丰城市基础设施建设PPP模式应用研究.doc

中共江西省委党校研 究 生 毕 业 论 文题目： 丰城市乡镇基础设施建设PPP模式应用研究专 业 区域经济学 研究方向 基础设施建设PPP模式研究 编 号 C2015066 完成时间 2017年10月6日 摘 要随着我国的城镇化进程加快，公共产品和服务供给的质量和效率需要不断增加，基础设施资金缺口扩大；与此同时，经济增长进入新常态阶段国家财政收入增速明显下降，地方债务受到规范，地方融资平台正在转型，财政负担愈来愈重。在这样的背景下，如何创新基础设施的投入机制、实现基础设施的有效供给成了经济发展中必须解决的难题，PPP模式为此提供了新的思路。从政府角度看，通过动员社会资本参与，可以拓宽政府投融资渠道，缓解财政资金紧缺困难；从效率角度来看，通过发挥公私部门的各自优势，能“让专业的人做专业的事”，并建立激励相容的约束机制，大幅度提升基础设施的供给质量和效率。从市场角度看，通过PPP模式，民间资本能够在公共服务领域进行投融资，民营企业因此能够获得更大的发展空间。PPP模式能够充分发挥政府部门与民营部门各自的优势，实现长期激励相容，成为城镇化过程中基础设施建设的重要融资渠道，为社会公众提供更高效的公共产品和服务。一个城镇的健康发展离不开良好的城镇基础设施建设，良性的城镇基础设施建设系统是城镇健康发展的重要保障。良好的基础设施建设可以改善人民的居住环境、提高城镇运营承载能力、推动城镇化进程、加快推进2020年全面建成小康社会。现如今，我国城镇基础设施建设仍存在供不应求的问题，基建设施需求基数大，但政府用于基建设施建设的资金总量需求不足，传统的融资模式，即利用地方融资平台进行基建项目融资己经初见弊端，地方债务压力迫在眉睫。PPP模式，即政府与社会资本合作模式不但可以有效缓解地方债务压力，而且也可引导社会资本进入公共基础设施建设领域，增加公共基础设施的投资总额，加快公共基础设施建设的速度。国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）也引入PPP模式，将其作为地方政府举债融资机制的一部分提出。本文就PPP模式在丰城市乡镇城镇基础设施建设中的应用进行相应研究和分析。为了使政府与民间资本之间能够实现互利互惠，达成共赢的目的，政府应该鼓励鼓励私营企业一并参与一些政府部门所投资建设的公共基础设计的建设环节之中。并且，在现阶段，我们的经济形势依旧不容乐观，整体态势没有改观，特别是乡镇财政收入压力日益增大，研究如何在基础设施中引入PPP模式能够创新乡镇基础设施的投入机制，同时对经济企稳回升、为民间资本开辟投资新渠道、调动民间资本投资积极性等产生积极影响，这样的研究具有重要的现实意义。乡镇基础设施是社会发展不可或缺的重要组成部分，但随着建设资金缺口的逐步拉大，省、市、县、镇无法完全依靠财政投入来投资乡镇基础设施建设，所以必须创新新的基础设施建设运行机制。因此，研究PPP模式在基础设施中的应用既能在公共服务领域引入更多的市场意识和现代管理理念，同时也能够为减轻财政负担、提高财政资金使用效率提供新的理论依据。因此，在丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式无疑有着重要的理论和现实意义。关键词：PPP模式；丰城市；基础设施建设；公共服务0引言0.1选题目的及意义.10.2研究综述.20.3本文研究思路与方法.40.4不足与创新.51 PPP模式相关概念和理论.61.1 PPP模式的理论基础.61.1.1公共物品理论.61.1.2政府失灵理论.81.1.3委托代理理论.91.2 PPP模式的内涵.101.2.1 PPP模式定义.101.2.2 PPP模式的要素.101.2.3 PPP模式分类.111.2.4 PPP模式的优点.131.3 乡镇基础设施的内涵.131.3.1 乡镇基础设施定义.141.3.2 乡镇基础设施特点.152 丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式必要性分析.152.1丰城市乡镇基础设施建设存在的问题.152.1.1丰城市乡镇基础设施投资总量不足.152.1.2 财政对乡镇基础设施的支持方式单一.152.1.3 乡镇基础设施项目投资效率不高.162.1.4 乡镇基础设施融资渠道单一.172.2 PPP模式应用于丰城市乡镇基础设施建设的必要性.172.2.1 丰城市乡镇基础设施建设的必要性.172.2.2 新型城镇化的必然要求.172.2.3 丰城市乡镇基础设施建设资金缺口大.172.2.4 依靠公共财政融资的困境.172.2.5 解决市场失灵和政府失灵的基本途径.173 丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式可行性分析（以剑光东门大市场PPP模式为例）.183.1 丰城市乡镇基础设施建设投资基本情况.183.2 以剑光东门大市场PPP模式.203.2.1 项目概况.203.2.2 投资规模及收益分析.213.2.3 项目实际运营情况.213.3 丰城市乡镇运用PPP模式建设基础设施的可行性分析.213.3.1经济层面的可行性分析.213.3.2制度层面的可行性分析.213.3.3管理层面的可行性分析.223.3.4实践层面的可行性分析.224 丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式应用的若干建议.234.1 选择适合的PPP具体模式.234.1.1 现有模式的分类.234.1.2 选择适合的PPP模式.234.1.3 丰城市各类乡镇应用PPP模式的项目.244.2 完善政策扶持体系.264.2.1 政府主导地位不变，为PPP融资模式创造良好的环境.264.2.2 发展乡镇经济，完善乡镇金融市场.264.2.3 建立乡镇基础设施建设融资激励机制.274.3 确立合理的风险分担原则.274.3.1 风险分担原则.284.3.2 PPP项目风险分担.28结论.30参考文献.31致谢.324引 言0.1选题目的及意义乡镇基础设施建设是推动县市进步的重要力量，是社会发展的物质基础。随着我国社会的迅猛发展和人民生活水平的稳步提升，社会的公共需求逐步增加，人们对公共服务质量的要求也不断提高，省、市、县政府对基础设施的建设也更加重视。相对于丰城市经济社会的发展速度来说，丰城市乡镇基础设施建设水平相对滞后，这是由多方面的因素造成，最主要的因素是相关资金短缺。在当前城镇化建设过程中，乡镇集镇人口增加、集镇面积扩增，这势必要求进行大量的基础设施建设，而这意味着投融资资金需求量庞大。一个城镇的健康发展离不开良好的城镇基础设施建设，良性的城镇基础设施建设系统是城镇健康发展的重要保障。良好的基础设施建设可以改善人民的居住环境、提高城镇运营承载能力、推动城镇化进程、加快推进2020年全面建成小康社会。现如今，我国城镇基础设施建设仍存在供不应求的问题，基建设施需求基数大，但政府用于基建设施建设的资金总量需求不足，传统的融资模式，即利用地方融资平台进行基建项目融资己经初见弊端，地方债务压力迫在眉睫。PPP模式，即政府与社会资本合作模式不但可以有效缓解地方债务压力，而且也可引导社会资本进入公共基础设施建设领域，增加公共基础设施的投资总额，加快公共基础设施建设的速度。国务院关于加强 地方政府性债务管理的意见（国发201443号）也引入PPP模式，将其作为地方政府举债融资机制的一部分提出。本文就PPP模式在丰城市乡镇城镇基础设施建设中的应用进行相应研究和分析。政府与社会资本合作（PPP，英文全称是Public Private Partnership)是指政府和社会资本通过建立一种“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴式关系来为社会共同提供公共服务，社会资本负责合作项目的建设、运营和维护等任务，政府部门负责合作项目的监管、保证公共利益的最大化。私人部门以向使用基础设施或公共服务的公众收费，并辅之以政府补贴的方式获得投资冋报。这种合作形式能够带来合作各方的双臝，即私人部门在实现其投资营利的同时，公共产品和服务也得到了有效供给，提高了资源的有效利用率。乡镇基础设施是县市社会发展不可或缺的重要组成部分，但随着建设资金缺口的逐步拉大，县市、乡镇政府无法完全依靠财政投入、上级资金来投资基础设施建设，所以必须创新新的基础设施建设运行机制。因此，研究PPP模式在县市乡镇基础设施中的应用既能在公共服务领域引入更多的市场意识和现代管理理念，同时也能够为国家减轻财政负担、提高财政资金使用效率提供新的理论依据。0.2研究综述国内外研究现状（1）国外研究现状虽然PPP模式应用的时间并不算长，但国外的专家学者很早就开始了关于PPP 模式应用于基础设施建设的研究。Gholamreza Heravi，A. M. ASCE and Zeinab Hajihosseini指出在世界各地政府有限的财政资金和基础设施项目运营效率低下的 状况下，政府引入公私伙伴关系，PPP有许多优点，他们包含一些复杂的策划、执 行、监测和控制，根据具体的项目和不同国家的条件有着不同的结果，文章分析 了PPP项目合同组织，确定最重要的风险，比较PPP项目的组织与成功和失败经验，并且提出建议改进，以达到较好的风险分担项目和推动PPP项目在其它发展中国家 的应用。哈维布鲁克斯(Harvey Brooks)、兰斯利伯曼(Lance Liebman)和科琳谢 林(Corinne S.Shdling)等则研究了在公私合作伙伴关系中公共部门和私营部门以 什么样的角色改善社会效益，以及如何正确地评估私营部门的参与程度，以实现公平和效率，并对跨国公司在发展中国家以公私合作方式参与基础设施建设所涉及的问题进行了初步的探索1。失衡风险分配在缔约双方是一个重要的决定导致增加一个特定项目的总成本之间的关系，进而影响了整体缔约双方。由于共同风险分担决策过程是基于经验知识，是主观的，选择平衡风险分担将专家知识和经验变成一个更加可用的系统，利用模糊逻辑分析均衡发展风险分担，该模型融合了 模糊逻辑定性研究方法和层次分析法(AHP)自适应能力的评价，确定最佳配置项目 风险分担。在PPP项目风险管理研究中，Hodge，GraemeA.依据PPP模式概述了一些概念 框架并确定了风险转移和风险分担的概念，重点考虑了在基础设施项目中遇到的 各种典型风险并阐明了其与传统项目执行安排的区别。Jonathan P.Doh与Ravi Ramamurti认为发展中国家基础设施的私人投资迅速增长，但存在的危险可能会破坏稳定的投资项目，在公用事业民营化的过程中，政府要充当多重角色，为投资者和开发商提供评估和减轻风险的策略，他们主要是从政府角色的角度来识别PPP模式下公用事业项目的风险。Manju Patel, Herbert Robinson认为公平的风险分配是政府与私人部门达成协议的关键因 素，可用语言术语和系统分析协助PPP项目相关利益者进行风险分担，根据研究结果建立一个模糊综合评价模型确定政府与私人部门之间合理的风险分担。综上所述，国外学者对PPP的研究，都包含了现代意义上PPP模式“公私合作、 互惠双赢”的思想，但是各自的侧重点有所不同，有的对跨国公司以公私合作方式参与发展中国家基础设施建设的问题进行了初步探索；有的通过建立一个模糊综合评价模型确定政府与私人部门之间合理的风险分担2；有的依据PPP模式概述了一些概念框架并确定了风险转移和风险分担的概念，重点考虑了在基础设施项目中遇到的各种典型风险，大多是以本国实践为研究对象，但是很少涉及像中国这样一个从计划经济向市场经济转轨的发展中国家里如何利用PPP模式加快基础设施建设的问题，更没有研究如何改变政府职能以吸引民间资本参与公共基础设施建设的问题。（2）国内研究现状国内的专家学者对于PPP模式的研究主要从理论研究和实际案例分析为主。理论研究方面，国内的专家学者主要侧重于PPP项目的内涵、分类、功 能、利益分配、风险机制以及它的创新性和局限性来分析；在实际应用的案 例分析方面，国内专家学者主要侧重于分析国际或是国内的一些实际案例，分析案例的成功因素和失败因素，这些案例主要以领域划分，涉及市政道路 桥梁、污水处理、垃圾处理、养老产业等。陈双、夏志坚（2010)从研究PPP模式的内涵入手，从PPP模式引入中 国的可行性和适用性进行了分析，并探究出当前国内融资模式的滞后性，提出了相关的建议。叶晓甦，徐春梅（2013)对PPP模式的组织机构和运作流程设计出了一 种新的模型，并通过与其它融资模式对比发现PPP模式的优势。主要表现在几个方面：第一，PPP模式可以使民营部门在项目的初始阶段提前介入项目，这样可以避免项目前期的风险；第二，PPP模式的引入可以将民营部门的先进 技术带入公益性的项目当中；第三，PPP模式可以使得公共部门和民营部门共同为社会做出贡献，更好的为大众提供了服务3。何寿奎、孙立东（2010)在对PPP项目的定价机制进行了分析，认为 PPP项目的物有所值评估应该从其年化总成本率、年化平均成本率、产品或服务质量、物价指数以及税收等方面考虑。在这些因素包含在内的基础上构成 完整的PPP模式价格机制，并提出建议应该健全听证会制度、设置独立的监 管机构、建立基础数据库等。叶建勋、李琼（2014)主要研究PPP项目的利益分配问题，从对PPP项目风险分配的原则入手来研究项目中各方利益的分配问题，认为PPP项目的风险主要包括公共部门承担的风险、民营部门承受的风险以及双方共同承担的风险。假设各方参与者的利益分配和所承受的风险城线性相关，PPP项目中最优控制权又产品的社会化程度决定，二者结合就可以得出PPP利益分配的系数。季闯（2012)分析了主要探索城市基础设施建设中PPP项目的风险分担 机制问题。认为大多数没有成功的PPP项目主要是因为公共部门和民营部门之间的风险分配机制不合理，对此其从各方风险着手，分析各方所应承担的风险，并说明PPP项目中风险分担机制对于项目成功的重要性。陈浩、袁竞峰、张星、李启明（2012)通过建立贝叶斯模型对PPP项目 的风险进行评估和预测，项目残值为PPP项目价值，作者利用WBS- RBS矩 阵对PPP项目残值各方面的调查基础上，识别出其对残值的影响因素，用这种方式分析出残值风险与项目前期发生的各类风险的内在联系，有效的预测和评估了项目的风险3。国内目前对于PPP的研宄，虽然研究时间比较短，但己有许多进展，目前己有的研宄已涉及到PPP的各方面，如有PPP模式的形成背景、概念、特点的研究，有 PPP操作流程的研究，有项目监管的研究，有收益分配和风险管理的研究，等等。许多研究还结合了我国一些城市的实践案例，在理论研究的基础上对运行模式进行探讨。比如研究认为由于我国相关法律法规的不完善，未能有效的推动PPP在我国的应用，因此政府在实际操作PPP项目时，可根据项目的特点采取投资赞助、协助融资、政府担保、税收优惠等具体的激励措施吸引私营企业参与基础设施PPP项目的投资。在汉阳黄金口污水处理厂BOT项目，盐城城南污水处理厂BOT项目等项目中，政府均保证项目公司在整个特许经营期内无偿使用污水处理厂内的土地，并且协助项目公司获得与履行项目协议相关的税收优惠等。研究认为PPP项目能否顺利实施，需要双方对项目中的风险进行合理的分担。采取合理的风险分担的方式，从项目整体风险管理的角度，遵循合理分担的原则，共同应对风险。因此，项目参与方应根据项目实施过程中诸多的风险问题，采取合理的风险分担方式，积极的应对措施，最大限度地化解了项目的风险。按照风险分配的原则，对比分析政府及私营企业的风险分担偏好和实际风险分担。0.3本文研究思路与方法研究内容和目的（1）研究内容本文主要是对丰城市引入PPP合作模式进行乡镇基础设施建设的必要性和重要性进行了阐述，并对其如何进行提出了建议。引言主要提出问题，将本课题的研究背景意义，研究内容和目的，研究的方法进行了简单的介绍。第一章主要是为本课题的进行提供了理论基础，本章主要是对本文涉及到的一些经济学相关理论，如公共物品理论、自然垄断理论、委托代理理论等进行了阐述。并介绍了PPP模式的概念界定、要素和分类；基础设施的相关概念界定及特点。第二章通过对丰城市城镇目前的基础设施现状进行了解，然后从中找出其在建设过程中存在的问题。第三章针对丰城市乡镇的实际情况，本章论述了丰城市乡镇基础设施建设投资的必要性和可行性。第四章以剑光东门大市场PPP模式为例分析。第五章目前丰城市引入PPP模式进行基础设施建设能够有效的运行，提出了一些具有针对性的建议。（2）研究目的基础设施的供给不应当只由政府部门供给，而是应当走向市场化，鼓励私人部门进入基础设施领域，与政府部门有效合作来满足公共需求，一方面缓解政府部门财政压力，另一方面也能提高公共产品的供给效率，从而促进整个社会的经济发展。 从整个理论的发展过程来看，对基础设施投融资管理的研宄，学术界从一开始对基 础设施建设与国民经济发展水平之间的关系以及政府承担基础设施建设的职责的研 究，发展为在单一靠政府投资难以满足基础设施建设需求的背景下对基础设施投融 资模式市场化的研究，并随着基础设施市场化改革在理论研究领域和实践领域的不断深化，PPP模式应运而生，并得到了越来越广泛的应用，也引起了有关PPP的许多 学术研究。（3）研究方法文献研究法。收集和阅读国内外相关著作、期刊等文献资料基础上，针对 PPP模式的相关理论进行归纳，总结当前研究现状，以明确PPP模式的相关概念和理论基础。案例分析法。结合实际情况，以丰城市乡镇（东门大市场PPP模式）为案例，采用理论分析与实证分析相结合的方法，并以理论分析为主。一方面力图从经济理论和现实条件两方面论证基础设施引入PPP模式的可行性，并从理论上说明了基础设施PPP模式的运作程序。0.4本文创新与不足之处。（1）创新之处。1、对PPP模式理论研究的创新：本文不仅从PPP模式的概念、分类、本质、起源与发展等多个角度对PPP模式进行了分析，而且在本文的第2、3章对丰城市乡镇基础设施建设应用PPP模式的重要性、必要性与可行性进行了深刻剖析。2、丰城市不同类乡镇PPP模式适用范围、政策建议的全面性与可行性。本文在结合我市实际情况的基础之上，对我市不同乡镇基础设施建设中应用PPP模式的可采取的情况进行了分析，并紧紧围绕我市不同乡镇的情况，提出了实践意义较强的相关建议。（2）不足之处。本论文在搜集我市各乡镇的基础设施建设具体情况及规划数据的全面性和准确性有所欠缺。本文主要采取规范分析法进行相关研究，实证研究有所欠缺，没有建 立相应的模型进行更加深入的分析，也没有对PPP模式在乡镇基础设施应用中关于如何做到利益共享、风险共担进行深入分析。第一章PPP模式相关概念和理论公共物品理论、自然垄断理论、委托代理理论等经济学相关理论为丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式提供了充分的理论依据。本章将从PPP模式的概念界定、 要素和分类；乡镇基础设施和乡镇基础设施的相关概念界定及特点入手分析丰城市乡镇基础设施建设新模式。1.1 PPP模式的理论基础经济学相关理论为乡镇基础设施领域中引入PPP模式提供了一定的理论依据：公共物品理论同时阐释了县域基础设施建设中的政府责任和引进社会资本的可行性；自然垄断理论则为公共部门参与的必要性提供了理论依据；委托代理理论则是 PPP模式能够成功运用的理论保障4。1.1.1公共物品理论公共物品理论决定了乡镇基础设施建设中政府参与的必要性，但也阐释了社会资本参与的可行性。政府部门参与的必然性在西方经济学理论中，公共产品理论把产品以消费特征为依据把产品分为公共 物品和私人物品两种类型。公共物品能同时为供多个消费者使用，而私人物品只能单个消费者使用，两者主要区别在于物品是否具有非排他性和非竞争性。一是非排他性。公共物品在一定的时间和区域内被提供，所有社会公众同时消费使用，并且某个消费者对公共物品的消费不能排除其他消费者从中受益，如果要阻止其他人从中受益，要付出高昂的价格，即公共物品具有技术上的排他性。非排他性的特征决定了公共物品如果不是技术上排他，不可行，就是技术上可行但在经济问题上行不通。二是非竞争性。有两层含义包含在非竞争性中：一是指公共物品的边际成本为零，具体表现在公共物品的消费过程中，消费者数量的增加不会引起增加公共物品的生产成本。比如增加一个人对公路的使用不会增加公路的建设成本。二是公共产品的边际拥挤成本为零，具体表现为任何一个人对公共物品的使用不影响其他人对公共物品的使用，比如对每个社会成员而言，自己在享用社会治安这种公共产品时是不影响其他人同时享用的。我们知道公共产品是具有不可分割的特性的，在其使 用量达到饱和之前，每增加一个消费者不会增加生产公共产品的可变动成本。三是由于非排他性和非竞争性的存在，使得在公共物品供求市场上出现了“市场失灵”的现象，单靠市场这只“看不见的手”难以达到“帕累托最优”的状况。 具体原因是：非排他性与非竞争性的存在使得公共产品在消费过程中会出现“搭便车”的现象，影响公共产品的收益从而对私人部门缺乏投资吸引力，只有政府才能使社会成员利益最大化；公共产品的使用总是伴随着外部性，而外部性必须由政府部门来矫正。县域基础设施是一种公共物品，当其供给市场出现市场失灵时，只能由政府部门来提供。社会资本参与的可能性在现实生活中，公共物品与私人物品并没有特别明晰界限。公共物品中那些能满足任意数量消费者使用需求的是纯公共物品，而在使用过程中会出现拥挤的是准公共物品。纯公共物品同时具有非排他性和非竞争性，任何人都能消费且不影响其他人的消费，比如社会治安、国家安全等。相对地，私人物品既有排他性又有竞争性。准公共物品则介于纯公共物品和私人物品之间，具有竞争性或排他性其中的一种性质。分为两类：第一种是具有竞争性但无排他性，这种公共物品也被称作公共资源，如森林资源等。另一种是具有排他性但无竞争性的物品，又被叫做俱乐部资源，比如电力输送设施、无线电视和通信网络等，特点是可以通过技术手段区分消费者，在一部分消费者使用的同时能排除另一部分人的使用，但在使用的消费者群 体中互相不影响各自的使用情况，比如电视台可以通过加密技术排除其他人的使用，但在使用者A的对电视台的消费并不影响使用者B的消费。显然，乡镇基础设施属于准公共物品范畴。准公共物品介于私人物品和公共物品之间，既有私人支付的价格，同时因为外部性的存在，需要政府来弥补支付这部分的价格。私人物品的总需求曲线是对所有个人需求曲线的横向加总得到，公共物品的总需求是对所有个人需求曲线的纵向加总得到。准公共物品的均衡说明，准公共物品的供给，既不能完全由个人来承担，也不能完全由政府部门来承担，而是两者共同承担，由政府部门来矫正准公共物品的外部性。民间资本参与到准公共物品的供给过程中，并且这一点的应用给这一过程提供了相应的理论基础。根据前面我们所述的理论，准公共物品有具有竞争性和非排他性的两种类型，因为在技术上无法实现排他或者排他成本过高，难以形成价格调节机制，会出现市场失灵的情况，因此这部分公共产品只能由政府部门出资提供;而是非竞争性但有 排他性的公共物品，由于可以通过某种技术实现排他性，从而可以适当的引入市场机制，让私人资本与政府部门合作提供产品来满足公众需求，同时由政府部门来矫 正准公共物品的外部性。对于准公共物品的消费，有一个临界点，在没有达到该临界点之前，消费者对准公共物品的消费是没有竞争性的，但到达并超过该临界点后，消费者消费准公共物品的边际成本就会呈几何倍增趋势，进而影响到其他消费者的消费，也就是说在临界值之后消费者对准公共物品的消费就具有了竞争性，这就是准公共物品的拥挤性。以公路为例，在未发生交通拥挤时，所有个体在使用公路时都互不影响，此时对公路的消费不存在竞争性，但到达交通拥挤临界值时，新增加的公路使用者就会导致交通的拥挤进而影响到其他消费者对公路的使用。可以看出，在未达到准公共物品拥挤临界值时，准公共物品不具备竞争性，这样就可以通过采取收费等手段使得准公共物品具有排他性，进而让其保持非竞争性。对部分准公共物品采用收费手段可以实现对社会需求的有效调节，还能对消费拥挤状况进行缓解，同时收费还能获得一定的收益，从而促进私人资本的引入，较之于单纯地靠政府投资市场效率更高。以公共物品理论为基础对乡镇基础设施进行分类，有由政府完全提供的公共物品、政府与私人合作提供的准公共物品以及由私人部门提供的私人物品三大类，例如，乡镇绿化设施的提供方是政府部门，公共交通、供水系统则由政府与私人部门共同提供，而电力、通信等设施可以由私人部门完全提供。1.1.2政府失灵理论在市场经济下，由于信息的不对称性、外部性经济、公共物品的非排他性与 非竞争性及价格粘性等市场缺陷的存在，导致市场失灵现象的发生。此时，往往 需要政府部门进行调节与干预。而政府在调节经济时也会出现政府失灵现象，即 指政府在弥补市场失灵的过程中由于主客观原因的存在会带来干预无效或低效， 无法达到社会资源配置最优状态。著名经济学家萨缪尔森将政府失效定义为“当 政府部门釆取一定的手段但却无法改善经济效率或道德上可接受范围之内的收入分配时，便产生了所谓的政府失效现象”。造成政府失效的原因主要是：一是相对于私人部门，政府部门所承受的竞争 程度较小；二是政府干预经济时所依据的信息是不完全准确的；三是政府调节经 济的行为和结果的表现具有一定的时滞性；四是缺乏对政府行为的有效监督与约束机制。正是由于上述原因的存在，进而可能会导致以下结果的出现：一是政府决策 出现失误甚至错误现象；二是政府寻租行为的出现；三是政府机构设置与人员配 备的臃肿及扩张的不必要；四是政府提供公共物品的低效率状态。因为政府干预 经济时不可避免会出现政府失灵现象，即政府部门单独提供公共物品时，会出现 公共物品供给质量和数量的不当性，如滋生腐败现象、豆腐渣工程、盲目追求政 绩的行为等，因此需要私人部门在一定程度上参与公共物品的提供。在公共物品供给中采用PPP模式，可以在一定程度上可以通过增加竞争性与 透明性而提高项目建设的效率，在一定程度上避免政府失灵现象的发生，引用 PPP模式具有必要性与合理性。1.1.3委托代理理论针对代理人和委托人因追求各自利益最大化而产生的诸多问题，相关学者提出了委托代理理论，在委托代理关系中，往往会出现代理人为追求自身效用最大化而不足以维护委托人利益的情况，其决策往往以自身利益最大化为原则。因此，针对委托代理关系中的信息不对称及所有权与控制权不一致等问题，委托代理理论着重研究如何实现委托人效用的最大化。上述委托代理理论产生的主要原因有：信息不对称：在委托代理关系中，双方所掌握的信息往往各有不同，互不一致，通常是代理人比委托人掌握着更为充分的信息，因此在关系中占据有利地位。在可以实现充分监督的前提下，代理人是可以为委托人提供效用最大化服务，但由于委托人很难做到对代理人的一切行为进行充分监督，在代理人掌握更多信息的情况下就极其容易引发委托代理问题。契约不完备：委托代理关系借助于契约来对双方的权利义务进行约定。一个完备的契约要能对委托代理交易在未来所有可能出现的状况进行一个完整的描述，并且明确约定双方在各种状况下的权利义务关系。但在实际中，契约很难明确对代理人的工作努力程度进行明确规定，并因此而引发委托代理问题，并且成为其问题产生的主要原因。人们在充满不确定因素的环境里对可能出现情况难以准确预测、所掌握信息的不对称以及无法实现充分监督等，都可能导致契约的不完备性。存在不确定性：不确定性的产生主要有三方面的原因：首先是因可预见的偶然事件引发的不确定。尽管这种情况是可以预见的，但往往因预测成本过高而使得人们不愿对该类情况进行预测；其次是因难以预见的偶然事件引发的不确定；第三是因信息掌握的不对称性引发的不确定。不确定性的存在也是委托代理问题产生的一个关键因素。委托代理关系的达成需要由委托人支付一定的代理成本来实现。代理成本的高低受两个因素的影响：一是代理成本与所有权和控制权的分离程度成正比，二者的分离程度越大，代理成本也就越高；二是代理成本与委托代理的层级范围成正比。范围越广、层级越多，委托人所需支付的代理成本就越高。就传统基础设施建设而言，由于基础设施建设由全社会共有，具有资产庞大、复杂且分散等特点，政府部门在其中充当着代为管理的代理人角色，使得基础设施建设中存在严重的委托代理问题。采用PPP模式可以明确定义传统模式中的产权关系，从而有效解决产权缺位问题。总体来说，在委托代理问题中引入PPP模式，可以有效改善委托代理问题，主要体现在以下几个方面：引入PPP模式，可以实现政企分离，从而降低市场经济受政府干扰的程度，越来越多的投资主体参与其中，进而有利于在不同主体之间形成相互监督促进的效应，最终达到乡镇基础设施供给效率的提高。在乡镇基础设施建设中，传统的做法是政府部门受公众委托对基础设施建设进行管理，政府再将其委托给企业进行建设实施，从而使得存在较多的委托层级。在PPP模式中，通过引入私人资本，可以有效简化委托关系及委托层级，其中公众作为委托方，直接将基础设施建设委托给政府或企业，而不需要借助于政府再向企业进行委托，这样有助于代理成本的降低。采用PPP模式，通过将私人资本引入乡镇基础设施建设，有助于促进建设实施企业由政府任命转向市场化选择，而代理人从利益最大化出发，也会通过市场考核来进行选择，最终实现经营效益的提高。采用PPP模式，通过市场实现对乡镇基础设施建设的融资，有利于资金市场效率的提高。传统的政府融资由于受国有资金内在约束及产权主体的缺失，往往存在使用效率低下等问题。而通过PPP模式实现的市场融资具有资金流动性大的特点，资金总是向高效益产业聚集，最终实现资金使用效率的提高。1.2 PPP模式的内涵1.2.1 PPP模式定义截止目前，不同机构对PPP的定义各有不同，尚不统一。本文对PPP模式作如下定义：PPP模式是一种存在于政府与私人组织间的伙伴式合作关系，二者之间基于某0一项目通过特许权协议的方式提供公共产品。在该模式下，项目的风险与责任并非全部属于归属于某一方，需要由企业和政府共同承担。通过合作，可以实现合作各方利益的最大化，其本质就在于将私人资本引起公共事业领域。1.2.2 PPP模式的要素PPP模式的四个基本要素为：一是项目的确定性及可行性。政府与私人之间要在PPP模式下建立合作关系必须以某个确定且可行的项目为基础。一个项目是否确定、可行，需要通过以下几个方面来判定：项目的属性是否为准公共物品，由市场提供的纯私人物品及由政府提供的纯公共物品均不能确保项目的确定性及可行性；投资者投资该项目能否收到相应的经济回报。私人部门参与项目积极性的高低直接受到项目经济回报值的影响，一个高经济回报值的项目必然激发私人部门参与的热情，相反，如果一个项目无法为投资者带来足够的经济利益，则会直接影响到私人部门投资项目的积极性；项目是否具有一定的自然垄断性。私人部门参与项目的意愿还受到项目自然垄断性高低的影响，并与项目的自然垄断性成正比。二是合约的完备性。委托代理中的诸多问题可以通过提高合约的完备性而得到有效解决，一份足够完备的合约可以对项目各方的权利与义务作出充分的明确，从而使