餐饮管理办法解读.doc

社会广泛关注的餐饮服务许可管理办法和餐饮服务食品安全监督管理办法已于2010年3月4日发布，将于5月1日起施行。这是食品药品监管部门进一步加强餐饮服务食品安全监管工作的重要举措。为准确理解、科学把握两个办法的主要内容和精神实质，国家食品药品监管局有关部门负责人就两个办法进行了解读。一、制定两个办法的主要目的是什么？为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，2009年2月28日十一届全国人大常务会第七次会议通过了食品安全法,2009年7月8日国务院通过了食品安全法实施条例。食品安全法及其实施条例明确规定国家食品药品监督管理部门对餐饮服务活动实施监督管理，并确立了餐饮服务许可、餐饮服务行为基本准则、餐饮服务单位内部管理、从业人员健康管理、进货查验记录、库存食品定期检查、食品添加剂使用、食品安全事故处置等相关制度，构建了餐饮服务食品安全监管制度的基本框架。 为全面落实食品安全法及其实施条例的要求，进一步规范餐饮服务活动，切实保障公众饮食安全，国家食品药品监管局履行监管新职责后，及时组织专家学者，深入开展调查研究，多次征求各方意见，起草了餐饮服务许可管理办法（下称许可办法）和餐饮服务食品安全监督管理办法（下称监管办法）。许可办法共8章42条，监管办法共6章53条。两个办法的发布实施，必将有利于促进我国餐饮服务食品安全工作的科学化、规范化和制度化，不断提高餐饮服务食品安全水平。二、两个办法体现了哪些基本原则？两个办法主要体现了以下四项原则：一是依法行政、科学监管的原则。按照食品安全法及其实施条例确定的制度框架，两个办法从实体和程序两个方面，对餐饮服务食品安全监管相关制度进行了细化，增强了各项制度的操作性。如食品安全法第29条规定了餐饮服务许可制度，许可办法规定了许可机关、许可条件、许可程序、许可时限、许可证书等内容，使许可工作更加明确、具体，便于执行。二是科学继承、系统整合的原则。两个办法注重保持了餐饮服务监管工作的连续性，在落实法律新要求的同时，对过去卫生行政部门制定的一些规章制度尽可能吸收和承续。如监管办法吸收了餐饮业食品卫生管理办法、学生集体用餐卫生监督办法、食品卫生行政处罚办法、食品卫生监督程序、餐饮业食品索证管理规定、食物中毒事故处理办法等相关内容,并进行了整合，使其更加系统化。三是结合实际、注重创新的原则。结合当前餐饮服务监管实际情况，两个办法进一步完善了有关要求。如考虑到不同业态和规模的餐饮服务提供者，其食品安全风险程度不同，办法借鉴了食品监督量化分级管理的理念，并将其扩展到许可证发放审查阶段，并针对不同类型的餐饮服务提供者制定不同的审查规范。四是细化义务、强化责任的原则。两个办法对餐饮服务提供者的各项义务进行了细化，如食品安全法第39条第1款规定，食品经营者（含餐饮服务提供者）采购“食品”时应当查验许可证和食品合格证明文件。根据专家和基层人员的建议，监管办法将餐饮服务提供者的采购查验义务由“食品”延伸到食品原料、食品添加剂和食品相关产品，有利于规范食品原料、食品添加剂和食品相关产品的采购，确保可追溯。三、两个办法的适用范围是什么？两个办法规范的是各类餐饮服务经营活动及其监督管理。按照食品安全法实施条例第62条规定，餐饮服务是指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务性活动。一般说来，餐饮服务具有两个基本特征：一是服务性，即餐饮服务提供者向消费者提供食品以及消费场所及设施；二是即时性，餐饮服务提供即时制作加工、商业销售和服务性劳动。目前，餐馆、快餐店、小吃店、饮品店、食堂等向消费者提供餐饮服务活动，均须遵守两个办法。按照食品安全法实施条例第62条的规定，许可办法不适用于食品摊贩和为餐饮服务单位提供食品半成品的单位和个人。主要理由是：食品安全法第29条已明确规定，食品摊贩的具体管理办法由省级人大常委会制定地方性法规规定；为餐饮服务提供者提供食品半成品属于食品生产和流通行为，在分段监管体制下，该行为不属于餐饮服务环节监管范畴。这里需要特别指出的是，许可办法将集体用餐配送单位纳入餐饮服务许可范围。从严格意义上讲，集体用餐配送单位的配送行为，不具有餐饮服务的基本特征，不应纳入餐饮服务监管范畴。但从全局出发，集体用餐配送行为与生产加工、餐饮服务两段密切相联，经与有关部门协商，本着积极担当、确保安全的精神，办法将集体用餐配送单位纳入餐饮服务许可管理的范围。四、餐饮服务许可应当遵循哪些基本原则？根据食品安全法第29条规定，国家对餐饮服务实行许可制度。从事餐饮服务，应当依法取得餐饮服务许可证。食品药品监督管理局负责餐饮服务许可管理工作。餐饮服务许可应当遵循以下原则：一是依法许可原则。许可办法第5条规定，食品药品监管部门实施餐饮服务许可，应当符合法律、法规和规章规定的权限、范围、条件与程序。二是分类许可原则。许可办法第4条规定，餐饮服务许可按照餐饮服务提供者的业态和规模实施分类管理。三是公开、公平、公正、便民原则。公开，要求将餐饮服务许可的机关、范围、条件、程序、时限等向社会公开，满足公众的知情权、参与权和监督权。许可办法第6条规定，食品药品监督管理部门建立餐饮服务许可信息和档案管理制度，定期公告取得或者注销餐饮服务许可的餐饮服务提供者名录；公平，要求对同一类申请人给予均等的机会和平等的待遇；公正，要求许可过程与许可结果符合客观、正义的要求；便民，要求行政许可方式、程序等应当方便申请人申请。五、餐饮服务许可管理包括哪些基本内容？许可办法规定的餐饮服务许可制度主要包括：一是许可机关。餐饮服务许可证受理和审批的许可机关由各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门规定。二是许可条件。许可办法第9条规定了申请人向食品药品监督管理部门提出餐饮服务许可申请应当具备的基本条件。这些基本条件也就是食品药品监管部门准予许可的基本条件。目前，国家食品药品监管局已经起草了餐饮服务分类许可审查规范，将于近期下发。三是许可资料。许可办法第10条规定了申请餐饮服务许可证应当提交的材料。许可办法第11条特别强调，申请人提交的材料应当真实、完整，并对材料的真实性负责。四是许可程序。具体包括申请人申请、食品药品监管部门受理、审核申请资料、进行现场核查、做出准予许可或者不予许可的决定、颁发餐饮服务许可证。五是许可效力。餐饮服务提供者应当按照许可证规定的内容从事餐饮服务活动。此外，许可办法第4章还对餐饮服务许可证的变更、延续、补发和注销等做出了具体规定。六、许可办法对餐饮服务许可时限是如何规定的？按照提高效率、便民服务的基本要求，许可办法第15条和16条对餐饮服务许可时限做出了明确的规定：食品药品监督管理部门应当自受理申请之日起20个工作日内做出行政许可决定。因特殊原因需要延长许可期限的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由告知申请人。 食品药品监督管理部门做出准予行政许可决定的，应当自做出决定之日起10个工作日内向申请人颁发餐饮服务许可证。也就是说，一般情况下，餐饮服务许可的期限自申请之日起为30天。特殊情况下为40天，此时许可监管须将延长期限的理由告知申请人。七、国家对餐饮服务许可证管理有何具体要求？餐饮服务许可证是餐饮服务提供者从事餐饮服务活动的依据。国家对餐饮服务许可证管理的具体要求：一是载明事项。餐饮服务许可证载明单位名称、地址、法定代表人（负责人或者业主）、类别、备注、许可证号、发证机关（加盖公章）、发证日期、有效期限等内容。二是有效期限。餐饮服务许可证有效期为3年，临时从事餐饮服务活动的，餐饮服务许可证有效期不超过6个月。三是分别许可。同一餐饮服务提供者在不同地点或者场所从事餐饮服务活动的，应当分别办理餐饮服务许可证。四是悬挂摆放。餐饮服务提供者应当在消费者明显可见处悬挂或者摆放餐饮服务许可证。餐饮服务经营地点或者场所改变的，应当重新申请办理餐饮服务许可证。五是违禁行为。餐饮服务提供者取得餐饮服务许可证后，不得转让、涂改、出借、倒卖、出租。八、许可办法是如何保障申请人的合法权益的？食品药品监管部门高度重视对申请人合法权益的保障，除要求许可机关依照法定条件、程序和时限等进行许可外，还规定了以下内容，强化对申请人合法权益的保障：一是申请人知情权的保障。许可办法第5条、第6条规定，餐饮服务许可遵循公开原则，食品药品监督管理部门建立餐饮服务许可信息和档案管理制度，定期公告取得或者注销餐饮服务许可的餐饮服务提供者名录。第14条规定，食品药品监督管理部门对不符合规定条件的，在做出不予行政许可的决定时，应当告知书面说明理由。第15条规定，食品药品监督管理部门因特殊原因需要延长许可期限的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由告知申请人。二是违法行为举报权的保障。许可办法第8条规定，任何单位和个人有权举报餐饮服务许可实施过程中的违法行为，食品药品监督管理部门应当及时核实、处理。三是不予许可救济权利的保障。许可办法第14条规定，食品药品监督管理部门对不符合规定条件的，在做出不予行政许可的决定并书面说明理由的同时，应当告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。四是监督权的保障。食品药品监督管理部门及其工作人员履行餐饮服务许可职责，应当自觉接受餐饮服务提供者以及社会的监督。九、申请人骗取许可证应如何处理？许可办法第11条规定，申请人提交的材料应当真实、完整，并对材料的真实性负责。为严肃查处申请人骗取许可证的行为，许可办法第36条规定，申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，食品药品监督管理部门发现后不予受理或者不予许可，并给予警告；该申请人在1年内不得再次申请餐饮服务许可。申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得餐饮服务许可证的，食品药品监督管理部门应当予以撤销；该申请人在3年内不得再次申请餐饮服务许可。十、餐饮服务提供者应承担哪些法律义务？监管办法总则第4条规定，餐饮服务提供者应当依照法律、法规、食品安全标准及有关要求从事餐饮服务活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担餐饮服务食品安全责任。餐饮服务提供者的主要法律义务为：一是按规定申请并取得餐饮服务许可证，按照许可范围依法经营，并在就餐场所醒目位置悬挂或者摆放餐饮服务许可证；二是建立健全食品安全管理制度，配备专职或者兼职食品安全管理人员，并对从业人员依法进行管理；三是建立食品、食品原料、食品添加剂和食品相关产品的采购查验和索证索票制度；从食品生产单位、批发市场等采购的，应当查验、索取并留存供货者的相关许可证和产品合格证明等文件；从固定供货商或者供货基地采购的，应当查验、索取并留存供货商或者供货基地的资质证明、每笔供货清单等；从超市、农贸市场、个体经营商户等采购的，应当索取并留存采购清单；四是建立食品、食品原料、食品添加剂和食品相关产品的采购记录制度。采购记录应当如实记录产品名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容，或者保留载有上述信息的进货票据。按照产品品种、进货时间先后次序有序整理采购记录及相关资料，妥善保存备查。记录、票据的保存期限不得少于2年；五是禁止采购、使用和经营监管办法第14条规定的食品；六是按照国家有关规定和食品安全标准采购、保存和使用食品添加剂。应当将食品添加剂存放于专用橱柜等设施中，标示“食品添加剂”字样，妥善保管，并建立使用台账；七是严格遵守国家食品药品监督管理部门制定的餐饮服务食品安全操作规范；八是食品药品监督管理部门依法开展抽样检验时，被抽样检验的餐饮服务提供者应当配合抽样检验工作，如实提供被抽检样品的货源、数量、存货地点、存货量、销售量、相关票证等信息；九是制定食品安全事故处置方案,定期检查各项食品安全防范措施的落实情况,及时消除食品安全事故隐患；十是发生食品安全事故时依法进行处置。十一、餐饮服务提供者对从业人员应当如何管理？餐饮服务提供者应当按照食品安全法第34条规定，依法建立并执行从业人员健康管理制度，建立从业人员健康档案；如出现从业人员患有法律规定有碍食品安全疾病的，应将其调整到其他不影响食品安全的工作岗位；依法组织从业人员参加食品安全培训，学习食品安全法律、法规、标准和食品安全知识，明确食品安全责任，并建立培训档案，加强专（兼）职食品安全管理人员食品安全法律法规和相关食品安全管理知识的培训。十二、监管部门对餐饮单位主要监督检查哪些事项?我国餐饮行业发展迅猛，业态多样，餐饮服务提供者的经营规模、基础设备设施、管理者的食品安全意识、企业内部管理制度、从业人员食品安全知识水平等存在着很大差别。根据突出重点和控制关键点的原则，食品药品监管人员对餐饮服务提供者进行监督检查时，应当重点检查下列内容：一是餐饮服务许可情况；二是从业人员健康证明、食品安全知识培训和建立档案情况；三是环境卫生、个人卫生、食品用工具及设备、食品容器及包装材料、卫生设施、工艺流程情况；四是餐饮加工制作、销售、服务过程的食品安全情况；五是食品、食品添加剂、食品相关产品进货查验和索票索证制度及执行情况、制定食品安全事故应急处置制度及执行情况；六是食品原料、半成品、成品、食品添加剂等的感官性状、产品标签、说明书及储存条件；七是餐具、饮具、食品用工具及盛放直接入口食品的容器的清洗、消毒和保洁情况；八是用水的卫生情况；九是其他需要重点检查的情况。十三、监管部门接到投诉举报后如何处理？广大消费者对餐饮服务提供者违反食品安全法律法规的经营行为进行投诉举报，是加强餐饮服务食品安全社会监督，消费者维护自身合法权益的重要内容。餐饮服务食品安全监管按照属地原则进行，消费者发现餐饮服务提供者有违反食品安全法律法规的经营行为后，应当迅速向当地的食品药品监督管理部门投诉举报。食品药品监管部门接到投诉举报后，首先确定是否属于本辖区管辖，不属于本辖区管辖的，将移送有管辖权的食品药品监督管理部门，接受移送的食品药品监督管理部门应当将被移送案件的处理情况及时反馈给移送案件的食品药品监督管理部门；属于本辖区管辖的，食品药品监管部门将认真受理，并及时进行核实。对投诉举报属实的食品安全问题，食品药品监管部门将根据餐饮服务提供者违法违规经营行为的性质，确定餐饮服务提供者应当承担的法律责任，依法做出相应的处罚。消费者投诉举报时，要特别注意保留证据，并及时向食品药品监管部门提供。十四、食品药品监管部门在履行监管职责时可以采取哪些措施？食品药品监管部门是餐饮服务食品安全监管工作的执行主体。食品药品监管部门在履行监管职责时，根据食品安全法第77条的规定，可以采取以下措施：一是进入餐饮服务提供者经营场所（与食品加工制作和销售直接或者间接相关的场所，包括食品加工处理和就餐场所）实施现场检查；二是对餐饮服务提供者制作加工和销售的食品进行抽样检验；三是查阅、复制餐饮服务提供者的有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；四是查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，以及用于违法经营或者被污染的工具、设备；五是查封违法从事餐饮服务经营活动的场所。十五、对无证经营餐饮服务的应当如何处理？未经许可经营餐饮服务的，属于违法行为。监管办法第37条对无证经营餐饮服务的处罚做了明确规定，即按照食品安全发第84条的规定进行处罚，由食品药品监管部门没收行为人的违法所得、违法经营的食品、食品添加剂和用于违法经营的工具、设备、原料等物品；违法经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。除了直接判明的无证经营行为外，下列情形按未取得餐饮服务许可证查处：擅自改变餐饮服务经营地址、许可类别、备注项目的；餐饮服务许可证超过有效期限仍从事餐饮服务的；使用经转让、涂改、出借、倒卖、出租的餐饮服务许可证，或者使用以其他形式非法取得的餐饮服务许可证从事餐饮服务的。十六、餐饮服务提供者违反采购进货索证索票制度应当承担什么责任？餐饮服务提供者落实采购进货索证索票制度，是实施原料采购控制要求的基本要求。采购进货索证索票制度的重要作用，在于其能保证餐饮服务提供者按规定要求采购、贮存、销售和清理库存食品；当出现食品安全问题或可能导致发生食品安全问题时，餐饮服务提供者可以有根据地及时向食品药品监管部门报告；食品药品监管部门抽样时，餐饮服务提供者能够如实提供被抽检样品的货源、数量、存货量、销售量和相关票证等信息；食品药品监管部门对食品安全问题进行处置时，可以进行快速、准确、高效追溯，减少损害、降低风险。餐饮服务提供者落实采购进货索证索票制度，主要指餐饮服务提供者应当建立食品、食品原料、食品添加剂和食品相关产品的采购查验和索证索票制度，从食品生产单位、批发市场等采购的，应当查验、索取并留存供货者的相关许可证和产品合格证明等文件；从固定供货商或者供货基地采购的，应当查验、索取并留存供货商或者供货基地的资质证明、每笔供货清单等；从超市、农贸市场、个体经营商户等采购的，应当索取并留存采购清单。餐饮服务提供者内部应当建立食品、食品原料、食品添加剂和食品相关产品的采购记录制度。采购记录应当如实记录产品名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容，或者保留载有上述信息的进货票据。餐饮服务提供者应当按照产品品种、进货时间先后次序有序整理采购记录及相关资料，妥善保存备查。记录、票据的保存期限不得少于2年。违反采购进货索证索票规定的餐饮服务提供者，食品药品监督管理部门将对其责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。十七、餐饮服务监管两个办法对社会监督做了哪些规定？餐饮消费与广大人民群众的生活联系密切，是日常生活中的刚性需求，随着生活水平的不断提高，这种刚性需求越来越大。近年来我国餐饮业发展迅猛，但总体上仍处于多、小、散、低的状况。截至去年12月，我国有餐饮服务许可证（卫生许可证）的餐饮服务提供者约210万家，其中大多数为小餐饮服务单位。目前，有些餐饮服务提供者安全意识、责任意识、诚信意识还比较淡薄，执行制度不严格，管理水平参差不齐，违法违规行为时有发生；有的餐饮企业内部管理制度不健全，从业人员健康管理、进货查验记录、餐具清洗消毒等操作规范执行不到位，给餐饮服务食品安全带来了诸多隐患。从现实国情出发，全面提高我国餐饮服务食品安全总体水平，除了相关监管部门强化监管、行业协会严格自律外，还需要社会各界广泛参与，积极开展社会监督。两个办法对保障社会监督做出了明确规定，主要措施有：一是鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展餐饮服务食品安全知识和相关法律、法规的普及工作，增强餐饮服务提供者食品安全意识，提高消费者自我保护能力；二是餐饮服务相关行业协会应当加强行业自律，引导餐饮服务提供者依法经营，推动行业诚信建设，宣传、普及餐饮服务食品安全知识；三是任何组织和个人均有权对餐饮服务食品安全进行社会监督，举报餐饮服务提供者违反本办法的行为，了解有关餐饮服务食品安全信息，对餐饮服务食品安全工作提出意见和建议。