实现党代表的监督职能是提高党内监督质量的基础.doc

第 1 页 共 12 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。实现党代表的监督职能是提高党内监督质量的基础实现党代表的监督职能是提高党内监督质量的基础党内监督条例明确了党代表的监督主体地位，赋予代表重要的监督职责。但因目前代表履职总体上仍处于“一次性”的被动状态，其监督作用难以发挥，监督主体地位难以落实。随着党代会常任制试点的逐步扩大，代表履职状况正在发生重大变化。因此，很有必要以实际调查和实践经验为基础，从理论上探析党代表履行监督职能问题。一、实现党代表的监督职能对于提高党内监督质量具有重要意义1.有利于实现党代会最高监督机关职能从党代会的实际运行情况看，党代会虽然听取并审议党委会和纪委会的工作报告，但都属于下届党代会监督上届党代会选举产生的党（纪）委会工作。因法理逻辑不顺，其监督力度必然有限。同时，党代会闭会后，其职权由党代会转移到中央委员会，再转移到中央政治局，最后转移到中央政治局常委，即党代会职权实现了三次转移，因前三者均无常设机构履行其职能，故党代会职权形成了三级虚化（地方各级党代会情况与此类似）。党代表切实履行监督职能，必然促使党代会常任制的深入发展，促使其职权由执行机关回归到权力机关，并能切实监督其选举产生的党（纪）委会的工作，实现其最高监督机关职能。2.有利于推进党内权力结构性优化第 2 页 共 12 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。在目前党委领导模式下，既是决策机关又是执行机关、并领导监督机关即集党内三权于一体的党委，成为同级党组织中惟一领导机关。因党内权力结构欠优，人们对党内监督条例出台所能产生的实际效果的期望值并不高。党代表切实履行监督职能，必然推进党代会及其常设委员会建设，理顺党内三会的关系，在党内逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，为提高党内监督质量奠定体制机制基础。3.有利于实现其他监督主体的监督职能党内监督条例规定的六大监督主体中，党委本身是被监督的重点对象，纪委履职困难重重，党员履职既缺乏安全渠道又成本过高，几大监督主体仍呈分散状态。党代表切实履行监督职能，既能（通过党代会）支持和督促党委和纪委履行其监督职能，也能改变目前纪委主要靠上级党组织推动导致法理动力不足、人为作用过强而履职不足的状态，更能帮助党员实现其在党内监督方面的责任和权利，将风险过高的党员个体监督转化成为强有力的组织监督，从而整合党内资源，形成监督合力。4.有利于落实党内监督制度提高党内监督质量的基础是推进党内民主化进程，发展党内民主的关键在于推进改革，加快制度建设。党代表可以通过党代会对各级党组织执行改革情况进行监督，整合党内改革自下而上和自上而下两方面力量，形成强大的合力，共同推进党内改革进程，将党内制度尤其是党内监督条例规定的有关监督制度落到实处。第 3 页 共 12 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。5.有利于落实党内监督保障措施各级纪委公平公正执纪和党员积极有序参与党内事务是提高党内监督质量的重要保证。据笔者 2021 年对湘、津、辽、蒙四省（市、区）1797 名党员的问卷调查（以下简称“本调查”）显示，党员认为党纪面前实现了“人人平等”的占 21.98，认为“不一样”的占77.29，其中主要认为对干部约束失之过宽。党内既然存在特殊党员，党内监督制度就难以落实。党代表切实履行监督职能，既可（通过党代会）支持和督促各级纪委从严执纪，有效防范各种违纪行为的发生，又可切实保护向纪检机关举报问题的党员，使纪检机关获取源源不断的监督资源和动力，真正落实党内监督保障措施。二、资源不足，党代表难以履行监督职能从总体上看，由于现代治理理念在党内仍处于初步形成过程中，传统的偏重于党内管理的治党理念制约党代表充分发挥作用。同时，权力高度集中的党内领导体制也影响着党代表切实履行职能。从现实表现看，则主要是因为履职资源严重匮乏，党代表难以切实履行监督职能。1.法理资源不足具有充足的合法性基础是指，代表的产生符合党章规定的“体现选举人的意志”、代表本身能得到党员内心的普遍认同，这是党代表履行监督职责的基本前提。但当前各级党代表的履职法理资源明显不足，导致其难以切实履行监督职责。（1）代表产生欠规范。各级党代表候选人提名大多以组织“酝第 4 页 共 12 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。酿”为主，并未按照选举条例规定的“采用自下而上的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选”来进行。整个选举过程既未形成实质性竞争局面，上级党委和纪委也未能对其进行实质性监督。代表基本上是按照“安排为主、选举为辅”的模式由党组织决定，其中不少是“必须选上”或“确保选上”的“特殊代表”、“内定代表”、“当然代表”。广大党员在知情不多和选择余地不大的情况下“选举”党代表，往往政治热情不高，这样，当组织与党员的意图不完全一致时，代表活动往往主要体现组织意图而难以体现选区党员愿望，其监督作用难以真正实现。（2）代表构成欠科学。为有效行使党代会职权，各级党代会代表中党务活动家和政法专家应占相当比例，但实际上所占比例很有限。同时，代表中领导干部所占比例过高（副科级以上干部占 75左右），与党组织结构很不相称。因主要领导干部大多是各级党代会代表并构成其主体，党代表监督在很大程度上异化为领导干部的自体监督，受利益相关性制约，其监督作用趋于弱化。（3）代表被认可程度不高。因代表产生欠规范且履职不足，实际被认可程度不高。本调查中，党员认为本选区代表“能够”代表自己利益愿望要求的只占 20.26，认为“不能”代表的占 33.44，“不知道”能否代表的占 45.58。党员及党外人士与代表“经常联系”的分别占 6.07和 3.92，“从没联系过”的分别占 64.33和 78.04。“有时联系”的分别占 20.37和 1137，“联系过，第 5 页 共 12 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。但不是反映情况”的分别占 8.79和 6.27。这样，党员参与党内事务包括对干部监督的愿望和要求难以通过党代表进行整合和表达。党外人士对党代表认可程度更低，进一步弱化了党代表的合法性基础。（4）对代表的诉求动力不足。由于我国采取先经济后政治的改革战略，在取得巨大经济改革成果的同时，政治体制改革进程相对滞后，群众政治参与要求显著增强。表现在党内，党员参与党内事务的要求日益强烈。目前党员除通过基层组织直接参与党内事务外，主要是通过党代表间接参与。而实际上党员通过党代表表达权利诉求的动力不足。本调查显示，当遇到社会生活方面的困难需要请求帮助时，除家人外，党员最先想到找“亲戚”的占 61.66，找“朋友”的占86.96，找“党政领导”的占 48.22，而找“党代表”的只占 1.19。显然，在党内远未形成“有困难找代表”之风气，代表难以成为党员行使监督权最安全最可靠最现实的“平台”。2.组织资源不足（1）党代会开会期间代表难以履行监督职责。代表参加 5 年一次的党代会是其履职最为重要的组织资源，但即使在会议期间也难以充分发挥监督作用。代表难以参与党代会议题的制定和重大决策的筹备。依十二大以来的党章规定，党代会都是在党委会周密安排下进行。党委为筹备党代会进行了大量的调查研究，反复征求各级党组织和党员包括党代表的意见，党代会的决定能体现全体党员的意志。但实事求是地说，党内重大事项决策形式上由权力机关决定，实质上由第 6 页 共 12 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。执行机关决定，代表因难以参与其中而难以实施有效监督。代表能“听取”却难以“审查”党委和纪委的报告。第一，报告工作的“两委”与本届党代会之间不存在选举与被选举、授权与被授权关系，因而也不存在监督与被监督的关系。因缺乏明确的委托和授权规定，本届党代会代表难以审查其报告。第二，党代会召开前，“两委”报告高度保密，代表难以就审议报告做相关准备工作，更谈不上征求选区党员的意见和建议。第三，代表均以举手形式对“两委”报告进行表决，表决的具体情况一般不公开，实际监督难以到位。第四，经过分组讨论形式（以交流学习体会为主）“审议”过的“两委”报告很少修改，代表监督效果难以体现。（2）党代会闭会期间代表更难履行监督职责。虽试点地区代表在大会闭会期间的履职出现了朝气蓬勃的生动局面，但因尚未建立党代会的常设组织机构系统来统揽全国代表活动，导致各地发展很不平衡，呈分散状态。从组织机构来看，大多是在组织部下设代表联络办公室（即“党联办”），代表归党委组织部门管理。从学理角度看，这种做法有悖于政治法理逻辑。代表因缺乏组织平台而难以行使监督权。3.制度资源不足目前对党代表的法理定位进行系统的理论研究尚显不足，因理论支持不够，现有党内法规对代表职权及其行权方式要么缺乏明确规定，要么规定比较笼统而缺乏操作性，代表难以依法履职。现行党章第 11 条只简要规定了各级党代表的选举原则，第 19、25 条只规定第 7 页 共 12 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。了党代会的职权而未规定代表的职权，两个党内选举条例对代表选举办法也规定简约（全国党代会代表的产生尚无明确的法规依据）。党内监督条例 第 11 条明确了各级党代表在党内的监督主体地位，第 42 条明确提出要“鼓励、支持、保护”“党的代表大会代表在党内监督中发挥积极作用”，但对代表在党代会开会期间的监督未予明确，对闭会期间如何行使监督权缺乏明确规定。党代表是党员权利受托者，行使监督权的根本目的在于保障党员权利，而修改后的党员权利保障条例却没有提到党代表的保障职责。代表执行职务时不像人大代表有相应的法律保障和组织保障，导致其行使监督权的内动力不足，难以积极履行监督职能。4.信息资源不足对党内事务享有充分的知情权是代表行使监督权的基础。本调查显示，科级以上党员干部认为自己对党内事务特别是重大事务“知道”的占 13.67，只“知道一些”的占 71.11，“不知道”或“无从知晓”的占 15.14。对党务公开，认为“现在已经做得很好”的占 9.08，认为“重要的没公开，次要的公开了”的占 63.75，认为“党内秘密太多，党务公开严重不足”的占 20.67。认为对干部的使用“有发言权和监督权”的只占 23.53，认为”没有发言权”（包括“无从知晓”）的占 68.17。因党代表的主体是科级以上干部，这从侧面反映出代表对党内事务知情有限。三、深化改革，实现党代表的监督职能实现党代表的监督职能，不仅要积极推进治党理念转型，而且第 8 页 共 12 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。要优化党内权力结构。目前，更重要的是加快制度创新，既为代表履职构建科学合理的内外动力机制，又为其充分行使监督权提供制度保障和组织平台。1.健全资格获取机制，激发党代表履行监督职能的内动力代表履行监督职能的内动力建立在健全的资格获取机制上。选举是党员对党代表授权的基本形式，应按照民主政治发展要求，总结党内选举改革经验，进一步改革和完善党内选举制度。合理划分选区，优化代表结构，增强党代表的代表性和广泛性。根据“代表应是共产党员中的优秀分子”的规定，明确代表任职的基本条件：认真执行党的路线方针政策，按党性原则办事，严守党的纪律，模范遵守国家法律，有为党员和群众服务的政治热情，有一定的议事能力等。改选举登记制为申报制，即愿意参与党内选举的党员在规定期限到指定地点申报而非所有登记在册的党员都必须参加党内选举，以激发党员参与党内选举的积极性主动性。健全完善候选人提名方式。规范党委提名、界别推荐、党员（党代表）提名的原则和比例，以党员提名为主，建立健全自上而下与自下而上相结合的候选人提名制度，增加个人自荐环节。逐步健全竞选承诺制度，不断扩大直选范围和差额选举的比例和范围。建立秘密投票制度。设立专门的选举监督委员会，加强对选举全过程的有效监督。顺应党内越来越高的规范化选举要求，在修改完善现有选举工作条例基础上，适时出台能统管全党而且具有高度权威性的党内选举工作条例。2.构建激励、约束和活动机制，增强党代表履行监督职能的外第 9 页 共 12 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。动力（1）建立健全党代表履职激励机制。建立健全培训制度。当前代表素质总体上尚难以适应党内民主发展要求，必须加大对代表的培训力度。各级党委要将代表培训列入党（干）校的重要任务，制定并落实培训计划，对所有代表特别是新当选代表进行系统而富有针对性和实效性的培训。建立健全表彰制度。在明确代表权利义务、职权职责基础上，建立科学的考评机制，定期对代表履职情况进行考核评比，对优秀代表进行表彰奖励。建立健全保障制度，为代表切实履职提供法制、物质和组织保障。（2）建立健全党代表履职约束机制。建立健全述职制度。每年党代会年会召开前组织代表向选区党员和选举单位述职，听取选举单位党员意见，接受评议和监督，回答党员的询问或质询。党员群众对代表的评议测评情况当场公布，对不满意率超 30者，可在党内正式场合公开谴责（但不得侮辱个人人格），甚至启动罢免代表资格程序。建立健全通报制度。对代表履职及其考核情况通过媒体在一定范围内定期通报。建立健全代表联系群众制度。党员群众与代表广泛联系的过程既是其权益诉求包括对党组织及其干部进行监督的过程，也是对代表履职的监督过程。建立健全辞职、罢免制度。代表调离选举单位（选区）的，自动终止代表资格；难以继续履行职责的，应主动辞去代表职务。党员发现本选区代表有严重违法违纪行为或认为代表不能正常履职或不再适合担任代表职务的，可以罢免代表，使选举产生的不称职或不尽职的代表及时得到警示、撤换或调整，第 10 页 共 12 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。真正体现授权和制约相统一。（3）建立健全党代表活动机制。建立健全党代会年会制和代表常任制，在党代会上充分履行监督职能。第一，审议一年一度“三委”（党代会常设委员会、党委会、纪委会）的工作报告并投票表决，并对“三委”成员进行信任投票。就有关问题提出询问或质询案。如半数以上代表对质询结果不满意则可提出对书记的弹劾案。如大会否决其中工作报告，代表应相应提出罢免案，并建议罢免其主要负责人。第二，参与决定党内重大事项包括选举“三委”成员。第三，审查下级党代会及“三委”作出的决议、决定。第四，审议党费的收支计划、计划执行报告和财务审计报告。第五，参与党代会的专门问题调查委员会对党内重大问题进行调查，第六，审查党内法规。建立健全代表团（小组）活动制度。闭会期间定期组织代表团（小组）就有关问题开展调研、视察和巡视活动，加强对“三委”领导班子及其成员的监督。建立健全代表询问和质询制度。对党员群众关注的焦点问题，向当地党组织提出询问或质询。建立健全代表评议制度。组织代表参加对党组织及其职能部门开展民主评议活动。建立健全代表听证制度。组织党代表参加党内立法和决策的听证会。3.大力推进党务公开，为党代表履行监督职能提供信息基础党内监督条例正式确立了“重要情况通报和报告”制度，就是为了用制度保障党员（党代表）和各级党组织的知情权，党员（党代表）行使知情权的过程本身就是对党内事务进行监督的过程。中央在这方面已做出表率。除在闭会期间将中央办公厅通讯等材料发第 11 页 共 12 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。给各级党代表外，每次政治局会议结束后，除涉及国家机密的议题，会议的其他议题都及时通过中央媒体向全党和全社会公开。为使党务公开有章可循，应尽快出台党内信息公开条例，规定公开的具体内容、时限、方式、范围、执行主体及其监督保障措施；监督机关对实施情况进行严格督查，使党代表切实参与党内每一项重大事务，经得起党员的详细询问。党务公开必须发挥媒体的作用，故期待国家尽快出台国家新闻法、信息公开法等法律法规，以使党务公开依法依纪规范运行。4.设立党代会常设机构，为党代表履行监督职能提供组织基础动力机制的构建并有效运行必须凭借一定的组织平台，故应设立党代会常设机构。目前，从中央到地方党的全委会每年召开一两次会议，实际履行党代会（年会）的部分职能。中国共产党地方委员会工作条例规定：“常委会在全委会闭会期间，行使委员会职权，执行上级党组织的指示和全委会的决议，主持经常工作。”实际上履行党的执行机关职能。理论界已就改变这种状况提出了一些很好的建议，笔者基本赞同李永忠的观点（参见李永忠：关于改革党委“议行合一”领导体制的思考，中国党政干部论坛 2021 年第 1 期；党代会常任制改革之思，南风窗2021 年第 19 期），在现有党内权力架构内，在适当减少全委会和常委会人数的前提下，实现党代会常设机构直接与全委会对接，成为党的权力机关（取消实际很少召开的党的全国代表会议），常委会成为党的执行机关并更名为执委会或书记处。同时，随着党委副职数的明显减少，可取消书记办公会和实际第 12 页 共 12 页书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。存在的书记碰头会，改变目前因党委会内部层级过多而难以监督的状况。这样，党代表就能真正成为党代会的主体，因得到组织保障就能充分履行监督职能，进而真正落实其党内监督主体地位，切实提高党内监督质量。