7981高速公路管理体制研究5.17.docx

广东广播电视大学 毕业论文高速公路管理体制研究学生姓名： 学 号： 系 别： 专 业： 指导教师： 评阅教师： 论文答辩日期 答辩委员会主席 1 摘 要 随着改革开放的春天来了，在我国经济的急剧变化，我国公路建设有着飞速的发展，1988年，中国大陆第一个沪嘉高速公路建成通车，到2002年底已达252万公里，只有10年不到的时间就完成了发达国家四十年时间的发展。为了加强高速公路的管理，全国各地区都在积极的探索，并产生了多种管理模式，对高速公路的发展起到了积极的作用。但随着我国经济体制改革的不断深化，也暴露出很多问题，已经不适应我国经济发展和公路建设的需要。从高速公路管理体制的角度分析了我国高速公路管理模式的现状和存在的问题，采用了国外的高速公路管理模式，结合我国经济发展的实际情况，对我国高速公路管理模式提出了建议。关键词：沪嘉高速公路，发展需要，现状和建议Abstract Since the reform and opening up, with the rapid development of economy, the rapid development of China's highway construction, since 1988 in mainland China the first Hujia Expressway opened to traffic, to the end of 2002 has reached 2.52 million kilometers, with just 10 years of time go finished in developed countries three, forty years of hair development process. In order to strengthen the management of the expressway, the management of the expressway has been actively explored in various regions of the country, which has produced a variety of management models, and has played a positive role in the development of the expressway. But with the deepening of China's economic reform, but also exposed a lot of problems, has not adapted to the needs of China's economy and the development of the highway. The from angle of expressway management system and mode of analysis the current situation and existing problems in China's highway management mode, using the foreign highway management model, combined with the reality of our country economy and the development of the highway, this paper puts forward suggestions for China's highway management mode.Key words: Shanghai Jia expressway, development needs, current situation and suggestions目录摘 要1Abstract21研究背景52发展阶段52.1起步阶段52.2探索阶段62.3多极化阶段73我国高速公路管理体制研究现状73.1建设管理体制73.2行政管理体制83.3运营管理体制83.4交通管理体制84高速公路的属性研究94.1自然属性研究94.2社会属性研究95高速公路行政管理法律关系106展望与结语117致谢128参考文献121研究背景公路的发展与社会经济发展是互动的,社会的发展,经济的腾飞,必须要有完备的交通基础设施和交通运输作为基础。改革开放以来,我国的经济体制逐步由计划经济向社会主义市场经济转变,经济得到了迅速发展,客流和货流量大幅度上升,汽车保有量以每年14%的速度增长,造成我国主要干线公路上交通拥挤堵塞日益严重,交通事故急剧增加,社会、经济生活受到很大影响,原有公路状况不适应经济发展的矛盾日益突出。面对这种形势,20世纪70年代后期,经有关领导和专家的提议,开始了我国高速公路建设的规划设想,派团考察了国外高速公路,并由交通部确定了我国首批建设的高速公路项目。1984年12月破土动工、1988年10月长度为18.5公里的沪嘉高速公路建成通车,是我国大陆第一条建成通车的高速公路,它打破了中国大陆高速公路零的记录。几乎在同时,1984年6月27日动工,长375kin的沈大高速公路部分路段,也相继通车,并于1990年全线通车,沈(阳)大(连)高速公路的建成通车预示着我国高速公路建设时期的真正到来。至92年底,国家首批规划的高速路段相继建成通车。从1993年到1997年底的5年中,按照山东会议“两纵两横三个重要路段”的高速公路建设任务,掀起了全国高速公路建设高潮,建成4119公里高速公路,我国高速公路规模空前扩大。1998年以来,为应对东南亚经济危机,中央实行积极的财政政策,把加快公路交通基础设施建设,作为拉动国民经济增长的重增长点之一,制定政策,加大投入。通过发行国债、银行贷款、国外融资、发行债券、股票等形式筹措建设资金,交通建设规模每年都在2000亿元左右,2002年突破3000亿元,高速公路建设迎来了真正意义上的黄金阶段。至2002年底全国高速公路总里程达到25130公里,居世界第二位,用短短十多年的时间走完了发达国家三、四十年的发展历程。2发展阶段2.1起步阶段 1988 年 10 月,上海沪嘉高速公路建成通车 ,虽然仅有 18 km 的路段, 但从此结束了中国大陆没有高速公路的历史。之后 ,全国各省( 市 、区) 相继开始建设高速公路。 1990 年 9 月 ,全长 375 km 、横跨 5个地市的沈大高速公路全线通车, 标志着中国大规模建设高速公路的序幕已经拉开 。这一时期高速公路建设的主要特点是投资主体单一化和管理主体多元化。 1992 年之前的第一批高速公路建设基本上都是以养路费、车辆购置费及少量财政拨款作为主要资金来源 ,并吸收少量银行贷款投资建设高速公路 。这一阶段省级交通主管部门为投资主体 ,建成后的高速公路的运营管理机构绝大部分由原负责建设的机构过渡形成 。这一阶段 , 高速公路作为新生事物刚刚展现在人们面前 ,如何正确认识它 ? 怎样准确地把握其营运规律和经济特性 ? 无论是在经验上还是在理论上都显得准备不足 。交通部门对高速公路管理的重点实际上是以建设为主 , 而建设之后的运营管理内容却主要突出了收费管理 。由于缺乏高速公路管理经验 ,在行政管理上仍然沿袭普通公路的管理职能模式 ,在路政管理及交通安全管理过程中出现了多家上路 、多头执法 、交叉管理的现象 。2.2探索阶段1992 年 ,中国大部分省份都已开展了不同规模的高速公路建设并分路段投入使用 ,在运营管理中政出多门 、职能交叉 、管理低效等问题日益突出 。鉴于交通部和公安部两个部门分管高速公路所产生的种种弊端 ,国务院为理顺关系、协调矛盾,以文件形式明确规定: “高速公路交通安全管理组织机构形式,由各省 、自治区 、直辖市人民政府根据当地实际情况确定 ,暂不做全国统一规定 。 ”此后全国各地在高速公路行政执法管理上大部分试行了交通安全与路政执法由公安交通主管部门与交通主管部门统一组建 、双重领导 、联合执法的管理模式 ,经过一段时期的尝试 、磨合 ,其混乱状况虽有一定的改善 ,但终因没有从根本上革除部门交叉管理的弊端 ,导致除个别高速公路仍实行联合行政模式以外 ,其余皆恢复原状 。这一阶段可以称作为高速公路管理的探索阶段 。这一阶段运营管理的重点内容没有大的改变 ,仍然是以抓收费管理为主 , 管理体制也都实行事业管理或事业单位企业化管理。2.3多极化阶段自 20 世纪 90 年代中期开始 , 高速公路投融资渠道进一步拓宽 , 股票融资 、国内外经济组织投资 、外商投资 、经营权转让等多层次 、多元化融资体制极大地促进了中国高速公路的发展 。投融资体制的多元化形成了高速公路产权结构的多极化 , 进而也相应要求高速公路经营组织形式和经营目标向多样化转变 。各地经过近十年来的管理探索和发展 , 高速公路管理体制各具特色 , 出现了行政事业型 , 企业管理型 ,企业 、事业混合型等各种不同的高速公路管理体制和管理模式。3我国高速公路管理体制研究现状3.1建设管理体制高速公路管理主要包括建设管理和运营管理两个阶段 。高速公路建设管理体制可以分为两种 。2.1. 1 建管一体型模式建管一体型模式是指高速公路从规划 、设计 、筹资 、建设到营运 、养护 、管理等由一个管理机构负责 。首都高速公路发展公司曾采用了这种体制 。建管一体型模式的特点是有利于精简管理机构 , 降低工程造价及经营成本 , 提高工程质量和运营效益 ; 有利于促进建设和运营管理有机衔接等 。但其弊端主要在于建设 、运营两个阶段的专业化管理要求较高 。2.1. 2 建管分离型模式建管分离型模式是指高速公路规划 、设计 、筹资 、建设管理均由专门机构负责管理 ,建成后由另外的专门机构负责养护 、运营和管理 。河北省境内的京石 、石太等高速公路和辽宁省境内的高速公路均属于这种管理模式 。这一模式有利于投资建设和营运管理这两种性质完全不同的工作各自实行专业化管理 ,不断提高其管理水平 ; 有利于对高速公路的资产经营权与国家所有权实行分离 ; 也有利于政企分开 ,实现市场机制对收费还贷的激励作用 。其缺点是不利于高速公路投资建设与营运管理的衔接 。3.2行政管理体制高速公路行业管理是指政府交通主管部门代表政府对高速公路实施的一种行政性管理 。高速公路行业管理是中央和地方各级交通主管部门的重要职能之一 。高速公路行业管理的主要内容包括规划指导 、法规建设 、监督检查 、市场培育 、协调服务等 。高速公路行业管理体制可以分为两种类型 。2.2. 1 行业归口型模式行业归口型模式是指一个省只有一个公路行业管理职能机构 ,即由省级交通主管部门及其派出的公路管理机构 省公路局负责管理 。因此 , 省公路局既是一般公路的行业管理机构 , 又是高速公路的行业管理机构 。目前采用这种管理模式的有黑龙江 、内蒙古 、云南 、河北 、天津 、上海 、海南等省( 市 、区)。这一模式的特点是有利于较好地理顺公路系统内高速公路与一般公路之间的管理关系 ; 有利于执法管理 。但其弊端是需要协调行业管理和运营管理的关系 ,否则会影响到高速公路的效益 。2.2. 2 行业独立型模式行业独立型模式是指在设置省级公路管理机构第 3 期 郭 超 ,等 : 高速公路管理体制现状与改革 13的同时 ,另行设置“高速公路管理局”或“高等级公路管理局” , 形成“一省两局”的结构 。高速公路和一般公路的行业管理分别归口于两个局 。这一模式的特点是有利于高速公路的特殊管理 ,但不利于处理好公路系统内高速公路与一般公路之间的管理关系 ;也不利于统一执法管理 。目前实行这一模式的有辽宁 、山西 、江西 、贵州 、广西 、宁夏 、青海 、新疆等省( 区) 。3.3运营管理体制由于现行中国高速公路建设的投融资体制不同 ,按照“谁投资 、谁经营” ,“统筹规划 、条块结合 、分层负责 、联合建设”的方针 ,各省( 市 、区) 现行的高速公路运营管理体制各具特色 、各有利弊 ,综合起来大致可分为事业型管理模式以及企业型管理模式两种模式。3.4交通管理体制1992 年国务院 16 号文件规定 : “根据国务院有关规定 ,在高速公路管理中 , 公路及公路设施的修建 、养护和路政 、运政管理等由交通部门负责 ,交通管理( 维护交通秩序 、保障安全和畅通等)由公安部门负责 。 ”据此 ,绝大部分省( 市 、区) 交通和公安部门分别组建管理机构 ,单一执法 。交通管理体制存在的弊端日益显现 , 主要是机构重叠 、多头管理 、职能交叉 、推委扯皮 ,很难充分体现高速公路管理“集中 、统一 、高效 、特管”的原则 。个别省市对交通管理体制实行了大胆改革 ,采用“统一管理 , 综合执法”的管理体制 。目前 ,中国高速公路交通管理体制主要有综合执法管理模式和单一执法管理模式两种类型 。4高速公路的属性研究4.1自然属性研究在社会主义市场经济体制下,高速公路具有同生产力、社会化大生产紧密相联系的自然属性。高速公路由道路设施(路线、路面、桥梁、隧道等)、营运服务设施(收费站、服务区、加油站、维修所等)基本要素组成,线形、平整度好,全立交,分隔行驶,全封闭,汽车专用,控制出入,交通及服务设施齐全。高速公路与土地紧密相联,与土地构成一体,体现整体功能的建筑物,成为不可移动的固定资产。由于高速公路在使用上必须成线或联网使用,才能保证运输的连续性、快速性和安全性,因此从使用功能来看,高速公路具有资产的不可分割性。这就决定了高速公路不能在建设和使用中按里程任意截取而破坏其整体性,高速公路路网必须作为一个整体来进行统筹规划和科学管理,不能进行任意分割。此外,在公路项目进行论证时,将公路的经济寿命规定为20一30年。公路的物质寿命依其建设质量和养护质量可以使用到数倍于经济寿命的时间。高速公路的物质寿命一般高于或远远高于其经济寿命的特征是高速公路持续经营的重要物质基础。4.2社会属性研究根据高速公路的功能,对国民经济的作用以及所有权属性,高速公路在社会属性上,具有以下特征:(1)基础性。通过公路出行和运送货物,是最为普遍的一种方式。现在公路运输所承担的货运量在五种运输方式中约占70%左右,高速公路将有力地促进公路运输的发展,对沿线区域或一定区域内的社会经济发展起到了重要作用,为国民经济的运行提供了重要支撑条件,成为国家经济发展的重要基础。(2)公益性。高速公路作为国民经济的重要的基础设施之一,为整个社会管理和经济的发展提供了必要的运行条件,是社会、经济、文化及国防的重要支撑力量。高速公路的直接受益者是公路用户,而间接受益者却是整个社会,产生的社会经济效益远大于其自身的经济效益,体现了高速公路公益性。(3)商品性。商品具有价值和使用价值的属性。在公路建设和养护管理过程中,消耗了物资和人力资源,使货币资本物化为生产资本,具有价值;虽然公路为社会提供的产品或服务不具实物形态,却作为货物和旅客时空位移的承载体参与整个社会的生产过程,在提供人或物的“位移”这一特殊商品的过程中,体现出使用价值。因此,高速公路具有商品的属性。(4)垄断性。高速公路作为基本建设产品,和大多数基础设施一样,公路具有自然垄断的特点。公路建设所需投资巨大,不具备自然成为商品的条件,而呈现出自然垄断的特点。这种情况下,无法与其它商品一样通过市场机制来供给,市场无法有效率地提供服务,只有通过政府或公共部门进行提供和监管。5高速公路行政管理法律关系我国高速公路管理及高速公路管理体制目前尚处于初始探索阶段,十年来实行的是走一步看一步的政策,高速公路管理一直没有提到有关决策部门的议事日程上来。我国高速公路管理体制的形成与高速公路的发展阶段密切相关,80年代前期,国家对扩大公路建设资金来源采取了一些重要措施,如同意提高养路费征收标准,开征车辆购置附加费,允许用集资或贷款方式建设高速公路并用收取通行费的收入偿还建设资金。这些政策为我国发展高速公路开辟了道路。从我国大陆第一条高速公路上海沪嘉高速公路1988年10月建成通车至90年代初期,我国陆续建成了广佛、沈大、京津塘、广深等一批高速公路,这一时期的高速公路管理体制主要是针对局部段落的管理来设置机构,一路一局(处)、或一路一公司等,交通安全管理也沿用了一般公路的管理模式。长安大月阵闷反卜学位士仑文商月匕咬舜路移城棋式月开,七1986年10月,国务院发出了关于改革道路交通管理体制的通知,决定全国城乡道路交通由公安机关负责统一管理。体制改革后,交通部门原负责交通管理的机构成建制划归公安机关,交通部门不再具备上述道路交通管理职能。1987年10月,国务院发布中华人民共和国公路管理条例,规定“中华人民共和国交通部主管全国公路事业”,“国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理”,国道中跨省份的高速公路,由交通部批准的专门机构负责修建、养护和管理:1988年3月,由公安部组织起草,以国务院名义发布的中华人民共和国道路交通管理条例,修改了以往文件精神,规定“高速公路的交通管理办法,由公安部另行制定。”公安部于1990年3月发布了高速公路交通管理暂行规则,规定“公安机关是高速公路交通管理的主管机关”由此,由公安部门、交通部门两家管理高速公路的体制就这样确定下来。公安与交通两个政府职能部门的矛盾越来越大,在客观上形成了两个道路交通主管部门,这个矛盾在高速公路上反映更为尖锐,路政管理受到干扰,收费管理受到影响,日常养护难以正常进行。为解决这一问题,国务院办公厅于1992年3月印发了国务院办公厅关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知,明确“在高速公路管理中,公路及公路的修建、养护和路政、运政管理及稽征等,由交通部门负责,维护交通秩序、保障交通安全畅通等交通管理由公安部门负责。”鉴于我国高速公路正在起步阶段,如何管好高速公路,需要有一个积累经验的过程,为此,通知提出“各地对高速公路管理的组织机构形式,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定,暂不作全国统一规定”。并要求公安、交通两部门要相互支持,大力协同,把高速公路管好。根据这一文件精神,部分省、自治区、直辖市在高速公路管理体制方面进行了大胆的探索和改革试验,于是,呈现出了多种管理模式并存的局面,即交通安全管理由公安部门负责、其他职能由交通部门负责的“两家分管型”,由公安交通两家联合组建统一的高速公路管理机构的“两家共管型”,由交通部门组建高速公路管理机构对高速公路路政、收费、养护、交通安全等实行统一管理的“一家统管理”。6展望与结语高速公路是一个国家重要的基础设施,改革开放以来,我国的高速公路发展迅猛,用短短十多年的时间走完了发达国家三、四十年的发展历程。高速公路的发展,有利地促进了国民经济的快速发展,方便了人民群众的出行。目前,交通部正在研究制定国家高速公路网规划,该规划的制定立足于社会经济发展的根本需求,以建立发达的综合运输系统为出发点,以中等以上城市,包括国家和区域性政治(行政)与经济中心、交通枢纽、对外口岸和军事战略地为结点,覆盖20万人口以上城市,从战略性、全局性的高度合理规划布局高速公路网络,明确了21世纪我国高速公路发展方向和目标。按照规划,我国到2020年将建成7万公里的高速公路。这意味着我们要用3540年的时间完成现代化交通网络的基本骨架。随着高速公路里程的增加和网络的完善,其社会经济效益将得到充分发挥,强有力地推动我国工业化和城镇化的发展,在消除贫困,减少地区间和城乡间的生活差距方面发挥巨大作用,成为我国加强经济发展的基本物质保障。7致谢万分感谢教育我的老师，我会在今后的岁月中更加艰苦的努力奋斗，在未来的日子里，我还需要更努力的学习专业知识，去寻找成功，而不是坐以待毙。谢谢老师们，我永远不会忘记你们，也不会辜负你们对我的期望，有朝一日若我事业有成，一定不会忘记老师您曾经对我的教诲。真诚希望老师身体健康，事事顺心，平平安安。 8参考文献【1】曾江洪高速公路管理体制色议【2】董千里 . 区域物流信息平台与资源整合 J . 交通运输工程学报 , 2002 , 2( 4) : 59 -62 .【3】于 傑 . 关于北京道路货运行业物流信息化的调研报告 J . 道路交通与安全 , 2003 , 5( 5) : 34 -38 .【4】何 愈 . 公私合作模式对中国城市物流规划的借鉴 J . 长安大学学报 社会科学版 , 2005 , 7 ( 3 ) : 30 -34 .【5】周国光.高速公路经营管理M,北京,人民交通出版社,2005.9【6】黄克清.法国的高速公路管理,国外公路J,1997.3.【7】翁小雄.高速公路机电系统M.北京:人民交通出版社.2000.1.0【8】杨盛福.高速公路建设管理M,北京:人民交通出版社,2000.5