和组织学家给组织结构下了定义。二、组织结构如1、弗莱蒙特·E·卡斯特组织与管理：组织结构可简洁概括为一个组织内各构成要素及各要素间确立关系的形式。2、帕森斯社会体系：所谓结构，在他看来，是具有不同基本功能的、多层面的次系统所形成的一种总体系统。3、布劳：所谓组织结构，指依据不同的标准将人们安排到影响不同社会角色之间关系的社会岗位上。我们比较上面三位学者的定义，就会发觉，卡斯特主要是从构成要素和要素间关系角度来为组织结构下定的。帕森斯主要是从社会组织系统角度下的定义。而布劳则是从专业分工角度来为组织结构下定义的。由于卡斯特的定义最具有代表性和精确性，所以，这里我们运用卡斯特的组织结构定义，我再重复一遍，请大家记一下。组织结构是指一个组织内各构成要素及各要素间确立关系的形式。它包含两个层面的意思，第一是构成要素，其次，使要素间的排列组合关系。三、行政组织结构的概念因为行政组织结构也是社会组织结构的一种，只是在外延上比组织结构的小，行政组织结构的特别性也就表现在其“行政”这一概念的中心词上。通过第一章我们对行政组织概念及其特征的分析，我么知道，行政组织与其他组织相比最大的特征就是齐正式性、*性与法制性，所以，结合组织结构和行政组织的特别性，我们给出一个行政组织结构的概念。行政组织结构是指行政组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。解析一下：第一，范围是行政组织内，其次，构成要素，第三，要素间的排列组合，第四，法律所确认的正式关系。在我们国家主要表现在行政组织法和编制法中。何谓行政组织要素，在第一章中，我们已经介绍过，主要包括，行政人员、财政经费、物质设备等物质条件和行政目标、权责结构、人际关系等精神要素。综合这六种要素，其核心就是行政人员、行政目标和特定的人际关系。本章所要探讨的行政组织结构就是探讨行政组织成员如何根据目标的要求，结成肯定的权责分工关系。这些权责关系主要包括：即纵向的等级关系及其沟*系，横向的分工协作关系及其沟*系。这种关系构成了无形的构造组织结构，它涉及到组织的管理幅度的确定、管理层级的划分、组织机构的设置、各单位之间的联系沟通方式等问题。关于这些问题，我们将在后面几节中，逐一介绍。上面，我们介绍了行政组织结构的概念，那么，我们的下一个问题是，我们为什么要探讨行政组织的机构，其目的何在?其实，我们探讨行政组织结构的目的就是为了实现行政组织结构的功能。下面我们就来介绍一下行政组织结构的功能。其次节：行政组织结构的功能：一、组织结构确定了组织的性质。组织的性质不但取决于它的组成要素，而且取决于它的结构方式，结构不同，即使要素相同，组织的性质也可能存在着较大差异。二、合理的组织结构能有效地满意行政组织目标的须要。因为合理的组织结构可以使组织资源形成一个有机的整体，从而有效地发挥整体功能大于个体功能之和的优势。从而满意社会的须要，最优地实现行政组织的目标。三、结构有利于使个人差异对组织的影响最小化，至少能规制个人差异对组织的影响。组织效率的发挥从肯定角度来说是组织强制协调发挥作用的结果，因而，结构强行规定个人适应组织的要求，而不是组织适应个人的要求，为阻挡效率的实现奠定了基础。四、合理的组织结构，有利于稳定工作人员的心情，调动工作人员的主动性。因为，第一，合理的组织结构可以满意因事择人、因才施用，使得人尽其才，才尽其用，例子，如不会出现职责不清和找不到对谁负责的问题，也能对个人政绩做出科学的考核。其次，合理的组织结构有利于实现组织间的良好沟通，营造良好的工作氛围。第三，合理的组织结构可以实现良好的内外流通渠道。为工作人员的晋升、发展供应途径。如梭形组织结构。第三节：合理行政组织结构的标准。为了充分发挥行政组织结构的功能，必需建立合理的组织结构，那么，什么是合理的组织结构呢?下面我们就来探讨一下其合理的标准。一、任务与组织平衡，即机构与功能、组织目标相一样。二、各个组织、人员之间按比例配置，整个行政组织工作刚好是相互连接，没有因漏设或工作量轻重不均而使工作流程出现中断或梗塞的现象发生。三、分工明确，合作良好分工要明确、清晰、尽量做到专业化，同时，分工要有利于合作。在相关业务隶属关系上要考虑到是否有利于合作。对非隶属关系、有须要协作的平级单位，则要考虑建立一个松散的协调委员会这类机构，或由一个行政组织首脑来负责协调。四、适应性强，具有弹性。前面我们对行政组织理论历史的介绍中，我们已经知道，组织是个开放的系统，特殊是科学技术特别发达的现代，行政组织则更是一个开放的国际大系统，这就要求，组织必需具有适应环境的弹性特征，这也是我们衡量一个组织机构是否合理的标准。