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2023年运用PPP模式参与精准扶贫项目研究 PPP模式参与精准扶贫专题研究 贵州罗甸县案例分析 一、精准扶贫概述 2023年11月29日，中共中央国务院发表了国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定（以下简称决定），正式提出目标：到2023年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。在近期的两会上，李克强总理在作政府工作报告时也强调了：“扶贫脱贫是硬任务，各级政府已经立下军令状，必须按时保质保量完成。这是中国政府对十三亿中国人民的庄严承诺。” 由此可见，十三五时期是中国整体摆脱贫困的重要阶段，针对此阶段的工作方针，习近平主席于2023年11月就提出了“精准扶贫”的重要理念。随后，各级政府也就这个方针进行了全面的研究和试验，促进扶贫工作从“大水漫灌”模式向“精准滴灌”模式转型。 从决定文件来看，精准扶贫主要包含产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助、提供低保、关爱服务、加强基建等措施。从扶贫的路线来看，易地搬迁、教育支持、医疗救助、提供低保、关爱服务属于直接投入式的扶贫，即由政府或慈善机构直接投入资金帮助贫困地区提升生活品质的扶贫措施；而产业扶持、转移就业、 1 加强基建等措施属于内生式的扶贫措施，即通过对贫困地区本身自然资源、土地资源以及人力资源的有效利用，让贫困地区自身的资源利用率提高，进而达到脱贫致富的目的。直接投入的扶贫方式是我国政府几十年来一直进行的扶贫方式，虽然近期有了“精准扶贫”的要求，投入的方式和计划有所改变，但是大致形式仍旧大同小异。而内生式的扶贫措施因为基于开放的经济政策、全面的资源评价能力、完善的金融服务体系，所以仅在近年才被慢慢提及，从市场经济的角度看，此种扶贫方式更能够帮助贫困地区得到持久的改善。但是考虑到资金、市场运作经验等因素，要进行内生式的扶贫，势必需要社会资本方的参与，正如中央在决定中所述：健全社会力量参与机制。鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。而社会资本会在一定程度上考虑扶贫项目及自身的获利，所以内生式扶贫最合适的立足点是针对贫困地区的产业扶贫。 PPP模式在减少政府财政支出压力、提高资金使用效率、增加有效供给等方面体现出正面效应。尤其是欠发达地区需要通过加大投资补上基础设施的短板，而PPP模式为精准扶贫提供了更多的选择。PPP带来的最直接改革是融资机制的升级，最终将实现经济社会治理模式的创新升级。与PPP的机制创新相对应，社会公众可以得到收益和实惠，从而实现政府、资本与社会公众111>3的综合效能。 二、罗甸县概况及双方项目合作意向 （一）罗甸县概况 1、基本情况 2 罗甸县是贵州省黔南布依族苗族自治州管辖下的一个县，东西宽63公里，南北长72公里，总面积3013平方公里，是一个以布依族为主的多民族聚居的山区县，有汉、布依、苗、瑶、壮、侗等民族。近年来，罗甸县大力推进基础设施建设，着力构建贵州南部交通枢纽。永兴快速铁路、罗甸机场的前期工作已完成，纳入国家“十三五规划”建设项目。龙滩电站过船设施即将建设，是贵州省最近的一条水运出海通道、西南出海的“黄金航道”，全线通航后，可通行1000吨级船舶。届时，罗甸将形成“两高一铁一港一机场一航道”纵横境内的交通格局，具备“海陆空”三位一体的立体交通优势。罗甸将将成为贵州乃至大西南出海和直达东盟的新通道，成为黔中经济区和北部湾经济区、西江经济区、成渝经济区的结点区域，成为贵州融入“一带一路”、“21世纪海上丝绸之路”的桥头堡。 2、社会经济发展情况 根据第五次人口普查数据，罗甸县总人口293995人。罗甸县公路通车里程实现2300公里。2023年，罗甸县完成地区生产总值57.01亿元，年均增长15.81%；固定资产投资81.4亿元，年均增长33.92%；规模工业增加值9.22亿元，年均增长24.12%；财政总收入6.98亿元，年均增长16.59%；农村居民人均可支配收入达7933元，年均增长16.56%；同步小康实现程度达91.3%，综合实力跃升至全省中游位次，税收收入增速排位全省第一。 3、旅游资源 罗甸具有南亚热带特色的岩溶地貌奇观，风光秀丽，旅游资源丰 3 富。大小井风景区岩溶坍塌千姿百态，明河暗流优美如画，被中外专家誉为“中国的伏克留兹泉”、“东方洞穴 博物馆”。有世界绝无仅有的地质考察经典圣地-三叠纪板庚滩，享誉国内外，美丽的罗苏河谷风光和神奇的大亭九十九个堡令人流连忘返、回味无穷。山、水、石、洞、林等 景观充分体现了罗甸山水险、峻、奇、美、幽的特点，加之龙滩水电站开发，罗甸将会成 为千岛之湖，成为贵州及黔桂一带的旅游大县。 罗甸有中国最年轻的湖泊高原千岛湖风光，有中法洞穴专家推崇的神奇“东方洞穴博物馆”大小井，这个省级风景名胜区可与世界著名的旅游胜地法国南部的伏克留滋泉相媲美；有“三叠纪”大贵州滩（板庚滩），比美国黑西奇弯号称研究现代碳酸盐岩“经典圣地”的巴哈马滩更为理想；有神秘莫测的打黛河天坑群；有南方特色的少数民族风情；有鬼斧神工、浑然天成的红水河奇石。这是人们第二生存空间理想乐园。 （二）双方项目合作意向 1、合作原则 根据罗甸县人民政府与四川中航通用航空产业集团有限公司签订的框架合作协议，为贯彻落实国家大力发展通用航空产业、文化旅游产业和港口物流园的政策，促进罗甸县的新兴产业聚集和经济发展，践行中航工业“融入区域发展经济圈”的战略，发挥中航工业在通用航空、文化旅游、产业园区等方面的优势，结合罗甸区位和资源优势，双方共同推进通用航空、文化旅游、港口物流园及相关配套产业在罗甸的发展与壮大。 4 2、项目合作重点行业 （1）通用航空项目 包括通用机场及配套设施建设、通用机场运营、短途航空运输、空中游览、飞行体验、农林作业和应急救援等项目，其中通用机场及配套设施建设采用PPP模式（另行签订合作协议），通航作业项目采用政府购买飞行服务的方式。 （2）文化旅游项目 根据大小井景区和上隆景区的规划，在景区的建设、产业植入、综合开发和经营管理等方面开展合作。 （3）港口物流园及配套设施项目 充分利用罗甸县得天独厚的立体交通优势，依托中航工业产业培育和项目运作优势，全面参与港口物流园区项目。 （三）准备实施项目 1、旅游项目 （1）项目内容 依托通航投项目投融资及建设能力,充分发挥来也股份的文化旅游综合规划优势、景区运营能力及行业影响力，共同创建国家AAAA级上隆景区低空旅游基地、飞行运动基地、养生养老度假目的地，共同参与实施上隆景区的规划、建设、产业植入、旅游区综合开发和经营管理等。 （2）合作方式 项目中的基础设施项目采用PPP方式。在来也股份的项目方案得 5 到罗甸县政府的认可后，由通航投与罗甸县政府签订项目开发合作协议，采取政府购买服务的PPP模式。本项目的土地出让收益必须作为PPP项目投资还款的补充担保措施，并优先偿还PPP建设投资。项目协议签订后，共同推进项目的PPP入库工作。同时，在创建国家AAAA级上隆景区的基础上，组建项目运营管理公司，推动项目的招商及建设项目完成后的运营管理工作。 2、基础设施项目 （1）项目内容 黔南州（罗甸）通航机场项目：位于黔南州罗甸县，拟建项目按照满足2025年旅客吞吐量5万人次，飞机起降量3万架次，飞行区等级指标为2B级，主要建设内容包括：跑道、滑行道、航站楼、塔台、停机坪、停车场、配套及辅助设施。项目总投资额约为5亿元。 红水河罗妥港项目：位于黔南州罗甸县，拟建项目建设规模为1000万吨，主要建设内容包括：车位滚装泊位、多用途泊位、散货泊位、集装箱堆场、件杂堆场、散货堆场、滚装码头停车场、综合大楼、候工楼、生产调度楼、仓库、机械库、变电所、计量房、通航物流起降点、通航物流仓库及其他配套辅助设施。项目总投资额约15亿元（以罗甸提供为准）。 （2）合作方式 项目按PPP模式实施，项目投资建设管理合作期限设定为10年，机场运营合作期限设定为30年，其中建设周期为2023年至2023年。 6 三、各级政府扶贫支持政策 （一）国家层面 2023年至今，中共中央办公厅、国务院办公厅、国务院扶贫办先后印发中共中央办公厅 国务院办公厅印发的通知（中办发202325号）、关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见（中办发202313号）、关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见（中办发202364号）等诸多加强扶贫工作、推进精准扶贫的政策纲领性文件。 在这些文件中，中央提出：深入实施精准扶贫，加快推进贫困人口脱贫。积极实施光伏扶贫工程，支持老区探索资产收益扶贫。加快实施乡村旅游富民工程，积极推进老区贫困村旅游扶贫试点。中央财政一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金进一步向贫困老区倾斜。增加贫困老区转移支付资金规模，扩大支持范围。中央财政专项扶贫资金分配向贫困老区倾斜。加大中央预算内投资和专项建设基金对老区的投入力度。在公共服务等领域积极推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式。鼓励和引导各类金融机构加大对老区开发建设的金融支持。 （二）贵州省层面 “十二五”以来，贵州农村贫困人口从2023年的1149万人减少到2023年的623万人，25个国家扶贫开发重点县、525个贫困乡镇按照省定标准实现“减贫摘帽”，全省扶贫开发已进入啃硬骨头、攻 7 坚拔寨的关键阶段。“十二五”及“十三五”期间，贵州省先后出台了十个关于精准扶贫的文件，力促精准扶贫，全力推进扶贫攻坚。 例如，贵州省扶贫开发条例指出：财政专项扶贫资金按照使用方向分为发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金。县级以上人民政府应当在本级财政预算中安排一定规模的财政专项扶贫资金，并建立与经济社会发展相适应的财政专项扶贫资金投入增长机制。省财政每年安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助我省财政专项扶贫资金规模的30%以上。财政专项扶贫资金实行县级报账和国库集中支付，财政、扶贫开发部门应当按照扶贫项目实施进度及时拨付财政专项扶贫资金。又比如，关于全面做好金融服务推进精准扶贫的实施意见提出：2023年起，贫困地区新增贷款年均1000亿元以上；扶贫攻坚期内，贫困地区直接融资规模达300亿元；保险资金支持达200亿元；金融机构在贫困地区新增分支机构及服务网点300个；新设立新型金融机构100家；宏观调控释放资金定向用于扶贫开发；扶贫攻坚期内，贫困县银行业金融机构当年新增可用资金80%以上用于当地；支持贫困地区基础设施建设。省财政每年安排12亿元的省级地方债券资金注入贵民投资公司，代各市县统一融资，支持“四在农家·美丽乡村”基础设施建设。设立农业产业发展基金。通过省级农业产业发展基金，支持龙头企业等社会资本建立子基金；对具有高成长性、产业化前景良好、促进农业增效和农民增收成效明显的市（州）级以上龙头企业直接进行股权投资，扶贫攻坚期 8 内，基金规模达力争达10亿元。放宽支农扶贫监管容忍度。银行业金融机构发行用于支持贫困县建设的金融债，不受监管指标限制。允许扶贫类贷款不良率高出全辖各项贷款不良率2个百分点，不要求银行限期收回，不采取准入限制措施，不约谈高管人员。 （三）州、县政府产业扶贫举措 黔南州2023年政府工作报告提出：实施基础设施提升工程完成荔波机场改扩建，加快推进都匀、罗甸等支线机场建设。推进罗甸至望谟、平塘至罗甸、三都至独山、三都至荔波等高速公路和都凯、都独、红牛、贵龙纵线二期等城市快速干道建设。加快旅游观光轨道交通，以及都匀直连相邻县（市）轨道交通建设。推动罗甸港、荔波机场改扩建。强化口岸布局，加快川贵广南 亚国际物流大通道建设，构建以贵州（昌明）国际陆港等五大陆港和瓮安港、罗甸港“5+2”为主要支撑的现代物流平台。加大文化旅游龙头企业引进培育重点打造都匀荔波“世遗世博”旅游线，都匀三都荔波独山平塘罗甸自然文化遗产旅游线。 罗甸县2023年政府工作报告也提出：重点谋划好、建设好一批基础设施，增强景区、景点的通达性、匹配度和服务力。到2023年建成1个4A级景区，早日融入全省旅游发展的大浪潮。以罗甸为中心，重点推进规划中的高速公路、罗甸机场、红水河航运等重大交通基础设施，争取贵百快速铁路过境罗甸，真正使罗甸成为省会贵阳从23个高速公路通道出省最近的县，成为贵州南部交通新枢纽。 9 四、转移支付实施 （一）国家政策 1、概述 财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。财政转移支付是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。 2023年起，将中央对地方的转移支付，分为一般性转移支付、专项转移支付两类。一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付，在我国主要是指中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出；而专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，这些重点项目主要用于中西部地区。地方政府应当按照中央政府规定的用途使用专项转移支付资金，但在实践中，因其核定并不规范，往往容易被地方政府层层截留和被挤占、挪用。 2023年，我国中央对地方税收返还和转移支付接近4万亿元，其中，一般性转移支付为1.8万亿元，占总量的45%，专项转移支付的资金就达到1.7万亿元，也将近总量的45%。 2、重要政策 2023年12月，国务院发布国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见，意见指出：在完善一般性转移支付制度 10 的同时，着力清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项转移支付项目和资金规模，增强地方财政的统筹能力。从严控制专项转移支付，规范专项资金管理办法。做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法。对一个专项有多个资金管理办法的，要进行整合归并，不得变相增设专项。资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统 一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的，应在资金管理办法中进行明确。补助对象应按照政策目标设定，并按政府机构、事业单位、个人、企业等进行分类，便于监督检查和绩效评价。 2023年2月，财政部又颁布中央对地方专项转移支付管理办法。办法指出：专项转移支付经批准设立后，财政部应当制定或者会同中央主管部门制定资金管理办法，做到每一个专项转移支付对应一个资金管理办法。财政部于每年6月15日前部署编制下一年度中央对地方转移支付预算草案的具体事项，规定具体要求和报送期限等。专项转移支付实行中期财政规划管理。财政部会同中央主管部门根据中长期经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，编制专项转移支付三年滚动规划。专项转移支付预算应当分地区、分项目编制，并遵循统筹兼顾、量力而行、保障重点、讲求绩效的原则。财政部应当在每年10月31日前将下一年度专项转移支付预计数提前下达省级政府财政部门，并抄送中央主管部门和当地专员办。省级政府财政部门应当在接到预计数后30日内下 11 达本行政区域县级以上各级政府财政部门，同时将下达文件报财政部备案，并抄送当地专员办。县级以上地方各级政府财政部门应当将上级政府财政部门提前下达的专项转移支付预计数编入本级政府预算。 （二）各级政府实践 根据2023年1月26日在贵州省第十二届人民代表大会第四次会议上贵州省2023年全省和省本级预算执行情况与2023年全省和省本级预算草案的报告，数据显示：2023年，全省一般公共预算支出3930.21亿元,增加387.41亿元,，其中中央各项转移支付2346.2亿元，占一般公共预算支出总额的比例超过50%。 根据2023年6月21日在黔南州十三届人大常委会第三十二次会议上贵州省黔南布依族苗族自治州关于2023年全州和州本级 财政决算(草案)的报告，数据显示：2023年，全州一般公共预算支出为3,127,632万元；全州转移支付补助共2,120,984万元，转移支付支出占一般公共预算支出总额的67.8%。主要补助情况为：一般性转移支付补助1,183,996万元，增加236,991万元，增长25.03%。其中，均衡性转移支付收入292,264万元，增加74,090万元，增长33.96%;革命老区及民族和边境地区转移支付收入144,928万元，增加87,051万元，增长151.41%;结算补助收入37,073万元，增长79.53%;新型农村合作医疗等转移支付收入97,574万元，增加17,507万元，增长21.87%。义务教育等转移支付收入78,475万元，增加14,354万元，增长22.39%。专项转移支付补助871,322万元，同比增加94,233万元，增长12.13%。 12 2023年，州本级向县(市)转移支付共计45,216万元，增加13,734万元，增长43.62%。州对县转移支付补助主要是：(1)安排配套资金共35,161万元，其中，教育文化10,619万元，卫生计生事业11,446万元，生态扶贫移民工程、农村危房改造及饮水工程8,220万元等。(2)专项补助10,055万元，其中，都匀市基础设施建设补助3,000万元，州级信息基础设施建设-惠水百鸟河数字小镇通信管网工程1,000万元，黔南州第七届、第八届旅游发展大会经费2,000万元，都匀开发区经费和茶场人员等定额补助896万元，科技、农业扶贫资金1,293万元，其他1,866万元。 另外，罗甸县于201 5年11月公开的2023年财政决算情况报告显示： 2023年，全县公共财政预算收入总计183006万元，其中转移性收入150604万元，占比82.3%；转移性收入中一般性转移支付收入87890万元，专项转移支付收入61191万元。 （三）几点结论 1、财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，是政府管理的重要手段。中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，转移支付规模不断扩大，有力促进了地区间基本公共服务的均等化，推动了国家宏观调控政策目标的贯彻落实，保障和改善了民生，支持了经济社会持续健康发展。 2、转移支付的主管部门为各级财政部门，财政部门尤其是国家财政部，负责对各级地方政府转移支付使用的监督管理；转移支付的收入和支出要列入各级政府的财政预算。 13 3、转移支付主要向基层、向民族地区、贫困地区倾斜。越是基层，越是老少边穷地区，获得的中央、省、市各级政府转移支付支持力度越大。以罗甸县为例，2023年，全县公共财政预算收入总计183006万元，其中转移性收入就达到150604万元，占比82.3%，而地方公共财政预算收入仅为20888万元。 4、由于贫困地区的转移支付收入占财政总收入的比重大，因此在贫困地区开展实施PPP项目，一定要获得当地政府及其财政部门的全力支持。项目必须纳入中长期财政预算，尤其是专项转移支付项目名单；并且必须由政府和财政部门将项目向州（市）级财政部门申报，获得州（市）级专项转移支付支持；同时，协调上级政府和财政部门，争取将项目报送自治区（省）级、甚至中央财政部门的专项转移支付支持清单中。可以说，在目前的财政制度环境下，各个地方政府对项目的重视程度、协调、申报工作的努力程度以及对上级财政部门的影响力，将直接决定项目是否能获得转移支付支持以及多大力度的支持。 五、PPP模式参与精准扶贫可选途径分析 （一）建立综合大型多功能社区，由服务业推进扶贫 建立综合大型多功能社区基于易地搬迁扶贫模式，该模式通过对贫困地区人口的重新安置，建立一个集教育设施、公共交通、大型酒店、娱乐场所、超市、公园、银行、警务室等基础设施的综合社区，进而由社区居民以及外来流动人员的服务性消费帮助贫困百姓创收。 但该模式对前期资金投入要求较高，各贫困地区基于探索，发展出了开发性金融结合PPP融资的扶贫新模式据媒体报道，截至201 514 年末，国开行扶贫业务已覆盖830余个国家级贫困县和连片特困县中的约720个，累计发放扶贫贷款1.33万亿元，占全国贫困地区贷款总余额的25%以上。作为国家重要的扶贫资金来源，各贫困地区都在对其进行争取。与此同时，多地开始发展以国开行资金作为基础资本金，同时引入社会资本的模式如广西环江毛南家园扶贫生态移民示范工程，根据当地政府的公布：该项目将建设成综合大型多功能社区，总投资18.5亿元，预计搬迁生态扶贫移民6250户，可安置移民约2.5万人，建成后预计可为贫困人口提供5000个就业岗位。环江县委书记黄荣彪介绍：通过市场运作，在政府整合资金补助基础设施及配套建设的前提下，由项目承建方（社会资本）先行垫资实施，但须以限价的方式向入迁的村民出售住房，每平方米限价1700元左右。 （二）发展农业养殖、种植基地，以集约化农业产业管理推进扶贫 农村贫困地区人民因为缺少必要的农业管理知识和市场运作理念，即使拥有大片土地和持续丰收的农产品，也无法创造丰厚的收益、为自身脱贫致富。但是通过集约化的农业产业管理结合PPP的模式可以有效发展符合市场需求的种植、养殖产业，帮助农村贫困户脱贫致富。2023年5月以来，湖南省财政厅驻大溪村扶贫工作组在充分调研论证的基础上，采取“土地流转返包、公私合作经营”的方式，建设416亩的高山云雾茶园，初步形成“公司+合作社+基地+农户”的产业发展模式和“公私合作、利益共享、风险共担”的长效经营管理机制，取得了较好成效。该模式以社会资本方茶叶销售公司的订单需求为工作指导，由扶贫工作组牵头，村委会组织，承包户实施农 15 产品生产，并最终由茶叶销售公司通过在市场上销售茶叶为农民创造利润。在生产管理方面，该村以统一整地、统一购苗、分户栽种、分户管理的模式进行集约化管理，提供土地或参与种植的农户都将获得收益的分成，进而提升了农户参与该计划的积极性。类似的扶贫模式在全国其他地区也有案例黑龙江省青冈县昌盛乡兴东村也通过“企业+科研院所+合作社+农户”的模式通过建立食用菌产业生产基地推进农村产业集约化发展，现已实现年产值600万元，纯效益已达100万元，这也是通过农业科技产业扶贫的一次有价值的尝试。 （三）从旅游扶贫到旅游富民，PPP模式助推农村旅游业发展 旅游扶贫的概念最早提出于九十年代。是目前各类产业扶贫中应用较广的一种方式，在我国浙江、福建、贵州、广西、青海等自然风景较好的地区推广力度较大。 针对农村旅游业的发展问题，农业部和国务院分别于2023年9月16日和2023年1月9日发布了关于积极开发农业多种功能 大力促进休闲农业发展的通知与国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见皆强调了：发展休闲农业，推进农村一二三产业融合发展优化农村市场环境，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游，同时鼓励各类社会资本投向农业农村。结合此前国务院于2023年8月11日发布的国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见综合来看，在需求侧和供给侧方面，国家都在不遗余力地推进乡村旅游业的发展。 今年1月下旬，全国旅游工作会议在海南省海口市召开，国家旅 16 游局局长李金早同志在会上部署了2023年全国旅游重点工作，并将旅游扶贫工作排在了首位。未来，旅游业将会更多地结合数据应用和全方位优质服务，在经济发展较好的地区的从事旅游业相关业务的社会资本可以藉由自身成熟的旅游项目运作经验以PPP模式介入到乡村旅游项目的建设中，在巩固自身旅游服务体系的同时也可以帮助贫困农村百姓致富。 （四）光伏扶贫，以新能源推进农村土地资源合理利用 光伏扶贫既是扶贫工作的新途径，也是扩大光伏市场的新领域。2023年10月11日，国家能源局、国务院扶贫办发布了实施光伏扶贫工程工作方案，提前对光伏扶贫做出了十三五规划，提出了如下目标：利用6年时间，到2023年，开展光伏发电产业扶贫工程。一是实施分布式光伏扶贫，支持片区县和国家扶贫开发工作重点县内已建档立卡贫困户安装分布式光伏发电系统，增加贫困人口基本生活收入。二是片区县和贫困县因地制宜开展光伏农业扶贫，利用贫困地区荒山荒坡、农业大棚或设施农业等建设光伏电站，使贫困人口能直接增加收入。 该扶贫领域目前在全国范围内的也有较为成功的案例作为全国30个光伏扶贫试点县之一，安徽省阜阳市阜南县自去年10月份签订光伏扶贫PPP项目合作协议以来进展十分顺利，截至目前，在全县已建成户用扶贫光伏电站4412户、贫困村扶贫光伏电站24个，项目整体进度已完工了80%。该PPP项目采用了竞争性磋商方式公开招标，总投资约十亿元，最终由苏州的一家新能源投资公司中标。该公 17 司通过捐赠的方式为阜南县建设扶贫光伏电站，承担十年免费运行维护，并配套建设100MW光伏电站。项目建成后可实现受益贫困户年均增收3000元以上，受益贫困村集体年均增收6万元以上。 （五）城乡一体化扶贫，社会资本扶贫新样本 根据我国城镇化发展的经验来看，提升城镇基础设施建设、加速城乡一体化进程确实对区域经济发展有着正向的推动作用，也有利于当地人力资源的充分就业。所以，即使在经济落后地区，地方政府在近年来也开始强烈关注道路、桥梁、市政设施等基础设施，在财政收入不足的情况下，希望引入关注到当地发展潜质、有公益意识、扶贫意识，且愿意以PPP模式为其建造基础设施的社会资本。 今年2月下旬，在由华佗论箭组委会主办的“扶贫攻坚PPP凉山行”论坛上，四川凉山彝族自治州人民政府和社会资本方“苏商集团”共同签署了总额超千亿元的基础设施项目合作框架协议，意在以PPP模式弥补凉山地方财政投资基础设施及公共服务领域的不足，助力凉山州脱贫攻坚。此前，太平洋建设集团所属的拥有太平洋建设、苏商建设和华佗建设等大型建筑集团的“苏太华系”先后与湖北恩施土家族苗族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州、楚雄彝族自治州开展了扶贫合作，所签订单金额均超300亿元，整体操作模式都是以道路、市政等基础设施建设促进城乡一体化发展，进而盘活贫困农村地区和周边县市的土地资源、人力资源、生活资源、以及房屋资源。 （六）创新土地整治模式，PPP助推精准扶贫 “土地整治+土地流转”结合发展的模式不仅能有效盘活农村土 18 地、改善农村经济，还能有效解决农村劳动力剩余问题，对“脱贫”起到了非常大的推动作用。国内目前比较有特色的土地整治有“土地整治委托-代理”模式、“整村推进”模式、“公寓化、社区化”模式、“缩村腾地”模式等。 创新土地整治，首要任务得创新土地融资问题。目前，经过国内各地区的多方摸索和探讨，主要有3种土地融资模式，即以特许经营权为特点的“BOT模式”、以低抵押担保吸引社会资本的“土地资产证券化模式”和以政企合作为特点的“PPP模式”。前两者在资金上存在一定的局限性和单一性，且容易发生债务纠纷。而PPP模式，在当前土地流转和确权政策下，更加明确了政府、企业之间的责任、权力和义务。PPP模式最大的特点在于政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参加合作的各方共同承担责任和融资风险。因此，从经营管理模式上应用PPP模式是土地整治的新方向。2023年重庆市首次运用PPP模式开展一级整治项目，付家河流域综合整治项目采用PPP模式。该模式既可以减轻政府的财政压力，又可以为营利性企业或非营利性企业发展带来商机，提供良好的发展契机，同时实现政府和企业在资金、管理、技术以及风险性上的“双赢”。 因此，土地整治PPP模式目前逐渐被政府所接受。 六、罗甸县应用PPP模式的适用性分析 （一）扶贫政策及经验支持 关于扶贫政策，前文已有所叙述，这里不再累述。 扶贫经验方面，黔南州及罗甸县都有很好的实践。首先，罗甸县 19 所处的黔南州，一直在大力推进旅游扶贫。立足荔波世界自然遗产地、平塘全球最大口径射电望远镜、多姿多彩的民族文化旅游资源优势，迎接大众旅游时代。大力发展乡村旅游、康体养生等，121个少数民族特色村寨乡村旅游从业人员超过10万人，收入70.67亿元。把散居的少数民族集中起来打造成民族文化旅游景点，推进传统村落保护+乡村旅游+民族村寨保护+扶贫攻坚，不仅整合了民族旅游资源，也为山区提供了扶贫开发的出路和发展条件。福泉黄丝江边少数民族村寨被农业部和国家旅游局评选为“全国休闲农业与乡村旅游示范点”，惠水好花红村被评为“中国最美休闲乡村”。2023年全州旅游总收入422.59亿元，是2023年的3倍，年均增长25.6%。因此，通过文化旅游及其相关的基础设施建设项目推进扶贫工作，在黔南州、罗甸县均具有很成熟的经验和非常好的落地性。 第二，积极探索创新金融扶贫。黔南州、罗甸县在努力探索建立精准扶贫风险补偿基金、精准扶贫特惠贷等机制，推出“惠农居”、“致富通”、“农耕乐”等金融产品，2023年共发放“双加”惠农贷18.34亿元，为借款主体累计节省利息支出5000余万元。创建信用乡镇、信用县工作走在全省前列。实现1467个行政村银行卡助农取款服务网点全覆盖。推进供销社社员股金服务试点，办好“金融夜校”，发展农村合作金融。 第三，罗甸县突出“六大路径”，精准解决“怎么扶”问题：一是在基础设施上狠下功夫，用大交通助推大扶贫。大力实施基础设施扶贫行动，深入推进“四在农家·美丽乡村”、“六个小康”行动计 20 划，继续加大基础设施建设力度，着力破除发展瓶颈制约。二是在产业发展上狠下功夫，用大产业支撑大扶贫。大力实施产业和就业扶贫行动，大力发展现代山地特色高效农业，加快推进菜、果、药、畜（禽）、茶（林）五大产业规模化、集约化、标准化发展，充分发挥专业合作社、龙头企业和现有农业产业园区示范带动作用，大力培育新型农业经营主体，拓展“四带”创业活动，依托城西产业园、边阳工业园，大力发展农产品加工业，大力发展休闲观光农业和乡村旅游，推进农旅一体化深度融合，探索、推广“三变”成功经验，充分释放改革红利，到2023年实现产业和就业扶持7.45万人。三是在异地搬迁上狠下功夫，用大搬迁决胜大扶贫。大力实施易地扶贫搬迁行动，坚持群众自愿、积极稳妥原则，加强规划引领，因地制宜确定搬迁安置方式，加大易地扶贫搬迁力度，确保2023年33341人贫困人口搬得出、稳得住、有事做、不走回头路。四是在教育医疗上狠下功夫，用大民生托起大扶贫。大力实施教育和医疗救助扶贫行动，切实改善贫困地区教育和医疗卫生条件,落实对3290名贫困学生的“两助三免（补）”或“两助一免（补）”补助政策；对因病致贫、因病返贫的1461户、1547人进行信息动态管理，提供基本医疗保险、大病保险、医疗救助“三重医疗保障”，实行贫困人口“先诊疗、后付费”和免费体检建档等优惠政策。五是在激发动力上狠下功夫，用大合唱演绎大扶贫。大力推进社会力量扶贫行动，采取向社会购买服务的方式，招录了102名村级特岗扶贫员进驻51个一类贫困村开展扶贫工作；动员县内45家企业结对帮扶45个贫困村，着力推进“百企帮百村”扶贫行 21 动；加强与国家开发投资公司和广州市天河区的对接沟通，着力加强定点帮扶、对口帮扶工作；以精准扶贫“9+1”试点工作为载体，以开展“扶贫日”系列活动为依托，积极倡导扶贫济困精神。六是在破解困局上狠下功夫，用大金融激发大扶贫。抢抓全省绿色金融示范县机遇，大力实施财政金融扶贫行动，建立和完善扶贫开发投融资平台。建立扶贫贷款县级风险补偿基金，全面实施精准扶贫“特惠贷”，为贫困户提供免担保抵押、低利率、财政贴息补助的小额信用贷款。进一步探索规范利益联结机制，加强与金融部门的协作，推行“政银企农”模式，通过扶贫再贷款、支农再贷款等金融产品，加大扶持农民专业合作社、村集体经济组织和扶贫企业，增强其对贫困群众的带动作用。通过六大脱贫路径，确保产业脱贫50845人、教育脱贫8624人、异地搬迁脱贫7912人、医疗救助脱贫3447人、生态补偿脱贫3783人，2023年实现所有贫困乡减贫摘帽、贫困村出列和贫困人口减贫，同步步入小康。 （二）地方经济发展水平支持 2023年，黔南州地区生产总值完成902.91亿元、年均增长15%，人均生产总值27919元，均为2023年的2倍。50万元以上固定资产投资完成1361.1亿元，是2023年的6.2倍，年均增长43.8%。一般公共预算收入突破100亿元大关，是2023年的3.7倍，年均增长 29.9%。 2023年罗甸全县实现GDP57.01亿元，年均增长15.81%；固定资产投资81.4亿元，年均增长33.92%；全年财政总收入完成6.98亿 22 元，年均增长24.12%，公共财政预算收入2.83亿元；实现旅游总收入4.69亿元，年均增长36.77%；完成政府性融资20.56亿元。 2023年罗甸县年终决算总收入情况（2023年决算未出）：财政总收入完成55858万元，其中：国税22370万元，；地税29341万元；财政4147万元。转移性收入150604万元，其中：专项转移支付（包含扶贫专项）收入61191万元、一般性转移支付收入87890万元（一般性转移支付专项收入24475万元）、返还性收入1523万元。 考虑上述财政情况，罗甸县有能力对包括旅游开发在内的基础设施建设开发采取PPP模式进行项目投资，其财政能力完全可以支撑总投资25亿元，项目周期十年以上，每年预算支出2.5亿元（按照2023年财政决算收入预计25亿元的10%计算）的一个或数个PPP项目。如果考虑州政府给予一定财政支持，则完全可以承担30亿元以上的PPP项目投资。 （三）基础设施建设需要PPP模式参与，具有良好基础及可行性 第一，旅游景区、通航机场、港口等基础设施建设开发投资巨大、建设周期较长、产业招商难度大、投资回收期长，随着市场经济的发展，传统“重资产、大投入、高优惠、多政策、行政化”的政府主导基础设施建设模式逐渐进入瓶颈期，亟需市场化、高效率的社会力量进入。第二，政府和社会资本的合作将显著提高旅游景区、通航机场、港口等开发的“有效性”。该类项目PPP模式的本质是由社会力量为区域发展提供整体解决方案，社会资本利用其丰富的项目建设开发运营管理经验、资金优势与资源整合能力，实现产业规划、引导落地和