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民族地区职业教育政策四十年：历程回顾与趋势展望Retrospect and Prospect of the Vocational Education Policies in Minority Areas in the Past Forty Years 李祥/刘莉作者简介：李祥，贵州师范大学教育科学学院教授，硕士生导师，教 育学博士，贵州师范大学教育政策与法律研究中心副主 任，主要从事教育政策与法律、民族教育研究；刘莉，贵 州师范大学教育科学学院学前教育专业硕士研究生，主要 从事教育政策与法律研究。原发信息：终身教育研究（南京）2018年第20183期 第11-16页内容提要：改革开放四十年来，民族地区职业教育政策从无到有，经 历了萌芽期、探索期、形成期、开展期和转型期等五个阶 段，为民族地区职业教育开展提供了积极的制度保障。民 族地区职业教育政策制定的基本经验主要表现在三方面： 一是民族地区职业教育政策始终强调为民族地区社会经济 开展服务，路径具有可行性；二是民族地区职业教育政策 遵循外部开展环境而演变，目标具有适应性；三是民族地 区职业教育政策重视现代职业教育体系构建，内容具有全 面性。同时政策也存在实施主体界定模糊、前瞻引领性政 策缺乏、政策层级不高等问题。展望民族地区职业教育政 策开展趋势，如何激发民族地区职业教育内生开展动力是 今后政策的重要着力点。Retrospect and Prospect of the Vocational Education Policies in Minority Areas in the Past Forty Years2.民族地区职业教育政策制定的缺乏尽管民族地区职业教育政策为民族地区职业教育开展发挥了积极的制 度保障作用，但是实施主体界定模糊、前瞻引领性政策缺乏、政策层级不 高等问题始终难以解决，这也制约着民族地区职业教育的进一步转型升 级，从而对办学质量提升产生不利影响。首先，民族地区职业教育政策实施主体界定模糊，人民群众参与积极 性激励缺乏。从相关政策来看，虽然多强调要"加大""强化""提高" 民族地区职业教育开展的方方面面，但是许多政策文本较少涉及具体的负 责主体，通常意义上我们即理解为政府承当主要责任，而这还涉及不同层 级政府的责任问题、同层级行政机关不同机构职权划分问题。相比之下， 民族地区职业教育所牵涉的部门远比基础教育复杂，假设不明确实施主体并 完善监督考核机制，许多政策就成为宣示性语言难以得到真正落实。不仅 如此，民族地区职业教育相关政策虽然强调因地制宜和契合地方实际，但 在具体路径上多强调上级政策倾斜、东部地区帮扶等，民族地区人民群众 参与积极性始终不高。按理说，职业教育的生产性特征、群众教育倾向、 服务于区域经济社会开展的价值导向，以及在"投入一产出"方面的优势 性价比，对连片特困民族地区的适龄学生具有更为实际的吸引力。5但在 调研中我们发现，一些职业教育政策在实施中这种吸引力十分缺乏，例如 苦于中等职业教育生源匮乏，个别地区存在强迫班级成绩靠后学生放弃中 考而申请中职学习的现象，人民群众对职业教育的办学质量的信任度和满意度始终不高。其次，民族地区职业教育政策适应性倾向明显，缺乏引领性。从民族地区职业教育政策演进历程来看，虽然更多强调职业教育开展的社会环境 和对地方适切性的契合，但一般是在社会经济开展不同阶段问题出来后制 定的应对之策，一些政策本身解决临时问题的倾向非常明显。虽然政策稳 定性确实不及教育法律，但我们可以发现在一些阶段的少数年份，民族地 区职业教育相关政策密集出台，主题重复内容雷同，相关政策的制度保障 功能缺失而演变成为一种职业教育宣传途径。民族地区职业教育政策不仅 要提升地方社会经济开展的适切性，还要关照其对地方社会经济开展的引 领性作用。在一些民族地区，人民群众开展经济观念落后，掌握现代科技 文化能力缺乏，职业教育开展基础薄弱，民族地区职业教育开展不仅要追 赶东部兴旺地区，更多是要实现跨越式开展，走一条民族地区职业教育发 展的特色之路。相关政策假设仅仅停留在对当前社会经济开展的关注上，不 仅政策容易朝令夕改，而且也无法为民族地区职业教育开展提供前瞻性的 引领作用，民族地区职业教育的“跨越式”开展就失去了航标。最后，民族地区职业教育政策制定层级不高，权威性不强。为我国职 业教育开展提供最直接制度保障的法律是职业教育法，但当前职业教 育开展环境日趋复杂，这部法律已经难以适应职业教育开展的现实需要， 亟待修改但又十分艰难。"职业教育法的修订，涉及中国职业教育改 革与开展未来的方向，涉及现代职业教育体系构建的体制与机制问题” 6,而且职业教育法缺乏对民族地区职业教育的专门关注。因此事实 上,民族地区职业教育开展的政策主要依托于国务院的行政法规、各部委 出台的部门规章等，但国务院更多倾向于发布开展职业教育或者民族教育 的相关政策，专门针对民族地区职业教育开展的内容提及较少且不明确， 无法具体地阐述应对民族地区职业教育开展的复杂问题。民族地区职业教 育相关政策多出自教育部及国家民委，政策的导向性、宣示性语言特征较 浓，由于政策层级不高，许多措施很难得到贯彻落实，甚至政策文本的知 晓率都还无法保证。我们认为，民族地区职业教育政策需要尽快提升其制 定层级，而不是制定数量，在政策语言表述上多予以民族地区变通权利， 让民族地区结合自身实际制定实施方法，这样既保障了相关政策的权威 性，也保障了政策的实施质量。三、内生型开展：民族地区职业教育政策前瞻总的来说，四十年的民族地区职业教育政策开展变迁是适应民族地区 社会经济开展的必然结果，同时也为民族地区职业教育开展提供了重要的 制度保障。当前，民族地区职业教育服务社会经济开展和保障少数民族职 业教育权利的时代使命有了新的变化，需要相关政策改革调适，进一步彰 显民族地区职业教育在社会经济开展中的独特价值。党的十九大报告提 出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不 充分的开展之间的矛盾。站在新时代起点上，民族地区职业教育政策变革 要解决这一主要矛盾，寻求良策破解民族地区人民群众日益增长的优质、 多元、个性化的职业教育需求与民族地区职业教育供给单一、不充分、不 均衡之间的矛盾，这要求新时期民族地区职业教育政策变革应坚持以人民为中心的开展思想，激发人民群众开展职业教育的内生动力，彻底解决人民群众职业教育参与不充分的现实问题。职业教育开展存在两种模式，即设计模式和内生模式。刀实践表 明，民族地区职业教育开展要依靠民族地区提升自我职业教育开展能力， 走职业教育内生型开展道路，这一理念近年来亦得到了学界的广泛关注。 有学者提出："当前的民族教育没有与民族地区的社会开展形成良好的互 动关系，因而也无法满足民族地区民生改善的需求，其主要原因在于民族 教育没有树立内生开展的价值导向，从而忽视了教育与区域的嵌入式关 系。"8长期以来，民族地区职业教育政策多以外部制度倾斜、东西部协 作和帮扶为重点内容，"其政策演进在横向上表达了国家政策的地区倾斜 和民族地区内部的特殊优惠性，是教育优先开展重要理念的表达"9,但 对如何激发民族地区自身职业教育开展能力缺乏深度思考，外部力量的大 力支持能在短期内有效地提升民族地区职业教育开展质量，但也引发了民 族地区职业教育开展同质化的难题。民族地区职业教育开展既要靠外力支持，更要靠内生开展，通过政策 保障激发民族地区开展职业教育的内在动力，这是坚持以人民为中心的发 展思想在民族地区职业教育开展中的直接表达。同时，我们也更理性地看 到，民族地区职业教育开展是不同于其他地区职业教育开展、不同于民族 地区其他类型教育开展的特殊问题，民族地区职业教育开展内生力激发紧 密围绕"提升区域职业教育自身开展能力"这一目标，需要在政策层面理 清三个问题：一是政府角色转变问题，基于教育治理现代化的视角，民族地区职业教育开展中的政府角色更多是外在性的条件支持和办学监督，政策要理II页政府的这一层关系，对相关部门采取行政性手段强制各地完成招 生指标、设立某种专业的做法要明确制止。二是职业学校活力激发问题， 一些民族地区职业学校在专业开设、课程设置等方面长期游离在民族地区 社会需求之外，难以对学生和家长具有学习吸引力，这既说明民族地区职 业学校办学自主权界定不清，也是相关职业学校办学定位异化的结果，尤 其是未来职业教育法既要按照中高职学校办学自主权问题，也要按照 民族地区职业学校办学的特殊性问题，为其活力激发提供法治依托。三是 市场机制如何参与问题，这又涉及校企合作中各方责权利、职业学校办学 质量评估的“管评办"机制理顺、民族职业教育如何与民族地区社会经济 开展契合等问题的细化，这些问题在未来民族地区职业教育政策中也应得到更好的回应。关键词:民族地区/职业教育政策/改革开放四十年/ndnor十y areas/vocational education policies/forty years of reform and opening期刊名称：职业技术教育复印期号：20印年11期职业教育作为民族地区教育事业的重要组成局部，因其职业性、实践 性、开放性等基本特征，在民族地区社会经济开展中扮演着十分特殊且重 要的角色。加快开展民族地区职业教育关系到国家战略的实施和社会民生 的改善，对于实施科教兴国战略、乡村振兴战略，落实精准扶贫，对于民 族地区同步建设小康社会，全面实现社会主义现代化强国建设目标，意义 重大。改革开放四十年来，国家制定了大量相关政策开展民族地区职业 教育，尤其是十八大"加快开展现代职业教育"、十九大"完善职业教育 和培训体系，深化产教融合、校企合作”等表述，为新时期民族地区职业 教育开展带来了机遇，更提出了新的挑战。站在民族地区职业教育开展的 历史转折点，回顾四十年来民族地区职业教育政策的演进历程，提炼经 验、反思缺乏，这对进一步审视民族地区如何构建现代职业教育体系，推 动民族地区职业教育治理现代化具有重要意义。一、改革开放以来民族地区职业教育政策变迁改革开放四十年来，民族地区职业教育政策从无到有，经历了萌芽 期、探索期、形成期、开展期和转型期等五个阶段，其对明确民族地区职 业教育的办学目标、规范办学行为，提升办学质量发挥了制度保障的积极 作用，已成为民族地区职业教育开展的根本保障。1.第一阶段Q978-1990年)：政策萌芽期改革开放初期，民族地区教育事业开展基础薄弱，尤其是高寒山区、 边境地区、牧区的少数民族文化教育非常落后。这一时期，民族地区各级 各类教育事业均亟待开展，国家对民族地区教育开展的重点更多集中在中 小学教育和扫盲教育上，极少直接提及职业教育的开展问题，如1980年 教育部、国家民委关于加强民族教育工作的意见重点强调了中小学教 育、民族师范教育等具体问题。这时的职业教育开展已经有了较为紧迫的 时代背景，一是高考制度恢复后的十余年，高校录取人数一直处于极低水 平，二是随着经济复苏和社会开展，职业技术人才短板的劣势逐渐显现。 1985年中共中央关于教育体制改革的决定第一次提出构建职业教育 体系，提出中等职业学校的招生、职业高中办学等相关建议。这一时期民 族地区职业教育开展虽没有专门的政策支持，但其他相关的职业教育政策 的出台，民族地区初等教育的普及及教育条件的改善，为后来民族地区职 业教育政策制定可行性打下了基础。2.第二阶段(1991-1996年)：政策探索期进入20世纪90年代，我国市场经济体制逐步建立，非公有制经济 的增长带来了职业技术人才的旺盛需求，这极大地推动和促进了职业教育 政策的出台。1991年，国务院发布了关于大力开展职业技术教育的决 定，其中明确提出"要重视并积极帮助老、少、边、山、穷地区开展职 业技术教育"。1992年国家教委发布了关于加强少数民族与民族地区 职业技术教育工作的意见，这成为民族地区职业教育开展的标志性事 件，意见明确指出开展民族地区职业教育的目的是"为加快少数民族 与民族地区的经济开发"，并明确提出了培养素质较高的新型农（牧）民的 目标，此外在办学方向、办学方式、管理方法、师资培训等方面都做了相 应规定。1992年至1996年间，民族地区职业教育开展问题成为国家层 面民族教育政策或职业教育政策制定提及的重要内容，如全国民族教育 开展与改革指导纲要（试行）（1992-2000年）关于加强民族教育工作假设 干问题的意见（1992年）国家教委关于加强民族散杂居地区少数民族教 育工作的意见（1992年）等民族教育相关政策文本中，对民族地区职业教 育开展都提出了指导意见，但由于民族地区职业教育开展基础薄弱，职业 教育教学实践经验缺乏，除了反复强调依托地方资源和优势开展多种形式 职业教育外，相关政策并没有提出较为系统的民族地区职业教育开展相关 意见，政策尚处于探索期。3.第三阶段（1997-2005年）：政策形成期民族地区职业教育制度保障的形成，始于中华人民共和国职业教育 法的公布。1996年职业教育法公布后，我国职业教育开展走向了 法治轨道，这对民族地区职业教育开展产生了深远影响。虽然现今来看，职业教育法存在的瑕疵不少，而且该部法律也没有与民族地区职业教 育开展直接相关的条款，但其提出“因地制宜地开设职业教育的课程""根据实际需要适当增加职业教育的教学内容”等诸多重视职业教育地方 适切性的规定，为民族地区结合地域实际和民族实际开展职业教育起到了制度导向作用。1997-2005年期间，国家出台了许多民族地区职业教育发 展的政策文件。如，1998年国家教委公布了关于加快中西部地区职业 教育改革与开展的意见，指出民族地区职业教育要"探索符合中西部地 区实际的职教模式"。2000年7月，国家民族事务委员会和教育部公布 了关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和开展的意见，提出"充分认识职业教育在民族地区经济社会开展中的战略地位和作用"，以 及"始终坚持为少数民族和民族地区服务”的重要思想。不仅如此，这一 时期出台的职业教育政策如国务院关于大力推进职业教育改革与开展的 决定（2002年）关于进一步加强职业教育工作的假设干意见（2004年）关于大力开展职业教育的决定（2005年）等都指出了职业教育要为农 村、西部地区和民族地区更好地服务，促进当地的经济和文化的开展目 标。这一时期，民族地区职业教育相关政策广泛涉及办学方式、师资建 设、经费保障、学生就业、质量提升、课程开发等方方面面，民族地区职 业教育政策体系基本形成。4第四阶段（2006-2013年）：政策开展期2006年以后，民族地区职业教育开展迅速，相关政策也在不断开展 完善之中。与初步建立民族地区职业教育政策体系相比，2006-2013年期 间与民族地区职业教育开展相关的教育政策更加凸显民族特色和地方特 色，是民族地区职业教育政策的深化开展。除了传统的进一步强调国家要"加大对少数民族地区、遥远山区和人口稀少农村地区职业教育的支持力 度"（国务院关于职业教育改革与开展情况的报告（2009年）,这一时 期，民族地区职业教育政策还重点关注工学结合、校企合作与顶岗实习的 人才培养模式问题，民族文化与民族技艺传承创新纳入职业教育体系问 题，职业教育民族特色学校建设问题等民族地区职业教育开展的重点和特 殊性问题，尤其值得一提的是2010年教育部发布的中等职业教育改革 创新行动计划(2010-2012年)，指出要“推动西部民族地区中等职业教 育跨越式开展"，民族地区职业教育开展定位有了新的认识。5.第五阶段(2014年至今)：政策转型期从民族地区职业教育政策的演进来看，长期以来，东西部协作、中央 政策倾斜、东部帮扶成为民族地区职业教育开展的政策要点，"追赶式" 的民族地区职业教育开展路径带来了开展质量的同质化，民族地区职业教 育的地方适切性始终缺乏。2014年以来，民族地区职业教育开展的内外 部形势更加复杂，民族地区职业教育的时代使命更加艰巨。这一时期，由 于我国全面建成小康社会的紧迫任务、"中国制造2025"的提出，以及 创新创业教育理念的深化等因素影响，民族地区职业教育开展面临转型。 一方面，社会对职业教育高端人才的需求迫切。我国要成功实现经济转型 升级，推动产业结构迈向中高端，不断提升中国制造业水平，迫切要求职 业教育培养一批高素质、具有创新意识的一流技能人才队伍。0另一方 面，民族地区脱贫攻坚的艰巨任务赋予职业教育服务社会经济开展功能以 新的内涵。谁来开展、如何开展、开展什么、为谁开展等民族地区职业教 育开展的内生性问题被提出。这一时期，对民族地区职业教育开展影响较大的政策主要是两类：一是职业教育方面，2014年国务院关于加快开展现代职业教育的决定和现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)相继发布，这成为新时期指导民族地区职业教育开展的纲领性文件；二是民族教育方面，2015 年国务院发布了关于加快开展民族教育的决定，明确提出"现代职业 教育质量提升计划、优质特色学校建设等工程重点向民族地区倾斜"。此 后，国家出台的诸多民族地区职业教育相关政策均提及转型问题，如 2016年，国务院发布的加快中西部教育开展的指导意见提出要"立 足中西部经济社会开展实际，助推经济转型和产业升级，鼓励社会力量参 与职业教育开展，改善职业学校办学条件"。值得一提的是，政策转型期的民族地区职业教育政策更加强调精准 性，如，2017年教育部发布了职业教育东西协作行动计划滇西实施方 案(2017-2020年),提出实施东部四省(市)对于滇西十州市职业教育的 对口扶持，具体针对某个民族地区职业教育开展，这种政策相比以往是较 罕见的。可以预见，民族地区职业教育政策将继续在为谁开展、谁来发 展、开展什么等问题上表达出精准性，这种精准性亦是民族地区职业教育 的民族性、地域性特征的直接反映。二、民族地区职业教育政策制定的经验及缺乏通过对改革开放以来民族地区职业教育政策演进四十年的历程梳理， 不难发现，虽然随着社会经济开展环境变化，民族地区职业教育政策的具 体内容有许多差异，但其目标定位始终围绕着为民族地区社会经济开展提 供适合人才，政策制定积累了较为丰富的经验，但因政策本身的滞后性与民族地区职业教育环境的复杂性，相关政策也存在许多缺乏。1.民族地区职业教育政策制定的基本经验民族地区职业教育政策能在民族地区职业教育开展中发挥积极作用， 其基本经验在于对路径可行性、目标适应性、内容全面性的长期关注。首先，民族地区职业教育政策始终强调为民族地区社会经济开展服 务，路径具有可行性。民族地区职业教育政策自开始就十分重视对民族地 区的地方适切性，多数文本均提及因地制宜、结合地方实际、重视民族文 化课程开发等内容。学界普遍认可民族地区自然、文化、经济开展的特殊 性，因此提出"区域内职业教育开展面临的严峻现实要求必须对其进行新 的定位。适应本区域特色经济、文化及产业结构，是区域内职业教育开展 的必由之路"3。也有研究认为，民族地区职业教育特色开展的地方性理 解与政策体制的期待基本一致，都强调基于质量标准之上的优势特色发 展。尤其是近年来，民族地区职业教育政策对政策的地方适切性越发关 注，如2013年教育部、国家发改委、扶贫办等共同发布关于实施教育 扶贫工程意见的通知，提出"将民族文化、民族技艺传承创新纳入职业 教育体系"；2015年国务院发布关于加快开展民族教育的决定提出 民族地区职业教育办"优质特色学校”等。民族地区职业教育政策只有基 于民族地区社会经济文化开展实际，方能得到民族地区人民群众的支持响 应，可以预见，凸显民族地区职业教育特色始终是民族地区职业教育开展 政策的切入点，具有路径的可行性。其次，民族地区职业教育政策遵循外部开展环境而演变，目标具有适应性。民族地区职业教育政策的不同阶段，都与我国社会主义市场经济体 制建立和改革开展紧密相连，反映的是不同时期民族地区职业教育开展的 现实需要。在20世纪80年代，民族地区教育文化开展较为落后，职业教 育开展重点放在了中等职业教育；20世纪末，企业下岗职工就业问题的 出现促进了民族地区职业培训的快速开展，基于扩大内需的需要高等职业 教育得到蓬勃开展；21世纪前10年，我国经济增长方式向集约型转变， 加之我国加入WTO、沿海一带的技工荒出现，民族地区职业教育政策呈 现出明显的外部性，既重视外部的帮扶，也重视职业教育人才培养契合发 达地区技能型人才的标准；近年来，随着我国人力资源强国战略的推进， 以及工业4.0、"中国制造2025”等的提出，民族地区职业教育政策更加 强调对创新型人才的培养，尤其在涉及民族文化问题上，不仅强调“传 承"，还强调"创新"，更加凸显民族文化在地方社会经济开展和帮助少 数民族精准脱贫中的作用。最后，民族地区职业教育政策重视现代职业教育体系构建，内容具有 全面性。民族地区职业教育政策涉及办学模式、师资建设、课程开发、经 费保障、质量提升等方方面面。早期的民族地区职业教育政策多使用"重 视""加大""提高"等政策语言表述，随着民族地区职业教育不断发 展，后期民族地区职业教育政策内容已更加细化，同时涉及质量评估、学 生就业创业、民族文化传承、教育信息化等许多新问题。民族地区现代职 业教育体系正在逐渐形成，民族地区职业教育政策内容的全面性为民族地 区职业教育开展提供了法治保障，增强了民族地区教育开展的规范性、稳 定性，这也是民族地区职业教育政策功能能够发挥的重要原因。