对政府旧城改造管理的建议——以新郑市皇帝故里周边旧城改造为例.docx

对政府旧城改造管理的建议以新郑市皇帝故里周边旧城改造为例摘 要 新三步走战略的提出为中国社会未来的发展指明了方向，同时也为未来不同阶段的城市发展提出了新的要求。原有的城市发展体系和结构已经不再适合甚至阻碍着城市发展，尤其以城市中的旧城区发展面临的问题最为明显。旧城区在城市景观、经济发展能力、社会治理、人民生活状况等方面成为整个城市相对落后的区域，越来越引起城市政府和管理者的关注。在旧城改造的过程中，也出现了许多问题不仅阻碍着旧城区改造，而且为城市发展增加了新的难题。政府作为城市管理和城市改造的主体，面对拆迁纠纷、城市局部功能缺失、改造时间长、改造后新功能区发展乏力等问题，要规范自身行为、协调城区内外发展、加强对施工方的监督和管理、制定周密计划，以期满足居民生产生活需要和促进城市发展。关键词 城市管理；旧城改造；地方政府；城市规划Suggestions on the Management of Government Old Town Reconstruction-Take the Reconstruction of the Old City Around the Emperors Hometown in Xinzheng City as An ExampleAbstract The new three-step strategy point out the direction for the future development of Chinese society and puts forward new requirements for the future urban development. The original urban development system and structure is no longer suitable for or even hinders urban development, especially the problems faced by the development of the old urban areas are the most obvious. The old city area has become a relatively backward area in the whole city in the terms of urban landscape, economic development ability, social governance and peoples living conditions. In the process of the old city reconstruction, there are many problems which not only hinder the old city reconstruction, but also add new problems to the urban development. As the main body of urban transformation, government faces some problems, for example demolition, city after the reconstruction of partial loss of function, time is long, the lack of new area development force and so on. Government should regulate their own behavior, coordinate the development of city area inside with outside, strength the supervision of construction and management, make a deliberate planning, hoping to meet the needs of the residents living and promote the development of cities.Keywords urban management；reconstruction of the old city；local government；urban planning前 言中国旧城改造起步相对较晚、旧城改造的概念和理论大多从西方引入。在改革开放后，旧城改造成为一些大城市发展不可回避的解决城市发展困境问题的手段。在已有研究中，以北京、上海等城市为例，对城市改造的模式、存在的问题、应对措施进行了研究和反思，为其他城市改造提供了经验。在新时代背景下，旧城改造出现新的发展趋势。旧城改造的研究区域逐渐从东部沿海地区向中西部欠发达地区扩散，所研究的城市规模、性质逐渐由一线城市、历史文化名城向二三线城市、新兴城市等倾斜，具备由点及面、由特殊到一般的演进路径特征1。本文以河南省新郑市旧城区改造为例，通过问卷调查注：黄帝故里旧城改造借助问卷星APP进行编辑生成，问卷共收集100份，问卷调查的结果由问卷星软件进行统计。问卷调查对象为河南省新郑市本地居民，填写方式为通过微信、QQ发送的方式进行网上填写，问卷链接为 、查阅城市发展规划、相关新闻、搜集政府网站资料并结合亲身观察感受的方法，对旧城改造中存在的问题、产生问题的原因、如何解决问题进行研究分析，希望能够为更好的进行旧城改造和城市发展提供一些建议。一、相关概念（一）城市管理城市管理是城市政府和其他有关机构为达到城市资源的最优配置，促进城市的可持续发展，不断提高城市居民的生活质量和水平，实现提高城市综合效益的最终目的，而对城市公共事务进行的导引、规范、治理、经营和服务等活动2。城市管理涉及城市发展的各个方面，在解决城市发展难题的过程中，实现增进城市居民美好生活和促进城市可持续发展的目标。旧城改造是目前许多城市发展面临的困境之一，急需城市政府发挥作用进行管理。（二）旧城改造1958年荷兰海牙第一届关于旧城改造问题的国际研讨会将旧城改造定义为：根据城市发展的需要，城市需要进行旧城改造，通过在城市老化地区实施的有计划的城市改造建设3。随着社会发展，旧城区各个方面的发展逐渐跟不上现代化城市发展的步伐，甚至成为城市发展问题较为集中的区域。需要城市管理者结合城市未来发展定位对城市老城区进行合理的规划改造，给旧城区赋予新的功能，使其成为城市发展的新动力。（三）城市规划根据城市规划的语义要素注： 城市规划的语义要素：具有限定的空间范围、作为实现社会经济诸多目标的技术手段、以物质空间为作用对象、包含政策性因素和社会价值判断。谭纵波城市规划P85-P86。，本文将城市规划的定义概括为：城市规划是一种在自然因素和社会因素共同影响下，在特定的城市规划区域内，城市管理者将众多城市发展目标落实到城市物质空间实体中的技术手段。城市规划是旧城改造实施的蓝图，直接关系到城市改造的成败。同时，城市改造的成果也是下一个发展阶段城市规划的基础。因此，城市规划和旧城改造之间具有紧密的联系。二、对河南省新郑市黄帝故里周边旧城改造产生的问题及原因分析（一）黄帝故里周边旧城改造项目的简要介绍新郑相传是皇帝出生的地方，为了纪念这段历史，新郑在遗址地建立了皇帝故里景区。皇帝故里处于新郑旧城区的西北角，每年的三月三都会在此举行盛大的皇帝故里拜祖大典。如图 1旧城改造现状平面图所示旧城区西南侧是原来聚集着许多小商品批发店的老街，以八卦图的形状排列清代末期的灰色砖墙小院，明代高阁老故居遗址、考院等都包含其中。旧城区东南面是老二中学校及其家属院，二十世纪五六十年代的五层小楼。其东面是商业步行街，聚集着许多服饰商店。图 1旧城改造现状平面图新郑旧城改造采用以政府主导的局部改造加修缮的方式进行。因为旧城区与皇帝故里景区地理位置临近，所以将旧城改造与故里景区扩建项目相结合，使文化建筑自然相接、融为一体。从2013年开始，在新郑市政府的主导下，新建路办事处围绕着皇帝故里景区扩建工作进行了三次征迁工作4。根据拆迁补偿方案，部分居民搬入新区第二社区安置房、怡和白云阁社区、宏基王朝社区、凤台苑社区的居住性房屋4。旧城改造将对清末民居、考院、接旨亭、八卦洞等历史文化遗存在挖掘和保存的基础上规划建立古城风貌保护区、市民遗址公园等内容，增强老城活力，改善和提升区域的整体形象，实现城市保护与更新的有机结合，提升城市整体价值5。两年中，皇帝故里南部和北部的居民区和商店开始逐渐搬走、地面建筑部分拆除和修复工作稳步进行中。但少部分钉子户不愿搬走，甚至与政府对抗仍在拆迁区域内生活，随后经过协商才得以解决，但仍然造成一定不利影响。目前，南面清代民居建筑、考院、八卦洞遗址区域正在施工改建古城风貌保护区，东面接旨胡同商业街建设也按计划进行中，商业小商品批发店全部转移到临时安置点。（二）黄帝故里周边旧城改造取得的成果旧城区改造项目推进至今，各个方面的工作正在有序进行中。从总体上看，皇帝故里旧城改造利大于弊，得到了改造区域内外居民的认可。具体有以下几个方面的成果：1.拉动地方经济发展，有一定的经济效应老城区经改造后与皇帝故里景区连成一片成为景区重要组成部分，为其发展注入新动力。新区域功能的规划、城市旅游业的发展拉动旧城区的经济发展。随着每年三月三皇帝故里拜祖大典的举行，越来越多的海内外炎黄子孙到新郑皇帝故里寻根拜祖、旅游、投资。2.保护传统文化，寻根拜祖此次旧城改造不是将地面建筑全部推倒重建，而是采取局部改造加修缮的模式进行。意在保护新郑历史文化遗存，为子孙后代留下一些传统文化的记忆、培养其对传统文化和历史的尊重和热爱。旧城改造将清末的科考贡院、新郑清末民居、八卦洞等文化建筑修复仿古重建，展现新郑古城文化的风采。建立接旨胡同文化商业街、寻根之门、文明之源场馆等区域来展示皇帝文化的魅力。3.改善生态环境，为城市居民提供更适宜的居住环境旧城区经过改造，建设大片绿地公园与皇帝故里景区自然相接，城市中绿地树木面积大为增加，增强了城市生态功能。同时，与公园绿地相匹配的基础设施建设也更加完善，如免费的公共卫生间、分类的垃圾桶、地下供排系统建设等等环境的改善从生理和心理上改善了居民对城市的印象，增强了城市的宜居性。4.为居民提供了休闲娱乐场所和更加丰富的社会生活场所已改造完成的公园绿地成为周边的居民茶余饭后休闲娱乐的绝佳选择，极大的丰富了居民的文化生活。晚饭后，大量居民聚集在广场空地进行唱歌、跳广场舞、跑步各种活动。春节期间的小吃街、游乐场、民俗活动、展销会大多在此举行。旧城区一改往日贫困落后面貌，成为集休闲、娱乐、运动、教育为一体的城市区域。5.改善城市面貌，使城市新旧区域自然衔接旧城区南侧的老城区居民以杂货批发商贩和中下层居民为主，房屋多为上个世纪末低层建筑和清末民居为主。老城区灰色低层建筑与现代城市新景观新气象形成鲜明的反差，在一定程度上损害了城市形象。通过旧城改造，政府将小商品批发市场迁出，居民外迁搬入新居。同时，保护清末民居文化遗址，兴建大片绿地公园等休闲娱乐设施和新的兼具文化特色与现代美感的商业街、批发商城，使城市面貌焕然一新。（三）黄帝故里周边旧城改造产生的问题1.产生拆迁纠纷，政府在处理钉子户拆迁问题中造成一定的负面影响大多数旧城区居民在街道办事处的动员组织下能够积极主动的配合拆迁工作，但少部分住户不愿搬迁甚至与政府对峙，产生了钉子户的问题。这不仅影响旧城改造施工进程，也对政府形象、政民关系造成一定的不良影响。中华人民共和国拆迁法第八条规定，为了公共利益的需要，县级以上地方人民政府征收房屋的，应当依照本条例的规定做出房屋征收决定。政府相关部门可以依法对其房屋进行强制拆除，但必须要保护公民法人的私有财产和人身安全。在处理钉子户搬迁问题中，根据上述法律规定政府行为虽然合法，但是如表1所示，有84%的人认为这种做法会产生一定的负面影响。它给不明情况和不了解相关法律的围观群众营造了一个强制拆迁、不顾人民利益的不良政府形象，损害了人民群众对政府的信任，由此带来的消极的社会影响是我们不愿看到的。表 1公民对于政府依法强制拆除房屋行为的看法（多选）观点人数比例行为正确，法律至上，全民守法6060%行为正确，但会造成一定不良影响，使不明事由群众对政府行为产生不满情绪，产生负面影响。8484%行为错误，这损害了拆迁户的利益1515%行为正确，国家利益高于个人利益2121%2.新居周边局部城市功能发展不完善，影响居民生活根据自身意愿大部分原旧城居民接受房屋置换的拆迁补偿方案，搬入新区第二社区安置房、怡和白云阁社区、宏基王朝社区、凤台苑社区的居住性房屋。尚处于发展初期的新区给搬迁居民的生活带来不便。第一，新区远离市中心，给居民出行交通增加时间和经济成本。第二，新区新建的社区相关配套基础设施还不完善，与居民生活息息相关的医院、超市、学校等场所较少，满足其基本的生活需要的能力不足。第三，居民还要承担物业管理等费用，给大多数从熟悉、便捷的城市中心搬至新社区的居民增加经济成本。第四，原居故土的熟悉感和新居的陌生感使部分老年居民生活出现缺少精神生活寄托。传统的居住文化圈被冲破，而新的人文居住环境很难再短时间内建立起来6。人们缺乏认同感和归属感，开始怀念原来的邻里关系、安全感、交往空间6。3.旧城改造项目施工存在施工时间长、资源浪费等问题旧城改造项目从开始至今已经有四到五年时间了，大部分工程已经建成，还有接旨胡同商业街北段、古建筑改造和修复区域仍未建成。对古建筑进行保护性的开发建设的举措得到大多数人的认可和支持，但改造施工时间过长给周边居民的生活如休息、出行等等确实带来一定的不利影响。旧城改造实质上是城市规划落实和实现的具体过程，城市规划的质量决定旧城更新改造的质量7。通过亲身的观察发现，古建区域的地面建设存在规划不健全、重复填挖建设造成资源浪费的问题。在地面建设中，似乎没有确定的施工方案。因此，出现了水泥地铺设完工又重新铺设石砖，因地下水道、 电缆等基础设施建设导致地面多次被填挖的现象。4.新规划的功能区未能发挥预期作用、建筑利用率不高改造区域内除了古建筑修复区域和接旨胡同商业街北段未完成，部分区域虽然已经建设完成但仍然大门紧锁、未投入使用。原旧城杂货商贩因一些原因还未搬入新建的批发商城，因而使已建成的商城闲置没有发挥应有的作用。新建的地下停车场未向公众开放使用，地上停车场停车使用率也不高。其次，一些新建的炎黄文化宣传馆、游客服务大厅未向公众开放或者只有拜祖典礼举行期间才会开放使用。目前旧城区改造后各区域仍处于初级阶段，想要发挥预期作用仍需进一步的努力。5.在一定程度上缺乏传统文化的软实力建设旧城改造以传统文化为依托，改造后的部分建筑也迎合传统文化风貌，在外部造型上向其靠近。但文化保护不应仅依靠外在的模仿，还应该重视文化事实、精神、内容的继承与保护。将文化硬实力和软实力建设相结合，挖掘精神内在的底蕴，从古代传说中汲取力量使其成为现代人民之间的纽带和精神食粮。新郑原来有东南西北四道老街，统称“老四街”，在旧城改造的过程中基本上都被拆除，只剩下南街被保留下来，现存的古建筑大部分是重建的。传统文化的保护是我们应尽的职责和义务，但作为文化载体的建筑、文字、历史故事应该以历史事实为依据。清末老民居遗址的古建筑确实体现了新郑历史文化风貌，新建的仿古建筑与保留下来的古建筑混杂在一起，但未在古建介绍中进行说明，这可能会是并非熟知当地历史的青年人和游客对其产生错误的印象。（四）黄帝故里周边旧城改造产生问题的原因1.在拆迁过程中，地方政府执法行为方式不够规范、信息宣传普及不到位我们要理性地看待拆迁纠纷产生的原因，政府部门和拆迁居民双方都有一定的责任。从政府的角度来看：首先，地方政府对拆迁钉子户的拆迁工作的行政执法行为方式不当。地方政府相关工作人员将钉子户居民及其财物搬出并将其房屋推倒的过程中，政府人员与拆迁户在人数、力量等方面的差异及政府行为的强制力都被围观群众看在眼里。面对看似“粗暴”的政府行为，自然给旧城区周边居民留下不良的政府印象。如表2所示，有19%的人将合法的政府行为错当成“暴力执法”行为，损害了政府在人民心中的形象和权威。表 2您认为出现钉子户事件的原因是？（多选）原因人数比例政府相关部门经过多次协商无果，依法强制拆除5656%个别拆迁户无理取闹，漫天要价6565%双方都有责任，相互对峙5757%政府相关部门“暴力执法”，危害公民合法权益1919%其次，虽然基于公共利益的需要，在保护公民的私有财产的前提下，地方政府依法可以对房屋做出征收决定。但是地方政府对于与拆迁相关的法律法规普及不到位，如表3所示，有40%的人（居民及其他民众）对拆迁法相关规定不太了解或者没有一个清晰的认知。民众自身的法律素养有待提高，因此使得缺乏法律知识的围观民众的按照自身想法对政府行为产生错误看法。表 3 是否知道相关法律？（单选）观点人数比例知道6060%不知道4040%从公民的角度看：在协商拆迁补偿的过程中，少部分居民缺少社会责任感、集体主义精神，不顾公共利益只为自身利益而漫天要价，严重影响旧城改造施工和城市形象。如表2所示有65%的人认为个别拆迁户无理取闹，漫天要价是产生拆迁纠纷的原因之一。除此之外，部分居民对于旧城区改造的意义和城市新区的发展空间没有一个清晰的认识，只顾眼前的利益而忽视长远利益也在一定程度上造成拆迁纠纷的产生。2.城市不同区域发展具有时间差异，地方政府在一定程度上忽视公民利益地方政府没有顾及到旧城改造拆迁工作与新区建设在发展上所需要的时间差别，未合理的安排搬迁居民搬迁后的生活。位于新区的安置房虽然居住环境良好、具有很大的发展空间，但是想要发展成为像城市中心一样热闹繁华的城市区域，还需要一定的发展时间。与旧城区相比较，新区的基础设施建设、人口、商业文化教育机构等方面还有较大的发展空间。因此新区在出行成本、心理状态、日常生活需要的供给、社区管理成本等方面给拆迁居民增加负担。如一家在第二社区居住的搬迁居民连续一个星期到原街道办医院看病，他们更加信任原街道的医院并认为新社区诊所医生不如这儿好。在旧城改造即皇帝故里扩建规划制定、公示等各个环节，不仅引起了拆迁居民的广泛关注，也引起划定改造区周围居民、商业街商贩的恐慌与不安。有不少相关居民在政府网站政民互动等各种咨询窗口咨询“某地是否也会拆迁”等类似问题，但得到的回复常常不尽人意。3.政府的监管能力有待提高旧城改造施工时间长，如表4所示，除了因为古建筑修复的材料与一般的建筑材料相比价格更高、更难获取，雕刻、做旧、上色等工艺有较大的技术难度需要专门的技术人员才能完成等客观原因的限制，还与政府为了保护环境减少建筑粉尘对空气的污染、政府对施工方的监管力度不足等主观因素有关。表 4古建改造面临的困难或问题（多选）古建改造面临的困难或问题人数比例复原、修缮古建筑难度大7878%所需资料稀缺价高6464%为保护环境，施工时间限制3939%施工方方案不够完善2020%其他77%政府既是旧城改造的规划者，也是旧城改造过程中的监督者。政府应该在改造工程的各个阶段对已完成工程和未来规划进行及时的审查、监控，如有问题要及时修改原定施工方案、减少不必要的资源浪费。政府相关部门未能及时发现改造过程中的问题而任由重复建设、资源浪费现象发生，监管能力有待提高可能是造成施工时间过长的重要原因之一。4.旧城改造与发展阶段出现断层，发展后劲不足如表5所示，有59%的人认为新功能区的建设仍处于初步发展阶段可能是部分功能区利用率不高的主要的客观原因，宣传与规划等方面的问题也是其原因之一。旧城改造后期如何使规划中预期功能得以实现成为政府部门重点关注的问题，但是城市管理者往往只顾改造建设而相对忽视这个问题。改造区内部功能区建设未及时制定发展规划，使得城市旧城区改造后的发展出现一段缓冲期。宣传、招商、协商等发展计划工作应在旧城改造同时进行，以免延缓城市发展。表 5对于部分新建功能区利用率低或闲置现象的看法（单选）看法人数比例规划不合理（超出人民需要）造成资源浪费3030%功能发挥需要一定时间，尚处于初步发展阶段5959%缺乏必要的宣传活动，扩大知名度1010%其他11%改造后的旧城区域新功能的规划不能满足民众的生活需要或者远远高于城市发展和人民消费水平，也会极大的削弱其功能的发挥。城市居民的发展需要是旧城改造的根本指针。如建设像博物馆一样宏大的大厦却用来做小商品批发城，给人以大材小用、浪费资源的印象。同时，也给本就利润不高的商贩增加了经商成本。5.在一定程度上忽视了文化的内在价值和文化保护的根本宗旨在文化保护和建设的过程中，政府在一定程度上被外在形象和利益蒙蔽、忽视了细节和对传统文化的崇敬与求实之心，只顾文化载体的外部建设而在一定程度上忽视文化的内在价值的挖掘。文化的保护和传承要要渗透到物质、制度、精神各个层面，而不是仅停留在表面。与精神层面的文化传承相比较，改造后的建筑群在一定程度上缺乏足够的皇帝文化传说故事、实物、相关活动的支撑和现实意义的体现。文化建设做得好，能成为城市发展的一张名片。但是，我们不能被文化所带来的利益所蒙蔽而失去对文化的尊重和热爱。保护和发扬传统文化是我们共同的愿望，但若是以求全责备、僵化机械的方式进行文化建设，不仅对于文化保护没有益处，而且使人民失去现代文明的美。三、对政府旧城改造管理的建议河南省新郑市黄帝故里周边旧城改造产生的问题及原因应当说具有一定典型性和代表性，基于这些问题及问题产生的原因，对我国政府旧城改造管理提出如下建议：（一）政民双方共同努力，加强沟通和交流1政府要规范执法的行为方式政府在执法过程中要注意行为方式在法律和程序上的合理合法性，避免造成负面影响。第一，要保护公民法人的私有财产和人身安全等合法权益。虽然政府的执法行为合法，但是一旦造成公民私有财产的损失同样需要承担法律责任并做出相应的赔偿。第二，坚持协商优先原则。政府在做出强制执行行政执法行为之前，要与公民法人进行合理的沟通。政府要提前将相关执法行为决定告知街道办、社区居民委员会和当事人，并由社区居民委员会将决定内容传达给周边居民。经过沟通协商无果并获得法院批准的情况下，再做出执行强制征收决定。在执法现场，政府人员也要采取安排专员安抚和疏散群众、保持安全距离、选择适合的执法时间等合理措施尽量减少围观群众、控制不良舆论传播，以此来减少不知情民众的围观及其对政府行为的曲解而造成的不良影响。2政府要建立多种政民之间的信息沟通协调机制为了更好的促进政府各项政策信息和民众意见需求的上传下达，政府首先要建立形式多样、传播范围广泛的政民信息的沟通协调机制。第一，政府要重视发挥基层群众自治组织社区居民委员会和农村村民委员会的作用。社区居民委员会要肩负起将政府旧城改造的规划、缘由、拆迁补偿方案、相关法律规定政策告知民众和解答民众疑问的责任。同时将居民关心的问题和疑虑向上级政府机构反映，更好的解决居民在拆迁中的后顾之忧而减少拆迁纠纷。第二，提高拆迁过程中各个环节民众的参与度。实施旧城改造政策的程序，既要能够满足公平、公正、公开的普遍性法律原则的要求，也要体现民主性、参与性、透明性等政治原则的独特规范8。使拆迁范围内每一位居民都熟悉不止拆迁这一个环节，甚至是旧城改造过程的每一个大环节，知道每一个环节应如何向政府相关部门反映意见、提出建议。例如虽然在拆迁听证会中只有少部分的拆迁居民代表能到会参与，但是代表要在拆迁区域内广泛的展开调查收集民意，达到虽人未到而意未缺的程度。第三，优化政府门户网站政民互动的功能。政府要提高回复民众问题内容的实用性、解决问题的有效性，而不是笼统的、答非所问的回应。在互动平台中增加使用方法、查找地址等指导性的提示语，帮助人们又快又好的获取想要的信息。第四，通过制度安排在参与者之间建立起适宜的治理结构或是协调合作机构，以利于合作互惠的关系产生，藉由协作过程，实现利益相关者的信息交换、资源共享和能力提升，通过协商和行动调整以实现共同的目标9。建立一个由政府部门监督人员、项目施工负责人、居民代表组成的旧城改造临时指挥部，将相关利益人有序组织起来更好的协商处理旧城改造过程中的问题。其次，政府要扩大政民信息沟通的范围。除了要重视拆迁范围内的政府与居民之间的信息沟通，还要重视政府与临近旧城区周围的居民的信息沟通和利益协调，甚至沟通的范围还要扩大到全市。至少使旧城改造区域内外十公里范围内的每一位城市居民明白旧城改造拆迁的意义和必要性、政府行为的合法性，避免不知情的公民妄加揣测而造成不利影响。3转变居民的观念、提高公民的综合素质地方政府要通过利害分析、政策讲解、思想教育等方法引导市民转变思想、提高居民的综合素质，在政府号召下自觉主动的完成搬迁工作。首先，政府要向人民群众宣传介绍旧城区改造的必要性和重要意义、引导居民树立正确的观念，不能将拆迁作为赚钱、暴富的工具。居民要在政府提出合理的补偿条件后，在规定的时间内主动搬走。其次，增强居民的社会责任感和集体主义精神，把国家和人民的利益放在第一位。为了旧城区改造的城市发展大局，居民主动配合政府工作自觉搬迁。（二）政府要树立发展的大局意识，促进城市各区域内外协调发展地方政府是一个城市发展的主导力量，要统领全局合理的调配各种资源，促进城市各区域协调发展、完善城市各个区域内部的城市功能。从城市整体角度看：因为城市各区域发展的客观条件不同，所以各城市区域发展所需要的时间、发展的阶段、发展的速度也各不相同。政府要促进旧城改造和新区建设协调发展不等于同步发展，而是要做到结合各区域发展的实际需要在发展资金、人力、物力的调配上保证公正合理。从城区部分的角度来看：政府要加快建设缺失的局部城市功能，使新规划的城市功能发挥预期的作用，满足生活在城市不同区域居民在生产和生活方面的需求。（三）加强对施工方的监督和管理为了承担更多的管理和控制责任，政府要能够管理合同、有效促进竞争、进行合理规制、增强风险共担意识、进行有效的金融支持10。首先，政府要提高合同管理能力。在项目工程外包招标过程中，保证合同的内容和签订程序符合法律要求和实际的城市发展需要。相关部门要对城市规划的合理性和完整性进行审查，避免因规划失误导致浪费资源、延长施工时间。其次，政府部门要创新监管的方式，如采取暗访、不定期抽查等方式进行监管。在施工过程中，政府要对项目进程进行定期或者不定期审查，若发现与规划不符或其他的问题要及时合理的改进规划方案。同时，政府也要提高监管的专业能力，能够发现问题并找到改进措施，不会被不良企业蒙蔽而忽视存在的问题。再次，为了保护环境同时保证旧城改造顺利进行，施工方要在政府多部门的联合监管下做好降尘防护措施，实现施工与环保工作的双赢。（四）政府要及时制定发展计划，开展各项活动尽快发挥规划功能如何使新规划的城市功能区发挥预期的作用也是政府部门应该思考的问题。一个计划周全合理的发展计划，是使城市功能区快速启动的基础和前提。为了避免城市发展后劲不足问题的出现，政府相关部门应该在旧城改造的中后期经过合理的考察、专家评估、民意调查尽早确定城市功能区发展计划，按照发展计划有目的有方向地开展各项宣传、招商活动。同时，要尽快兴建并确保城市功能区域内的基础设施能正常使用，为开展商业、旅游、生活活动提供基础保障。对于部分因为不符合居民生活需要而阻碍城市功能发挥的现象，政府要根据居民的建议和意见反馈，对改造区域内的公共产品的用途进行调整。将利用率比较低的区域根据需要开发为新的功能区或者在不同时间段内发挥不同的功能。（五）加强文化软实力建设，端正文化态度政府在加大对地方特色文化建筑保护力度的同时，要通过开发地方课程、举办美术比赛、组织文化遗迹参观、举办民俗文艺表演、小导游评选等文化教育活动，使尘封的文化以鲜活的形式表现出来，激发人们对传统文化的热爱和对祖国的自豪、增强人们的内在精神力量。城市文化不仅需要积淀，还需要创新，除了对有着丰富历史文化建筑进行保留，内容上要融入现代时尚元素，从而给旧面貌注入新活力11。只有坚持内外兼修的文化建设道路，才能使文化建设之路越走越宽。还有些城市领导在城市建设中拆除真文物, 兴建假古迹, 大搞人造景观, 花费很大, 却搞得不伦不类12。对于这种错误的行为，政府要充分认识到端正文化建设态度的重要性并引以为戒。文化建设要端正文化态度、坚持尊重历史文化和实事求是的原则，对于重建和修缮的建筑做好文化简介和说明工作。我们要怀着崇敬的心情，根据地方传统文化特色，有目的有计划有组织的进行文化建设，努力将传统文化作为城市发展的名片。参考文献1宁晓峰，臧俊梅，田光明，许进龙.我国旧城改造研究综述J.广东土地科学，2018，17（2）：28-35.2程俐骢.城市管理概论M.上海：同济大学出版社，2009：1.3刘慧丽.重庆市秀山县旧城改造中存在的问题及对策研究D.重庆大学,2017.4边艳.新建路街道办：做好征迁安置营造和谐环境R.新郑新闻中心，2015-3-17.5新郑市皇帝故里景区管理委员会、新郑市规划发展服务中心.新郑市皇帝故里景区改扩建修建性详细规划R.新郑政府网市政府信息公开2017-8-18.6王君.城市改造问题研究D.东北财经大学,2002.7石军.常熟市旧城改造中的政府角色研究D.南京理工大学，2018.8林晓、赵书山.旧城改造的行政伦理审视J.领导科学，2019，（10）：121-124.9朱德米、高霞.旧城改造协同治理机制研究J.北京理工大学学报（社会科学版），2018，20(2):58-66.10陈振明.公共管理学（第二版）M.北京：中国人民大学出版社，2017，155.11高艾媛.旧城改造融入地域文化元素对潜山市历史文化名城保护与发展的思考J.城市建设，2020（03）：63-65.12周干峙.城市化与历史文化名城J.城市规划，2002，26（04）：7-10.17