【讲义文稿】农村社会纠纷：新态势、制度根源与化解机制.docx

【讲义文稿】农村社会纠纷：新态势、制度根源与化解机制摘要伴随着社会转型和农村改革的不断深化，农村 社会纠纷日益复杂多样，呈现出主体扩大化、类型多 样化、规模群体化和解决方式极端化的新态势。其根 源在于农村社会纠纷化解机制的碎片化、错位化、缺 位化和缺失化。为化解农村社会纠纷，促进农村的改 革发展与稳定，必须建立和完善全覆盖的社会保障机 制、多渠道的利益表达机制、法治化的公平分享机制、 规范性的价值认同机制和多元化的纠纷化解机制。关键词农村社会；矛盾纠纷；化解机制当前我国农村正处于现代化转型的加速时期，伴随着 社会转型和农村改革的不断深化，农村社会纠纷不但 出现纠纷主体逐渐向村外扩展，纠纷类型日益多样性, 纠纷参与人数增多，规模扩大，而且呈现出纠纷解决 方式极端化的新态势，严重影响了农村经济的持续健 康发展和社会的稳定。因此，全面分析目前农村社会 纠纷的新态势和制度根源，积极探求农村社会纠纷化 节社会分配的一项基本制度，关系人民幸福安康和社 会公平和谐J农村社会保障是缩小收入分配差距和改 变农民抱怨心理、无助心理以及被剥夺心理的有效途 径，是化解农村社会纠纷的治本之策。在社会转型期， 要努力做好农村社会保障工作：一是实现社会保障全 覆盖。以制度全覆盖带动人口全覆盖，加快新型农村 社会养老保险制度的试点和推广，建立健全老年社会 照料保障制度、农民生育保险和育儿保障制度、农村 失地农民的社会保障制度等。二是提高社会保险统筹 层次。整合城乡社会保障体制，克服当前养老保险碎 片化缺陷，做到农民工社会保险关系的顺畅转移衔接, 实现社会保障的城乡统筹和区域统筹，促进人力资源 的合理流动。三是促进农村社会保障资金来源多元化。 变个人缴费为主、集体补助为辅为个人、集体和政府 三方共同筹资。鼓励、引导社会各界人士发展以扶老、 助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会救助、社会福 利和慈善事业。（二）建立和完善多渠道的利益表达机制党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化 改革若干重大问题的决定提出：“建立畅通有序的诉 求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群 众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障:9完善 顺畅的利益表达机制是化解农村社会纠纷的重要保障。 为了化解农村社会纠纷，应建立和完善多渠道的利益 表达机制。一是完善人民代表大会制度。改革现有的 选举制度，落实“同票同权”，减少各级代表中干部的 人数，增加各级代表中的农民比例，纠正利益表达制 度安排上的精英化倾向。逐步推行人大代表专职制和 常任制，以更好地联系基层民众，听取民声，汇集民 意，使其真正成为农民利益表达和纠纷化解的有效通 道。此外，要建立健全人大代表联系群众制度，使代 表更加真实地了解农民原汁原味的利益诉求，并将其 及时反馈到决策系统。二是改革信访制度。目前在中 国信访制度成了民众的主要救济方式，违背了信访制 度的设计初衷一一收集和传达民意。针对信访制度这 种功能上的错位，有学者提出对信访功能进行分解， 在强化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，将权 利救济的功能分流到司法体系，以确定司法救济的权 威性；将信访机构和工作归并到人大，通过人民代表 来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表 达机制10 (P28)o同时我们要加快建设和完善网络 信访平台，这样既可以实现信访部门信息共享，又可 以使农民直接在网站上进行信访，降低农民利益表达 成本。此外，建立信访网络平台还可以实现信息公开，提高信访效率；可以实现案例参照，增强信访的公正 性11 (P35)O只有通过这些改革措施才能使信访制 度真正成为民意表达和纠纷化解的渠道。三是完善村 民自治制度。村民自治是中国特色社会主义民主最广 泛的实践活动，也是实现中国当代农民利益表达的最 重要形式之一。村民自治在一定程度上改变了农民政 治参与和利益表达的基本逻辑：农民在由其选出的领 导人的领导下参与政治活动和表达利益诉求，领导人 在综合农民意愿的基础上组织政治参与和利益表达， 在参与和表达中实现农民的根本利益。但在实践中， 村民委员会的职能异化、权限较小使农村基层的自治 组织渠道对农民利益表达而言作用非常有限。因此应 理顺自治权与行政权的关系，在乡镇政府的领导和监 督下，使村委会保持自身的独立性，真正发挥农民利 益“传送带”的表达功能，为化解农村社会纠纷提供 保障。(三)建立和完善法治化的公平分享机制。完善的公平分享机制是化解农村社会纠纷的有力保证。 为了化解农村社会纠纷，应建立和完善法治化的公平 分享机制。一是建立和完善土地利益的公平分享机制。 目前，在土地利益分享中，农民与地方政府及开发商 之间存在严重不公。地方政府和开发商拥有强大的权 力资源和资本资源，在土地增值利益的博弈中，获得 了绝大部分的利益分配，而资源缺乏的农民只能分享 土地增值收益中很小一部分，导致这一格局出现的主 要原因在于农地法规不健全、农地主体模糊、农地权 能残缺、农地政策民主协商缺失和社会保障体系不健 全。因此，应修改和完善土地管理法及相关法规，改 革农村集体土地产权制度，完善土地征收制度，健全 征地政策民主协商制度和农村社会保障制度，使农民 最大程度的公平分享土地利益12 (P38)O二是建立 健全产业利益分享机制。今后一个时期，要着力构建 合理的产业利益分享制度,“应当健全反哺农业的相关 制度，取消对垄断利益不合理的保护和支持，对容易 产生暴利的行业加强调控，实现产业利益的平衡和分 享J 13 (P109)三是推进基本公共服务均等化。 人人享有基本公共服务是让人们共享发展成果的重要 内容。随着社会转型和经济转轨，基层政府的职能应 该随之对自己的职责和功能做出相应转变，以社会管 理和公共服务为主。推进基本公共服务均等化，有助 于缩小城乡差距，实现均衡协调发展，进而化解阶层 矛盾，实现社会和谐稳定。为此要提升基层政府的社 会管理和公共服务职能，在社会保障、义务教育、公 共医疗、食品安全、环境保护等领域促进均等化的实 现，让人民群众学有优教、劳有所得、病有良医、老 有颐养、住有宜居，共享发展成果、品质生活和现代 文明。（四）建立和完善规范性的价值认同机制规范性的价值认同机制是化解农村社会矛盾纠纷的关 键环节。正确规范的价值认同机制能够有效地凝聚人 心、形成共识，产生向心力，从而有助于农村社会纠 纷的化解。目前，伴随农村现代化转型而出现的农民 精神的迷失和农民行为的失范，迫切需要构建一个以 “民主法治、自由平等、公平正义、文明和谐”理念 为主导的价值认同机制。一是利用现代传媒，在新价 值认同机制构建上弘扬正能量。现代传媒具有覆盖面 广、影响力大、渗透力强、形式多样等特点，易于为 广大农民所接受。政府应充分利用现代媒体的优势， 宣传党的方针、政策、法律法规等，弘扬正能量，引 导人们树立正确的利益观、价值观，正确处理好个人 利益与他人利益的关系、个人利益与集体利益、局部 利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系，使农 村民事纠纷解决方式回到法治的轨道上来。二是加强 制度建设，保障现代价值观的有效践行。相应的制度 法规能够有效调整社会成员的价值选择和行为选择， 使践行现代价值观得到制度层面上的保障。而加强制 度建设保障现代价值观的有效践行，必须注意理论层 面的现代价值理念向制度性践行长效机制转变，“将现 代价值观嵌入到包括教育制度、医疗制度、社会福利 制度、婚姻制度、就业制度、住房制度等等在内的相 关制度之中，用制度固化现代价值观，力求逐步做到 制度设计与现代价值观的基本要求相符合J14(P96) 只有通过制度和法律规范的示范作用，新的价值系统 才能内化为社会成员的价值准则并指导人们行为，从 而使农民走出精神迷失和行为失范的困境，促进农村 社会纠纷的化解。(五)建立和完善多元化纠纷解决机制现阶段，我国处于社会转型期，各种矛盾不断涌现， 建立和完善多元化的纠纷解决机制，是解决农村社会 纠纷的重要基础。为此，一是建立统一的纠纷解决链， 加强各种纠纷解决方式的内在衔接。各种纠纷解决方 式的衔接包括三个方面：自力救济与其它救济方式的 衔接，司法救济与其它救济方式的衔接，不同救济方 式内部的衔接15 (P36)。不同纠纷方式的合理衔接 是有效解决纠纷和社会相对稳定的必然要求。为有效、 经济、快速和便利地解决农村社会纠纷，需要构建以 自力救济为基础，行政救济为支撑，司法救济为后盾 的农村多元纠纷解决机制。二是创新非诉讼纠纷解决机制。实践中深圳创造出著名的“警民联调”模式和 “桃园”模式，对纠纷化解机制完善具有较好的推广价值。警民联调，就是在派出所、社区警务室设立“人 民调解工作室”(又称“警民联调工作室”)，民警和人 民调解员各司其职，又相互配合，共同做好社会治安 工作。桃园模式，核心就是把信访工作与调解工作相 结合，运用行政调解、司法调解、人民调解三级调解 机制，将大部分矛盾纠纷化解在萌芽中16 (P10)o 参考文献：1史卫民.农村土地承包纠纷：特点、类型及其解决 J.理论探索，2010, (1).2吴忠民.社会焦虑的成因与缓解之策J.河北学干人 2012, (1).3王莉丽.论社会保障的稳定效用社会主义研究, 2002, (5).4张贤明.低成本利益表达机制的构建之道J.吉林 大学学报，2014, (2).5杨帅，温铁军.经济波动、财税体制变迁与土地 资源资本化：对中国改革开放以来“三次圈地”相 关问题的实证分析J.管理世界，2010, (4).6郭志远.我国基层社会矛盾预防与化解机制创新研 究J .安徽大学学报，2014, (2).7李俊.社会转型时期我国农村多元纠纷解决机制的 重构路径J.河北法学，2013, (12).8黄辉祥，刘宁.农村社会稳定：现存问题剖析与实 现机制探求基于制度主义的研究J.东南学术,2011, (4).9中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 N.人民日报,2013-11-13.10于建噪.中国信访制度批判J.中国改革.2005, (2).11王彦平.回归法治化轨道一一信访制度的功能定 位、面临困境及化解途径J.社会主羲研究，2015,(1).12 丁同民.现行农地非农化收益分配不公平的根源 与思考J.中州学刊，2013, (3).13曹艳.论基层社会矛盾和社会冲突的化解机制J. 学术论坛，2008, (5).14程浩.论中国特色社会主义核心价值观的培育与 践行J.广东社会科学，2013,(2).15李俊.社会转型时期我国农村多元纠纷解决机制 的重构路径J.河北法学,2013, (12).16郑杭生，黄家亮.论现代社会中人民调解制度的合 法性危机及其重塑一一基于深圳市城市社区实地调查 的社会学分析J.思想战线,2008, (6).解机制，对于推动社会主义新农村建设和社会主义和 谐社会建设具有重要的现实意义。一、目前我国农村社会纠纷的新态势伴随着社会转型和农村改革的不断深化，目前我国农 村社会纠纷日益复杂多样，呈现出主体扩大化、类型 多样化、规模群体化和解决方式极端化的新态势。（一）纠纷主体从熟人向半熟人发展在传统的农村社会纠纷中，纠纷通常发生在“生于斯、 ft于斯”的熟悉的乡村共同体内部。随着社会的深刻 转型和体制的深刻变革，过去更多是发生在村民之间 的矛盾纠纷，逐渐向村外扩展，与农民纠纷的另一方 主体通常是一种外来的力量，并不与农民生活在熟悉 的乡村社会空间之中。如在土地征收补偿纠纷中，农 民与基层政府的纠纷；在农村环境纠纷中，农民与外 来企业的纠纷；土地流转纠纷中，农民与外来投资者 的纠纷。对于农民而言，基层政府、外来企业和外来 投资者这些组织、群体和个人，并不是自己熟悉的乡 邻，原来的熟人社会变成了半熟人社会甚至是陌生人 社会。（二）纠纷类型从固定化转向多样化以前农民身处在熟人社会中，生活在以村落为单位的 狭小场所里，纠纷主要以婚姻家庭矛盾和邻里纠纷为 主，如感情不和、老人赡养、财产继承、房屋宅基地、 山林土地的划界与利用等，这些纠纷类型具有相对固 定的特点。随着城乡一体化进程的加快，涉及土地承 包、项目征地、土地收益等经济纠纷逐渐增多，占据 主流，还出现了医疗纠纷、小产权房纠纷、环境保护 纠纷、道路交通事故纠纷等新兴纠纷类型，纠纷类型 多样性的特征越来越明显。（三）纠纷规模从个体化转向群体化以往法院受理的农村社会纠纷案件多是个体诉讼，信 访部门受理的农村社会纠纷也多是个人上访。近年来, 农村社会纠纷不仅在主体和类型两个方面出现了新的 变化，而且在纠纷参与人数方面也呈现出群体化态势, 呈现出群体化特征，表现为群体诉讼、集团诉讼和群 体上访1逐渐增多。一些农村纠纷的起因往往与群众 的生产、生活密切相关，纠纷涉及到的不是单位个人 的利益，而是农村大多数农民的利益，如农田、山林、 水塘承包纠纷，土地征收、房屋拆迁、工程建设占地、 移民搬迁安置、工业污染引发的矛盾，等等。具有相 同利害关系的农民群体对以上这些共同的利益问题极 易产生共鸣，导致参与人员众多，少则几十人，多则 上百人，呈现出明显的群体化趋势。（四）纠纷解决方式从缓和走向极端化传统的民间纠纷主要以婚姻家庭及邻里纠纷为主，其 主体之间往往具有情感因素，在讲究关系和“面子” 的背景下，这类纠纷通过村干部、致富能人等农村社 会精英做双方的思想工作来调解，能够以较和平的方 式在村庄内部得到解决。而新时期农村纠纷多为经济 利益之争，纠纷涉及利益金额巨大，纠纷当事人不愿 让步，双方纠纷容易走向尖锐化。当纠纷主体的利益 诉求得不到及时回应和合理解决，他们甚至会实行一 些过激行为。例如在征地拆迁领域，以自杀、自焚、 以命抗争的各类极端事件屡屡发生，令人触目惊心。 在处于社会转型时期的当下中国，由于“社会整体利 益结构的重构和社会风险的激增工2使得民众心中 普遍存在一种焦虑心理，在这种心理的驱使下，易诱 发种种极端化行为，严重影响社会安定团结。二、我国农村社会纠纷产生的制度根源农村社会纠纷产生的原因是多方面的，从制度、机制 方面来讲，根源在于农村社会纠纷化解机制的碎片化、 错位化、缺位化和缺失化。（一）社会保障机制的缺位改革开放30多年来，我国在经济快速发展、人民生活 水平得到大幅提升的同时，贫富差距也在不断扩大。 根据国家统计局公布数据，我国居民收入的基尼系数2003年为0.479, 2008年达到最高点0.491,这之后 逐年下降，2015年的基尼系数是0.462。仍然比公认 的国际警戒线0.4要高。现阶段我国贫富差距拉大， 基尼系数偏高，成为影响社会稳定的不利因素，“根源 在于社会保障制度的不健全及其调节功能的弱化，未 能发挥其稳定功能J3(P87)在社会分化的过程中， 社会保障机制被认为是市场经济体制下社会的“稳定 器，和，安全阀二其功能在于缩小贫富差距、舒缓社 会矛盾、化解社会纠纷，为社会成员基本生活提供有 效地“兜底”，使社会成员拥有底线保障，具有良好的 安全感和幸福感。然而，目前我国农村社会保障制度 还存在覆盖面窄、保障水平低、制度碎片化和保障资 金渠道单一化等问题，导致农村社会保障严重缺位， 弥合贫富差距和舒缓社会矛盾的功能失效。(二)利益表达机制的阻塞为加强党同人民群众的密切联系，听民声、汇民意、 集民智，新中国成立以来，我国已经建立起包括人民 代表大会制度、信访制度以及村民自治制度等一整套 的利益表达制度，这些制度为农民广泛参与政治和利 益表达提供了基本的制度环境。然而在实际操作中， 这些渠道并不畅通。一是作为农民利益诉求最佳途径 的人民代表大会制度尚不完善。主要表现为人大代表 中农民代表数量不足，比如，改革开放以来，工人农 民在人大代表中所占的比例越来越小。在第四届全国 人大代表（19751978年）中，工人农民的比例占到 51.6%,此后这一比例基本上呈逐年下降的趋势，到第 十届（20032008年）下降到18. 5%,到第H"一届（2008 2013年）工人农民代表数量有所回升，但全国2亿 农民工也仅有3名代表4 （P17）o二是信访制度未能 从根本上满足农民利益表达的制度化要求。信访是农 民表达利益诉求的重要渠道，是社会的“安全阀”和 农民的宽慰剂。但在社会转型时期，这一渠道也存在 功能错位、权责不清、“人治”色彩浓厚、信访协调性 的缺失等问题，使部分农民不能有效表达自身的利益 要求，他们转而采取“闹”这种非常规方式进行利益 表达，从而使矛盾升级。三是村民自治制度作用有限。 现阶段，作为农村基层表达渠道的村民自治制度，表 达农民利益的作用也很有限。这种自治型的组织在压 力型的体制和乡村特定场域下存在严重的职能异化问 题，其作为乡镇政府“代理人”的角色远远要超过村 民利益“代言人”的角色。当现有的体制内利益表达 渠道不够畅通，无法满足农民的利益表达要求时，农 民必然会寻求体制外方式进行利益表达，加剧发社会 矛盾，影响社会稳定与和谐。(三)公平分享机制的不完善社会发展成果全民共享是现代社会文明进步的一个重 要标志。改革开放30多年来，我国在改革发展成果的 公平分享方面取得了前所未有的进展。但一些群体性 事件，比如云南孟连事件、安徽池州事件、四川汉源 事件等也暴露出了一些存在的问题。近年来，日益增 多的农村群体性事件证明了现阶段我国公平分享机制 的不完善，主要表现为：一是土地利益的公平分享机 制不完善。目前，在土地利益分享中，农民与地方政 府及开发商之间存在严重不公。农民受限于自身的地 位和资源劣势，只能分享土地增值收益中很小一部分, 而地方政府和开发商凭借自身的地位和资源优势，分 享了其中的绝大部分。现有研究认为：“现行的土地征 用收益分配格局是农民占5%10%,地方政府占20% 30%,开发商占40%50%。” 5 (P40)再加上暗箱 操作、征地补偿分配混乱、分配方法缺乏可操作性， 导致大量因征地而发生的群体性事件。二是产业利益 公平分享机制不健全。目前我国产业利益分享中存在 的问题是，“长期牺牲农业扶持工业使得农业和农村落 后，房地产业的暴利使得社会产业结构和消费结构畸 形化，垄断行业的利益固化使得不同行业的收入差距 持续拉大等，由此形成城乡之间、地区之间、行业之间的巨大差距J 6 （P122）公平分享机制的长期不完善，会固化利益分配格局，产生"马太效应”，使强 者更强，弱者更弱，严重损害社会的公平正义，使部 分人相对剥夺感增强，进而造成农村社会纠纷的群体 性和失范性效应。（四）价值认同机制的缺失随着现代化转型的快速推进，人们的价值观念越来越 呈现多样化、复杂化的趋势，形成多元开放的价值观 格局。家族觐念、道德信仰和礼仪秩序等农村传统价 值仍然存在，但失去了应有的约束力。民主法治等现 代价值观念虽在农村迅速传播，但还未完全融入到农 村，对农民还不具有有效的规制能力。一些农民在抛 弃传统价值观以后，而新的价值认同还未能建立起来, 一时难以找到新的价值依托，其价值选择表现出一定 的茫然性。这会导致矛盾纠纷解决机制合法性、权威 性的消解，农村民事纠纷解决方式的失范。例如，近 年来部分农民之间发生纠纷时，不是寻求合法、规范 的方式来解决，而是寻求本应受社会价值鄙视和社会 法制禁止的黑恶势力来解决。（五）纠纷解决机制的缺陷当前，我国农村纠纷解决机制包括私力救济、社会型 救济、司法所调解、行政救济和司法救济（法院调解 和诉讼)等方式。对农民来说，司法救济这种方式的 弊端主要包括成本高昂、程序复杂、纠纷当事人关系 破填、基层法院及其派出法庭和法律工作者提供法律 服务量少质低等7 (P47)O这些缺点制约了司法救济 在农村纠纷解决中的作用，尽管对农村纠纷解决而言, 司法救济的地位毋庸置疑。私力救济和社会型救济存 在为解决纠纷而损害法律原则的不足，司法所调解存 在过于强调程序而导致权威性下降的缺点，行政救济 存在难以兼顾规范性和灵活性的不足。再加上在社会 转型期，由于认同分化、违约成本极低，以及司法权 威性和执行力的下降等原因，导致制度内化解机制无 法实现对纠纷的有效解决。制度内资源的缺失，制度 外资源就成了农民的替代性选择。因此，非正常上访 或者寻找黑恶势力加以解决成为农民的无奈选择，造 成农村社会纠纷的群体性和失范性8 (P42)。三、我国农村社会纠纷化解机制选择在当前我国社会现代化转型的背景下，要实现农村社 会纠纷的解决，政策很重要，但体制、机制更根本。 化解农村社会纠纷的根本途径，是构建一套科学、有 效的纠纷化解机制。(一)建立和完善全覆盖的社会保障机制党的十八大报告指出：“社会保障是保障人民生活、调