政府的角色和政府职能概述.pptx

第三章 政府的角色：政府职能主要内容1 1政府职能的定义与特征2 2政府职能界定的主要理论与分析框架3 3西方国家政府职能的演变4 4我国政府职能转变的历史与未来1、政府职能的定义与特征政府职能的涵义和特点o政府职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要是管什么（不管什么）、怎么管、发挥什么作用的问题。又称公共行政职能，或限制职能。o政府职能的特点有：o双重性o政治统治与社会管理o差异性o动态性o扩张性理解政府职能o政府职能与国家o政府职能是国家职能设定的一部分o政府职能与公共行政的目的o行政目的引导政府职能（目的性）o政府职能与机构设置o政府职能是机构设置的基础o政府职能与行政改革o政府职能是行政改革的依据和关键想一想：哪一些属于政府职能n城市规划n修建商场n修建戏院n投资建设养老院n修建高铁n监管食品安全n提供国民教育服务n兴建医院n发展医疗保障体系n地质勘察政府的基本职能：观点o世界银行，世界发展报告，1997o每一个政府的核心使命包含五种基本角色：o确立法律基础o保持一个健康的政策环境，包括保持宏观经济的稳定o投资于基本的社会服务和社会基础设施o保护弱势群体o保护环境政府的基本职能o安德森，1989；七项政府的基本职能o提供经济运行的制度基础（制度、规则、安排）o提供各种公共物品与服务o解决与协调团体冲突o维持竞争o保护自然环境o确保社会成员获得最低限度的商品和服务o保持经济稳定2.政府职能界定的主要理论与分析框架政府职能的主要理论自由主义古典自由主义新自由主义（新保守主义）理论政府职能政府干预重商主义凯恩斯主义费边社会主义马克思主义国家干预理论重商主义o重商主义是欧洲中世纪结束，民族国家兴起之后出现的一种有关如果发展国家经济的学派，与重农主义相对。盛行于17世纪，并支配着很多国家经济政策的基础。o核心观点o建立在这样的信念上：即一国的国力基于通过贸易的顺差即出口额大于进口额所能获得的财富。o政策主张o极力主张政府对国家经济尤其是对外贸易领域实行干预，制订保护工商业的政策，以保证整个国民经济活动符合扩大出口和货币输入的要求o代表人物o托马斯孟；让巴普蒂斯特柯贝尔n重商主义反映资本原始积累时期商业资产阶级利益的经济理论和政策体系。n亚当斯密在国富论中抨击了重商主义，并在此基础上提出了他对市场经济与政府职能的重要观点。自由主义理论古典自由主义o17、18世纪的古典自由主义o洛克、孟德斯鸠：o国家是人类为了克服自然状态的欠缺，更好地保护人身自由和财产安全，经由人民内部的契约活动而产生的社会共同体。o政府的权力是由民众让渡的。o亚当斯密：国富论（1776）o“自私的动机，私有的企业，竞争的市场”是自由经济制度的三要素，是不断增加国民财富的最佳途径。o政府是一种必要的“恶”，市场是富有效率的，并且具有自我调节功能。o政府职能规范的基本价值标准是成为一个“守夜人”，管得最少的政府是最好的政府。n“君主的义务，首在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，第二个义务，为保护人民不是社会中任何人受到其他人的欺侮和压迫，换言之们就是设立一个严正的司法行政机构；第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。”n国富论o19世纪中叶，近代自由主义oJS密尔、斯宾塞o赋予了政府在一定限度内弥补市场缺陷的功能o20世纪60、70年代o冯哈耶克，通往奴役之路o个人自由是社会赖以根本基础，完全竞争是可以实现的。o反对政府干预市场，政府的职责越少越好。o罗伯特诺奇克o最弱意义上的国家知识点：市场失灵o市场失灵：意指维持合乎需要的活动或停止不合需要的活动,其价格市场制度偏离理想化状态，致使市场对资源的配置出现低效率。o外部性o一个经济主体的经济活动对另一个经济主体所产生的有害或有益的影响。o公共产品o非竞争性、非排他性o垄断o信息不对称o古典自由主义政府职能理论的要点o政府是一种必要的“恶”o规则制定者o解释、强制执行、裁判o政府应该扮演“守夜人”的角色，其职能限定在较小的范围内，即便需要对市场缺陷进行干预，其干预也应该尽量有限o“一只看不见的手”在市场的利益协调中发挥主要的作用，政府不能直接参与社会的微观经济活动o政府应积极承担社会公众所不愿意承担或无力承担的事物国家干预理论凯恩斯主义n凯恩斯：就业、利息与货币通论，1936n主要观点：n古典自由主义经济理论所假设的完全竞争的市场是不存在；n放任自由的经济条件下，有效需求不足和失业问题难以避免，而有效需求和失业的长期积累，导致经济危机的发生；n为弥补有效需求不足，克服经济危机，政府必须干预经济，通过增加公共投入以刺激消费，主张：n国家调节和干预经济生活；n实现积极的财政政策和金融政策；n政府举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此提高有效需求，增加总就业量o凯恩斯主义的现实运用o美国“大萧条”时期的“罗斯福新政”oReform，Recover，Reliefo整顿银行业，恢复银行信用；o调整农业政策，减少供给，实现政府补贴o整顿工业，发布全国产业复兴法，成立公共工程署o实施救济 o凯恩斯主义的政府职能观o政府的经济职能全面而广泛o市场失灵的地方，及市场成功的地方o不仅干预生产，而且要干预分配o政府干预的主要内容o提供社会公共产品o承担对经济走向的预测功能o克服外部性o消除市场的不完全性o促进社会公平国家干预理论费边社会主义是19世纪末20世纪初阶级矛盾尖锐化的产物，主张进行社会改革，排斥阶级斗争与激烈革命的观点，以国家作为推动改革的工具，“医治有缺陷的工业组织和极端恶劣的财富分配办法所引起的疾病”，是西方二战以后福利国家发展的重要理论来源。国家是个理想的、为社会服务的工具；社会仅靠市场力量进行分配是不够的，政府的任务是调整市场制度造成的不公正，以一种集体的精神关心社会的福利和平等；每个公民都应该享受最基本的文明生活，摆脱贫困，过上有尊严的生活。自由主义：新自由主义政府职能观o新自由主义的兴起o20世纪60、70年代，经济停滞，福利国家面临危机，对凯恩斯主义的怀疑和批评逐渐增多，以货币主义学派的弗里德曼和公共选择学派的布坎南为代表，强调市场化导向的新自由主义学派最终形成。o全球贸易自由化o价格市场化o私有化n公共选择理论与“政府失灵”n市场失灵并不构成政府干预的理由；n政府干预会产生新的问题，即“政府失灵”n公共政策失效；n公共物品供给的低效率；n内部性和政府扩张；n寻租及腐败n“在市场看不见的手无法使私人的不良行为变成公共利益行为的地方，可能也很难构造看得见的手去实现这一任务。”（查尔斯沃尔夫）总结：政府与市场之间o打破国家神话与市场乌托邦o国家神话：片面夸大国家或政府的作用，将政府视为一个无所不能的仁慈的君主，认为政府能够完全弥补市场缺陷，消除市场失灵，政府能够解决好所有的经济社会问题，主张国家全面干预经济社会生活；o市场乌托邦：夸大市场的作用，认为市场机制本身能够解决好各种解决问题，政府干预只能使问题恶化，因而反对一切政府干预，主张自由放任。o不是纯粹在市场与政府间的选择，而是经常在两者的不同结合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。案例探讨：根据所学理论，探讨政府该不该管o案例一：杭州企业联保互保引发的资金链危机o1、阅读案例材料，归纳本案例企业遇到的核心问题，银行收贷的理由及政府面临的政策权衡o2、根据理论，分析浙江省政府是否应该回应企业要求帮助企业协调银行，放缓收贷？主要理由是什么？o 陈磊是一家商业银行浙江地方支行的行长，他手上拿着一张巨大的地图，上面绘制的是由天煜建设有限公司引发的互保圈信贷危机所涉企业的信贷关系图，一圈一圈往外蔓延至第六圈担保链，所涉企业逾百家，包括中国民营500强企业，互保资金总额超100亿元。o2012年春节过后，浙江的企业老板继续跑路留下的债务，与其他破产倒闭的企业一起，形成了庞大、复杂、盘根错节的互保圈危局。在很多专家看来，这些企业的互保，也引发了新一轮的三角债危机。o陈磊对中国经济周刊说，从业10多年，他从来没有见过这样的局面，伴随着经济的下滑，这种出于分散风险而设的互保、联保制度的弊病全部暴露无遗。o这样的地图，陈磊的同行们人手一张，这是他们进行风险预警和讨债的向导。最快地做出反应，催贷、抽贷、压贷，是他们的职责。o 但他们也备受指责：正是他们未尽职守的过度信贷，为这场危机的爆发埋下了伏笔。他们也被认为是加速企业死亡和互保危机蔓延的“刽子手”。o资金链断裂企业的名单仍在不断更新。这场以杭州、温州、绍兴为核心的担保链危机在继续蔓延。而这或将只是冰山的一角。官方统计，这种联保互保模式占浙江省企业融资总额的40%，民间估算，更占到70%。o可怕的是，虽已全力以赴，政府仍无良策。o更可怕的是，这不只是一场债务危机，更是一场信任危机。它正在一点一点瓦解浙江经济赖以起家的商帮信任基础和传统，像一场无法遏制的“瘟疫”不断蚕食经济的繁荣、影响企业的正常运行。3.西方国家政府职能的演变重商主义重商主义政府干预贸易政府干预贸易古典自由主义古典自由主义守夜人政府守夜人政府凯恩斯主义凯恩斯主义市场失灵与政府干预市场失灵与政府干预新自由主义新自由主义政府失灵政府失灵16-18世纪19世纪20世纪40年代20世纪60年代以来西方国家政府职能的演变强调政府对社会经济的调节与干预；政府经济职能和社会职能都扩大与强化福利国家/行政国家前资本主义政治统治职能极端强化；社会管理职能相对微弱自由资本主义崇尚自由市场的作用；反对政府干预经济生活，认为最好的政府是管得最少的政府。“守夜人”政府垄断资本主义西方国家政府职能发展趋势o政府职能扩大o“瓦格纳法则”：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在扩大的趋势，公共支出因此将不断膨胀。o政府规模、财政支出比例o政治职能中暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强o调整阶层关系、劳资关系o政府宏观调控、综合协调职能强化与政府职能社会化同步进行o政府职能履行方式的变革部分国家政府公共支出占GNP比例1965197019801986瑞典43.7261.9564.9法国44.4546.9952.85德国36.9438.9948.7747.18英国35.8639.5445.2346.02美国27.8332.234.0737.16日本19.0519.132.0933.03福利国家的兴起：社会保障支出水平年份年份 1960 1980 1985 1990 1995 1998 2001英国13.917.921.119.523.021.521.8美国10.313.313.013.415.514.514.8加拿大-14.317.418.619.618.417.8法国13.421.126.626.629.22928.5德国20.52323.622.827.527.427.4日本5.810.211.011.213.514.516.9瑞典12.828.830.030.833.030.428.9政府职能扩张举例：英国的济贫法o1601年，伴随着英国圈地运动后偷盗者、乞讨者增多，社会不安因素急剧增加的社会现实，为了稳定社会情绪，维持统治，英国颁布了世界上第一部有关社会救济的法律济贫法。o这部法律规定凡年老者可在家中接受救济；贫困儿童可在他人家中寄养，成年后可去做学徒；流浪者被关进监狱或送去教养院。o济贫法的颁布预示着救济被列入了政府责任范围，这在今天已经成为各个政府普遍的职能范围。政府职能扩张举例：邮政服务的发展o以传递信息为主要功能的公共邮政服务是当前大多数国家的政府职能，在早期邮政服务或者是政府专用（非公共服务），或由私营。o早在公元前1000多年前，埃及就有建驿道传递通信的历史；o中国，自周朝起至清朝光绪二十二年建立大清邮政、清末裁驿归邮止，中国古代邮驿存在了约3000年o17世纪，英、法等国把政府专用和民间经营的邮递组织结合起来，创立了国家专营的邮政事业，它既满足政府的通信需要，又为公众服务，发展成为近代邮政。o1840年，英国采用R.希尔的建议，对邮政进行改革。这一改革被认为是邮政发展的里程碑，并很快为其他各国采用，并在此基础上形成了现代邮政。改革特征为：o由国家专营(信函业务由国家独占)，供政府和公众使用；o国家发行邮票作为交付邮资的凭证，由寄件人预付资费;o基本资费采用均一邮资制。4.转轨时期我国政府职能转变理解“转轨”o尽管无论是政府还是市场，都存在的缺陷，不过对于我们国家来说，计划经济实践的失败更多地论证了这种指令性经济模式的不可持续。从1978年开始，伴随着“解放思想”“把工作重心转移到经济建设上来”等一系列战略决策的出台，我国从一个60/70年代以政治斗争为纲向80、90年代“发展是硬道理”转变，并逐步踏入了向市场经济转型的改革之中。o向市场经济转型的两种路径o休克疗法o渐进改革o无论何种改革方式，从计划向市场的变革都意味着政府在整个经济、社会生活的职责与功能的根本性变化。这种变化既体现在经济领域，也体现在社会领域；既体现在政府与外部系统的关系调整上，也体现在政府内部的结构调整上。4.1 我国政府职能转变的起点与内容o我国政府职能转变的起点：o1978，十一届三种全会；解放思想、“把工作重心转移到经济建设上来”；o1992，十四大；确立市场经济体制的改革目标o政府职能转变的内容o政府与市场关系o政府与社会关系o政府自身结构调整o纵向：中央与地方关系o横向：机构改革4.2 改革之前的我国政府职能特征o全能政府、整体性政府o国家全面占有和控制所有资源，处于绝对优势地位o经济上，以政府指令、计划作为资源分配的唯一手段；企业活动受制于政府计划，没有自主权，是政府的一个个“生产车间”。o社会领域，个人依附于各类“单位”，是典型的“单位人”，单位不仅为个人提供生活资源，同时也是社会管理的基本单位。而单位又受国家的绝对领导和支配。o在农村，以集体合作化为特征的人民公社既是一个生产单位，也是一个社会组织单位，“政社合一”。4.3.1 政府职能变革的内容（1）：政府与市场有政府，无市场，企业是政府的有政府，无市场，企业是政府的生产车间生产车间政府与市场保持一臂之政府与市场保持一臂之距，企业是自主的市场距，企业是自主的市场主体主体市场化改革的内容o农村包产到户；o取消商品配额制；o调整政府与企业的关系o放松对国有企业的管制：生产资料、劳动力、销售自主权等国有企业改革o发展非国有经济o取消对私营企业雇用人数的限制o实施对外开放o发展经济特区o加强宏观调控职能 政企关系调整的关键o政企关系的两类o政府作为国有资产所有者代表与国有企业的关系o政府作为社会公权力的行使者与所有企业的关系o政府与国有企业o微观管理：国有资产的运行管理o政府与所有企业o保障经济自由的各项制度基础：法律、法规、行政规制的手段o经济性管制：市场准入、特定产品的定价o社会性管制：产品质量、排污、生产安全、劳动关系等o反垄断、反不正当竞争等知识点补充：国有企业改革历程（上）o1949-1978o50年代中期，直接管理，指令性经济；o60年代中期，“五定五保”；o70年代初，下放地方管理o1979-1984：放权让利为核心的改革，调动积极性o扩大企业自主权o落实企业经济责任o推行利改税o1985-1993：产权与经营权分立o推行国有企业承包制，政企分开国有企业改革历程（下）o1994-2003：建立现代企业制度为目标o产权改革：抓大放小o现代企业制度：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学o国有企业脱困o2004 国企改革深化o进一步完善现代产权制度o国有资产管理体制改革o国企改革与资本市场改革同步推进4.3.2 政府职能变革的内容（2）：政府与社会o单位制与单位人o从“单位人”到“社会人”o国家单位个人之间的资源控制关系减弱；o非传统单位性就业组织的大量涌现；o社会化改革o公共服务：教育、卫生o社会保障、住房o后勤服务政府与社会关系调整的关键社会政府社会管理社区自治组织非政府组织o改革与强化政府社会管理机构的功能；o培养社会的自治能力，特别是社区自治组织的服务与自我管理能力；o改革民间组织管理体制，支持非政府组织的发展，为其提供生存空间与制度保障4.3.3 职能变革的内容（3）：自身结构调整o横向改革o政府机构改革o实质：调整政府、市场与社会以及政府内部职能部门之间的关系o纵向改革o中央与地方关系改革o地方政府间关系改革（如：省管县改革）o实质：调整各级政府之间的职能划分横向调整：我国的政府机构改革o机构改革历程回顾o我国机构改革的特征o机构改革与职能转变机构改革历程回顾o改革开放以来有6次较大的机构改革，均以转变职能、精简机构，提高效率为目标o1982年改革，主要解决机构臃肿、人浮于事、新老交替问题。政府部门100-61个，编制减25%，职数减67%，取消终身制。o1988年改革，第一次提出建立商品经济，转变职能，建立公务员制度。政府部门由72-68个，编制减20%o1993年改革，提出建立市场经济。继续转变职能，政企分开，部门86-59个，编制减20%n1998年改革，力度最大，健全宏观调控和市场监管部门，精简了9个专业部门，部门72-52个，编制减50（有水分）n2003年改革，转变职能，行政审批制度改革（2001），机构变动不大，组建商务部、国资委、发改委 n2008年改革，整合分散的政府职能和机构，推行大部委制，减少交叉和重复设置，整合以民生为重点的公共服务与社会管理部门，组建国家能源局、工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障局、环境保护部、住房与城乡建设部等我国机构改革的特征o建立与市场经济相适应的政府体制o经济改革的方向，是从计划经济向市场经济转轨。与此相适应，行政改革，就是建立适应市场经济的政府体制 o渐进改革o与西方国家和转轨国家不同，我国采取逐步推进策略，规律5年1次o从中央到地方o单一制决定的，反之则改不动 机构改革与职能转变o机构编制大大精简。o机构10050个，50%；编制5.1-1.67万，67.3%。虽出现精简膨胀循环，但反复小，下降趋势（图一二）o政府职能有重大转变。o标志是初步建立了市场经济体制，健全了宏观调控体系和市场监管体系，政企、政社、政事大体分开（图三、四）o促进经济社会发展。o衡量改革的根本标准，与政府改革密不可分图1：中央政府机构数量变化图2：中央政府人员编制数量变化图3.国务院机构各类组织数量变化图4.各类组织在当年机构总数中%案例讨论（二）行政审批制度改革行政审批o所谓行政审批制度(即法律上的行政许可)，是指关于许可证的申请、审查、颁发、使用、效力和撤销等方面的制度。即公民、法人从事某种活动或享受某种特定权利，必须事先经过行政机关的批准、登记、注册准许或认可的制度。o行政审批是政府在市场经济中进行宏观经济社会管理的重要手段。o行政许可o非行政许可审批o行政审批的特性o主体是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织 o为实现行政管理目的服务的o主要是为了限制不利于公共利益的行为，防止公民和法人对权利和自由的滥用o是一项权力，更是一种职责和义务 o属于事前管理 o具有时效性 o具有一定的自由裁量权 o行政审批制度的核心问题o政府干预的范畴：哪些应该由政府进行审批？o行政审批制度的规范性与法制化o行政审批的效率问题o行政审批中的“设租”与“寻租”我国的行政审批制度改革o我国行政审批制度改革的背景o市场经济发展与加入WTO要求政府放松规制为直接背景；o原有的行政审批制度的弊病日益突出o审批只想过多过滥，妨碍市场机制作用；o审批程序繁琐，效率低；o管理方式单一，重审批，轻监管；o责权脱节，审批权力与责任脱离，利益挂钩现象严重o行为不规范，腐败问题突出o乱收费问题突出o行政审批制度改革的要点o2001年，成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组,并在监察部设立了国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室(简称“国务院审改办”),承担日常工作o清理行政审批事项，进一步转变政府职能；o规范行政审批活动，颁布行政许可法o审批事项的设定；o审批活动的开展o提高行政审批效率：一站式行政审批中心/网上审批o加强制约监督，强化责任意识o行政审批制度改革取得的成果与不足o成果o清理了一半以上的行政审批事项o十年来，国务院分五批共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6%，各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上 o行政审批效率改进o行政审批的规范化程度不断提高n不足n行政审批事项的清理、审查仍有待进行；n行政审批制度改革各地、各部门改革进度不一，一些地方政府、部门不愿意放弃自身利益n行政审批配套制度建设有待加强4.4.当前我国政府职能转变的方向o将政府职能更多地转移到公共服务与社会管理上来；o宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理o调整中央与地方关系o事权与财力相匹配小结o对现代政府职能问题的讨论发端于20世纪30年代的西方资本主义世界的经济大危机。政府职能问题始终是经济学、政治学、社会学和公共行政学的基本问题。o对政府职能问题的讨论与政府改革实践紧密联系在一起，伴随着实践的发展，有关政府职能的理论潮流经历了几次大转折，体现了政府干预与自由主义之间的摆动，又被称为政府职能的“钟摆效应”。o对于政府职能的讨论集中在经济领域与社会领域，以政府与市场关系、政府与社会的关系为主要焦点。