项目支出绩效评价报告编制注意事项.docx

工程支出绩效评价报告编制考前须知绩效评价报告是检验第三方机构绩效评价工作质量的 外在呈现，也是第三方机构管理水平和专业能力的内在体 现。形成一份好的绩效评价报告，是第三方机构绩效评价 工作的重中之重，具有牵一发而动全身的意义。以工程支 出绩效评价报告作为样本，第三方机构编制的报告质量高于低至少需要明确以下几个关键问题: 况，另一方面还要分析政策背景发生了哪些变化，有无调 整的必要性。如果把政策单纯作为工程立项依据的充分性 来看待，那么显得过于薄弱；政策调整亦或取消，我们在以 往的报告中曾下过结论，事实证明也符合上级的要求，但 难度较大。1、政策方0 一方面需要评价政策在工程中的执行情2、管理方面。工程支出投向谁、支持谁、选择哪个行业、布局哪个空间，有支出无临界值，工程组织和管理及 实施方式如何，这些方面的分析需要具备很好的行业和领 域认知及工程组织和管理知识，更需要对工程的经验判 断。另外，不同区域的第三方机构由于所处的环境和条件 不同，可能会出现异地评价的差异。3、预算方面。从第三方机构角度来看，一般只关注预算 编制的科学性，如预算编制是否经过科学论证、有无明确 的标准，资金额度与年度目标是否相适应等。而这三个维 度在评价的时候，尺度往往难以把握。一个工程安排多少 支出预算，不仅是本钱或者全本钱的问题，还需要从政策 方面去分析，政策其实对预算的影响最大，管理也可以降 低预算本钱、释放出效益。对于部门入库工程，除必须满 足入库的各项必备立项条件外，还必须经过工程单位的内 部审核和决策程序，工程立项、编报和审核责任要明确到 人，落实到位，才能有效控制工程支出规模。预算结构是 一个复杂的问题，我们曾对某个工程做中长期支出政策分 析，并对照预算部门的“三定”方案，结合其业务特点和 管理需要来分析结构，有时还会考虑工程的属性如工程政 策目标已实现或不再具备实施条件、工程调整条件形势变 化、未到达预期效果或支出标准不可持续、工程连续多年 投向趋同、交叉或政策碎片化，以判断结构是否合理。4、绩效方面。虽然绩效目标经过了多层审核，但在项 目支出绩效评价过程中还要进一步分析，绩效目标申报如 同一个企业的工程投资定位和计划书，定位的好坏会影响 到既定目标实现的怎么样，因此，建议在权重设置时可以 适当考虑。对于绩效目标实现的评价不是单纯依据完成与 否和验收通过与否来判断的，需要具体结合工程产出的各 个维度来分析，产出数量其实最难衡量，如土地复垦项 目，现场你能看到什么呢？，建议制定操作手册，我们正在 努力。另一方面，财政部门安排的评价工程也存在如周期选择 不合理，归类不明确等问题，让第三方机构难以下手，这 直接影响到工程效果的评价。我们认为，评价一个工程实 施所产生的效果，首先需要复盘，包括四个步骤：绩效目 标回顾、绩效陈述、过程分析和规律总结，在此基础上对 三大效益和可持续性及存续性作出评价，最后落脚到满意 度上。工程实施后应是一种怎么样的结果，实际是一种什 么样的结果，其实在不同地区和不同阶段是相差很大的， 我们应超越会计学意义上的指标导向，从重大问题出发， 落脚到当前现实中重大问题的解决上来。5、开展方面。其实这局部似乎可有可无，但是从重大问 题的解决上来看，对一个工程支出所做的绩效评价，应该 有好的建议，也才能使结果有效应用。这方面，参与评价 的第三方机构应该更加多元化。上述评价的逻辑本被广泛 应用于企业管理，之所以能够为绩效评价所引入，主要源 于信息化程度的大大提升，预算部门的开放度和透明度显 著增强，这也是第三方机构编制一份好的绩效评价报告的 基础。工程支出绩效评价管理方法提供了一种基本的参 考框架。也可以调整为如下结构：基本情况、评价结论及 绩效分析、主要问题、相关建议、其他需要说明的事项、 附件：绩效评价工作开展情况。各局部撰写要点如下：一、基本情况。包括工程立项背景、工程概况、绩效 目标和预算及使用四个局部。需要说明的是这里是基本情 况：1、立项背景：应围绕工程主要的政策和资金管理方法来分 析；不能照抄原文，一定要从第三方机构的角度来介绍； 不必长篇大论，把整个历史说透；不能说些无关紧要的 话，应直指工程支出的本质，这点有难度。2、工程概况：可以用表的方式列出，也可以用图的方式画 出，比方我们曾以规划的方式把工程清晰的分布在实施区 域内，要把握工程概况的几个要素，如名称、节点、工程 组织和关联方、工程管理要点等。3、绩效目标：绩效目标就是依据部门职责和事业开展要 求，设立并通过预算安排的工程支出在一定期限内预期达 到的产出和效果，包括总体目标和阶段性目标。各地做法 不同，但要把每个工程的目标描述准确很不容易。按照“谁申请资金，谁设定目标”的原那么，所设定的绩效目标 要能清晰反映资金的预期产出和效果，并以绩效指标来细 化、量化。但在实际工作中绩效目标设定经常存在这样那样的问题， 为了便于下一步对绩效目标进行绩效分析，这里介绍一下 绩效目标的设定方法：对工程的功能进行梳理，包括资金性质、预期投入、支 出范围、实施内容、工作任务、受益对象等，明确工程的 功能特性。依据工程的功能特性，预计工程实施在一定 时期内所要到达的总体产出和效果，确定工程所要实现的 总体目标，并以定量和定性相结合的方式进行表述。对 工程支出总体目标进行细化分解，从中概括、提炼出最能 反映总体目标预期实现程度的关键性指标，并将其确定为 相应的绩效指标。通过收集相关基准数据，确定绩效标 准，并结合工程预期进展、预计投入等情况，确定绩效指 标的具体数值。3、预算和使用情况。这段应围绕资金的来龙去脉去组织, 还要梳理出资金流中的变化与异常。如果工程较多，可以 列出预算和使用总表，及按照合同和财务结算的实际支出明细表，并对其中的变化和异常加以文字解释。最好能让 阅读者对资金的预算和使用一览无余，资金流向明明白 白，便于绩效分析。评价结论及绩效分析是评价报告的重点内容，表达了第三 方机构对工程支出的绩效分析能力和评价专业水平。因 此，本段应站在政策视角和部门开展的要求等方面，围绕 工程的主要成效、存在的主要问题和下一步的工作建议来 编制。不宜站在具体的问题上指点江山，应提纲挈领，从 整篇报告中概括出问题和绩效二者之间的辩证关系。对于 主要成效，你可以翻翻报告，一些工程支出绩效评价报告 的主要成效和主要问题两局部是否相冲突，是否存在一边 说好，一边找茬呢？二、综合评价结论。综合评价结论具体包括主要成效、主要问题和评价得分与绩效级别三个方面的内容，并 在本局部文末附加得分简表或者数据分析图。三、绩效分析。这局部应立体展现工程的绩效。除了绩效指标分析外，还可以包括工程绩效的全过程咨询、行 业趋势性数据、管理工具的结合、计量经济模型的设计和 标杆案例对标等关乎绩效的全生命周期内容。不能断章取 义，更不能局部看问题。我们2018年设计的绩效评价30 门课程，就是想尽可能站在全局立体看绩效。图片实际工作中，有不同的表现，有些地区每个指标一页 内容，唯指标论；有些地区没有指标分析，只从4E角度 评价；各地对指标分析的深度要求各有不同。对企业而 言，以利润为中心的指标体系，多数指标都可以量化，这 种绩效分析相对客观。但预算部门不同，一些工程支出不 能以经济效益为中心，很多指标难以量化，只能尽力去测 量绩效多少多大多高。首先要搞清楚绩效分析是什么？然后再从绩效如何这 个维度下功夫去评价。工程支出绩效分析，其实就是把事 和钱放在一起、政策和支出绑在一起整体看，花了多少 钱，政策目标达成效果究竟如何。绩效如何？评价绩效如何首先要对照工程的工作清单、目 标清单和绩效清单，工作清单涉及工程的重点工作和任 务，目标清单那么是把建设内容进行细化，绩效清单主要是 跟踪了解任务落实情况。这样的绩效分析，才更接近现 实，而不是单纯对的资料做绩效分析，做些纸上谈兵 的分析。绩效如何受工程决策和管理过程的影响。决策和管理 与产出和效益是投入和产出的关系，其中很多指标之间有 其内在逻辑关系和因果关系。绩效如何可以使用绝对数、 相对数来分析，也可以通过趋势变化来分析；绩效如何属 于价值管理，也符合管理咨询的内涵，非一日之功而为 之。绩效如何还受委托方的各种建议的影响，这里不再赘 述。总之绩效分析往大的方向看，就是以人民为中心的理 念落实的如何，工程决策者站在什么样的立场去实施，也 就是公共服务标准怎么样，然后是财政支出的标准怎么 样，最后才是工程支出的标准怎么样。在政府层面、部门 层面、任务层面、工程层面上，绩效分析要做到绩效和预 算横向匹配和纵向衔接、权责对等、激励相容，让绩效分 析直接对准工程支出中存在的支出结构固化，资金使用效 率不高，一些企业和公民的获得感不强等问题。四、主要问题。此局部是主要问题，不宜将绩效指标 分析中的大大小小的问题全部放在这里。另外还要说明一 下，每个主要问题对应的佐证材料一般由多个方面组成， 有些材料是直接的，有些是从工程之外获取的，有些是逻 辑分析形成的，其表现形式不仅是文字，可能是图片，音 响或者录像等。主要问题的来源一般围绕政策、预算和支出结构、管 理不到位等方面梳理：1、从政策实施或者上级要求执行不到位的地方梳理问 题，语言组织可以来自政策和文件，这样梳理的问题就不 会就事论事。习总书记视察冬奥会场馆时曾作出指示，讲话非常具 有代表性和指引性，也是是第三方机构发现问题梳理问题 的最高要求。决策管理：冬奥会筹办千头万绪，首先要按照科学和 先进的理念搞好规划。这个规划既有总体规划，又有专项 规划、分区规划，既有工作规划，又有场馆和设施建设规 划，涉及时间和空间的摆布、资源和要素的配置、目标和 责任的分解，需要系统思维和专业素养。资金管理：坚持廉洁办奥，严格预算管理，控制办奥 本钱，强化过程监督，让冬奥会像冰雪一样纯洁干净。实施管理：赛事和配套服务各项功能需求。要周密思 考，对已有工作进行分析盘点，该完善的完善，发挥规划 的导向作用。各项规划都要表达节约集约利用资源、最大 限度发挥资金使用效益的原那么，不要贪大求全、乱铺摊 子。产出和效益：所有建设工程都要按照绿色办奥、共享 办奥、开放办奥、廉洁办奥的要求，坚持百年大计，精心 设计、精心施工，按规划和计划推进，做到从沉着容、保 质保量，确保成为优质、生态、人文、廉洁的精品工程。 比赛设施建设一定要专业化，配套建设要有自己的特色， 表达中国元素、当地特点，严格落实节能环保标准，保护 生态环境和文物古迹，让现代建筑与自然山水、历史文化 交相辉映，成为值得传承、造福人民的优质资产，成为城 市新名片。其中可持续性影响方面：空间的承载力、承载度一定 要掌握住，这个小镇适于放多大，不是说密度越大越好， 还有一个要注意到后续利用的问题。现在奥运会的难题都 是后续利用，都是过后闲置的问题，不是解决它不够用的 问题。2、围绕资金使用效益不高方面梳理问题。包括预算编 制和优化结构两方面。要建立健全预算编制制度，规范预 算编制程序，完善支出标准体系，实现早编预算、细编预 算。要尽量将年初预算安排到具体单位和工程，进一步提 高本级预算编报到位率。3、围绕工程管理方面梳理问题。工程管理不仅包括制 度体系建设与完善，还包括资金与财务管理，4、责任主体：主要问题的责任主体要明确；主要问题 的成因要清晰。也许未来责任主体将会到人。5、逻辑关系：问题概括要实事求是，总结句与正文内 容相吻合，问题与绩效分析相对应。在绩效评价实践中，主要问题的梳理由于多从所 的资料中明辨是非，所以难免纸上谈兵。绩效评价也是一 门实践的课程，其中的经验需要一个过程来体验和总结。五、相关建议。绩效评价报告的相关建议局部与上述 主要问题要基本对应，所谓对应至少要相称，当然主要问 题也可以合二为一，对应为一个建议，一般而言合二为一 的两个问题多为重要问题，单独列示较好。相关建议不能 照搬照抄一些专业文章的建议，要根据最新政策要求提 出，一定要专业、可落地并能让被评价单位认为有价值符 合趋势。