行政处罚相关听证笔录的作用.doc

行政处罚听证笔录的作用 在被誉为开我国行政听证制度先河的行政处罚法中，有关听证的规定是这样的：“听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”（第42条）“听证结束后，行政机关依照本法第38条的规定，作出决定。”（第43条）这里，对听证笔录应当包含哪些内容未作具体的可操作的规定，同时，对听证笔录在处罚决定中的作用也未作出明确的法律规定。这不但在理论上促成了许多分歧的产生，而且在实践中造成了许多误解。在行政处罚法颁布后，许多部门规章和地方规章及有关规范性文件相继规定了本部门或本地区的行政处罚听证程序实施办法，但绝大多数实施办法对听证笔录的有关规定都是沿袭行政处罚法中的相关规定。例如，国家工商行政管理局发布的工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则第39条规定：“记录员应当将听证的全部活动记入笔录，由听证主持人和记录员签名。”第40条规定：“听证结束后，听证主持人应当写出听证报告，连同听证笔录一并上报本机关负责人。”国家海关总署发布的海关行政处罚听证暂行办法第22条规定：“听证结束后，听证部门应根据有关法律、法规的规定及听证情况，对原拟作出处罚决定的事实、理由和依据进行复核，并向海关行政首长提出复核意见。”国家税务总局发布的税务行政处罚听证程序实施办法（试行）第18条规定：“听证的全部活动，应当由记录员写成笔录，经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后，封卷上交税务机关负责人审阅。”第19条规定：“听证结束后，听证主持人应当将听证情况和处理意见报告书报告税务机关负责人。”这些规定表面看来很重视听证程序及听证笔录，但至于听证笔录在行政处罚决定中应起何种作用，从条文中无法得知。又如上海市行政处罚听证程序试行规定第26条规定：“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据。”这里听证笔录的效力从条文规定上看似乎得到了应有的尊重，但没有明确这里的依据是唯一依据还是主要依据？行政机关在听证外又获得新的证据该怎么办？有必要指出的是，在我国目前的有关规定中，也有个别规定强调了听证笔录在行政决定中的唯一依据作用，如劳动部关于劳动行政处罚听证程序的规定第15条规定：“听证应当制作笔录。笔录由听证记录员制作。听证笔录在听证结束后，应当立即交当事人审核无误后签字或盖章。”第16条规定：“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定。劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚 的依据。”由此可见，劳动部的这一规定在听证程序的规定上比行政处罚法的规定更进了一步，也说明以听证笔录作为行政决定的唯一依据在我国并不是不可行的。遗憾的是这样的成文规定目前实在太少了。1998年5月1日开始实施的中华人民共和国价格法第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”应当肯定的是，价格法的这一规定进一步扩大了我国听证的适应范围，表明听证在我国正朝着更深更广的方向发展。但是，稍作分析便可发现，价格法不仅对听证的具体程序缺乏明确的、可操作性的规定，而且对听证笔录的内容及其效力未有提及。据悉，有关部门正在制定价格法实施细则。可以预见，其结果只能是重蹈行政处罚法的覆辙。实践中已经出现了某些地方举行价格听证会只是走过场而已。这样的规定，除了导致徒有虚名的听证形式外，能起到多大作用呢？再如1998年10月全国人大法工委起草的行政许可法（征求意见稿），在第四章行政许可程序中专设一节听证程序。其中有关听证笔录的第40条是这样规定的：“听证会应当制作笔录，笔录应当交听证会参加人审核无误后签字或者盖章。”案卷排他性原则在这里依然无从体现。全国人大法工委在关于行政许可法（征求意见稿）几个问题的说明中指出：“行政许可法的制定，是关系到行政体制改革，关系到提高行政效率和树立良好的政府形象，关系到从制度上解决腐败的重大问题。”但是从现有规定看，舍弃了案卷排他性原则，行政机关“暗箱操作”的情况又怎能完全避免呢？司法行政机关行政处罚听证程序规定第三十三条 听证记录员应当将听证的全部活动记入笔录，由听证主持人和听证记录员签名。听证笔录应当由当事人当场签名或者盖章。当事人拒绝签名或者盖章的，听证主持人在听证笔录上应当记明情况。税务行政处罚听证程序实施办法（试行）第十八条 听证的全部活动，应当由记录员写成笔录，经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后，封卷上交税务机关负责人审阅。听证笔录应当事人或者其代理人、本案调查人员、证人及其他有关人员阅读或者向他们宣读，他们认为有遗漏或者有差错的，可以请求或者改正。他们在承认没有错误后，应当签字或者盖章。拒绝签字或者盖章的，记明情况附卷。第十九条 听证结束后，听证主持人应当将听证情况和处理意见报告税务机关负责人。第二十条 对应当进行听证的案件，税务机关不组织听证，行政处罚决定不能成立；当事人放弃听证权利或者被正当取消听证权利的除外。财政机关行政处罚听证实施办法第二十一条 听证结束后，听证主持人应当根据听证情况，写出听证报告，连同听证笔录报财政机关负责人。听证报告应当载明下列内容：听证的时间、地点；听证人员、听证参加人基本情况；听证事由；当事人与案件调查人员对事实、证据的认定和对处罚建议的主要分歧；听证主持人的意见和建议。第二十二条 听证主持人、听证员、记录员应当严格按照法律及有关规定行使权利。违反法律及有关规定的，取消其听证主持人、听证员、记录员的资格，并承担相应责任。第二十三条 财政机关对依法应当听证的行政处罚事项不组织听证，或者不按照规定组织听证的，不得作出行政处罚决定。已作出的行政处罚决定无效。工商行政管理机关行政处罚案件听证规则第三十九条 记录员应当将听证的全部活动记入笔录，由听证主持人和记录员签名。已举行听证会的，听证笔录应当经听证参加人审核无误或者补正后，由听证参加人当场签名或者盖章。拒绝签名或者盖章的，由听证主持人记明情况，在听证笔录中予以载明。第四十条 听证结束后，听证主持人应当在五个工作日内写出听证报告并签名，连同听证笔录一并上报本机关负责人。中华人民共和国海关行政处罚听证办法第三十条 听证笔录应当由听证参加人及其他人员确认无误后逐页进行签字或者盖章。对记录内容有异议的可以当场更正后签字或者盖章确认。听证参加人及其他人员拒绝签字或者盖章的，由记录员在听证笔录上注明。行政处罚听证规则证监法律字2007第8号2007年4月26日第十六条 听证结束后，听证员应当进行合议，案件调查人员、案件审理人员可以参加合议并发表意见。案件合议情况应当制作合议纪要，并由听证员签名。主审委员根据听证情况，对原拟作出的处罚决定的事实、理由和依据进行复核，提出复核意见。复核意见由主审委员签署，合议委员附属。合议委员有不同意见的，应当在复核意见中单独列明意见及理由。林业行政处罚听证规则国家林业局令2002第4号2002年11月2日第三十条 所有与认定案件事实相关的证据都必须在听证中出示，并通过质证进行认定；未经质证认定的证据不得作为林业行政处罚的依据。第三十一条 听证结束后，听证主持人应当根据听证确定的事实和证据，依照有关法律、法规、规章对原拟作出的处罚决定及其事实、理由和依据进行复核，向林业行政主管部门行政负责人提出对听证案件处理的听证报告。国家食品药品监督管理局听证规则（试行）第二十八条 听证会应当制作记录，如实记录发言人的主要观点和理由（附表13）。听证会记录经听证主持人、记录员签字后，于听证会结束之日起10日内分别提交承办部门和法制部门，作为立法、决策的重要依据。承办部门应当根据听证会记录提出听证意见，听证意见应当对听证会代表意见的采纳情况进行说明，对没有采纳的，应当阐述理由。第三十一条 承办部门及其工作人员违反本规则规定，在行政许可听证后，未根据听证笔录作出许可决定的，由局长或者监察部门责令改正，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。国土资源听证规定第三十三条 主管部门应当根据听证笔录，作出行政许可决定，依法作出行政处罚决定；在报批拟定的拟征地项目的补偿标准和安置方案、非农业建设占用基本农田方案时，应当附具听证笔录。审计机关审计听证的规定第二十四条 审计机关应当对听证主持人提出的审计听证建议进行审查，作出决定。审计机关不得因当事人要求审计听证、在审计听证中进行申辩和质证而加重处罚。教育行政处罚暂行实施办法第二十七条 教育行政部门在作出本办法第九条第（三）、（四）、（五）、（六）、（七）、（八）、（九）项之一以及较大数额罚款的处罚决定前，除应当告知作出处罚决定的事实、理由和依据外，还应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。前款所指的较大数额的罚款，标准为：由国务院教育行政部门作出罚款决定的，为五千元以上；由地方人民政府教育行政部门作出罚款决定的，具体标准由省一级人民政府决定。当事人在教育行政部门告知后三日内提出举行听证要求的，教育行政部门应当按照中华人民共和国行政处罚法第四十二条的规定，组织听证。第二十八条 听证结束后，听证主持人应当提出教育行政处罚听证报告，连同听证笔录和有关证据呈报教育行政部门负责人。教育行政部门负责人应当对教育行政处罚听证报告进行认真审查，并按照中华人民共和国行政处罚法第三十八条的规定作出处罚决定。