民事非诉执行检察监督的现实困境和对策检视.docx

民弱国谢行腐监督的现实困塌口对策检视现实中检察机关在推进开展民事非诉执行案检察监督工作中却面临着很多的困境。同时在检察实践中，民事非诉 执行检察监督的工作中存在配套法律规定不完善、监督的质量与效果不佳，检察人员的素质与职能存在不相匹配的情况。 现就结合民事非诉执行案检察监督的工作实际和最高检发布的民事非诉执行监督指导性案例，分析阐述工作中存在的现 实难题及提出相应的举措。、民事非诉执行检察监督存在的现实困境及分析（一）案件线索极少各级法院的民事执行案件数量巨大，法院一直都存在“执行难”“执行乱”的难题，但民事非诉执行案件进入检察监督 的却又是非常少的，形成该现象的原因如下：1.根据相关的法律规定，检察院若要监督法院的民事非诉执行行为，需 当事人或案外人、利害关系人穷尽使用异议、复议等救济手段，否则不可通过申请检察监督来启动民事非诉执行监督。 然而现实中，由于大部分当事人考虑到诉讼成本与时间等因素，所以当事人即使认为法院执行工作中存在违法行为，也 基本上不会申诉到检察院。2.对民事非诉执行监督的职能宣传不够，大多数人都不了解检察院具备民事非诉执行检察 监督工作的职能，人民群众即使对民事非诉执行行为存有异议，知道合法权益受到了损害，但却不知可去检察机关申请 监督。3.法检共享系统未联通及未上线，若对法院的民事非诉执行行为进行监督，只能通过查看阅读相关的卷宗，但 查阅卷宗需耗费大量的人力与时间，并且内部监督机制只可消化存在小瑕疵的程序1。若仅仅通过依靠人力查阅卷宗去 监督，很难实现维护当事人合法合理权益的目的。（二）法律相关的配套规定不足第一，民事非诉执行权是强制实现权利人权利的国家权力，但是存在监督的方式单一且强制性效力不足的问题。 根据民事诉讼法的规定：“人民检察院有权运用检察建议的方式对包括执行人员在内的违法行为进行监督”。司法实 践中有纠正违法通知书、检察建议等监督方式，但检察建议仍是最常见的方式。当检察机关知晓法院存在相关的违法执 行行为后，依照法律规定的程序提出检察建议。但我国立法上并未明确规定法院需要回复改进工作的函件，也未制定强 制性的后续监督手段，因此监督的质效不佳。虽然大部分法院会在三个月内依据检察建议改进执行工作且回函已整改， 但是法院基本是消极对待检察建议，具体表现在久拖或直接不回函或不整改。甚至有个别法院回函陈述不存在违法的情 形且拒绝回函予以改正。而对于建议的后续监督行为，除非有相关的会签文件，否则不能实施建议的后续监督行为。第二，法律关于调查核实权的规定过于宽泛。民事诉讼法对于调查核实权只有原则、宽泛性的规定，该规定 没有明确调查的范围、程序等相关的细节，那么就可能在实际案件的调查核实中，出现滥用调查核实权的情况。根据2016 年制定的民事执行监督规定，检察机关主要是通过：调阅、查阅执行卷宗；向当事人或者案外人调查核实；向法院 书面了解情况这三种调查方式。前两种是最常见的，检察机关监督案件过程中采用的调查核实方式一般就只有审查执行 卷宗和向申请人了解案件情况。但想通过这种查出法院的一系列的深层次违法问题是不太可能的。但是有时候检察人员 需要其他单位配合，否则会影响案件事实的查明。比如当面临法院消极执行，需核实财产线索，需要银行、证券交易所、 不动产登记中心配合的时候，缺乏相关的制度保障调查核实权，现实中会面临该部门不配合等情况。（三）人才配备不足民事非诉执行检察人才专业化的薄弱影响了非诉执行检察监督职能的拓展。我国民事非诉执行工作是属于执行工 作的新领域，但是起步晚，底子薄，再加上我国的民商事法律规定纷繁复杂，该项监督工作也是专业性极强的，涉及非 诉执行民事法规和司法解释繁多，工作涉及面大，要达到较高质效的监督，就需配备专业素质较高的检察人员。然而现 实情况是检察机关一直都有“重刑事轻民行”的思想，思想上不够重视民行工作，配备给民行部门的人员少且流动性也较 大。因此人才配备方面不是非常的完善，在一定程度上影响了民事非诉执行检察监督功能的发挥。二、做好民事非诉执行检察监督的若干思考（一）启动机制方面1 .明确细化民事非诉执行检察监督的启动方式目前民事非诉执行类监督案件数量是很少的，同时根据现行相关法律规定未对民事非诉执行检察监督的启动的方 式作出明确的规定，一般情况是必须申请人用尽了复议等救济渠道，当其主动申请监督的时候，检察机关才可以介入， 然而为了缓解案源少的问题，笔者认为可以坚持主被动相结合的原则，比如针对虚假民事非诉执行类监督案件，当存在 损害公共利益的情况时，应该明确可以依职权启动监督，而不是需群众申请启动才进行检察监督。2 .完善线索发现机制，破解案源少的难题对办案机关而言，案件是一切的根本，做强民事检察，必须保证有一定规模的监督案源。前几年，全国各地民行 检察部门不同程度地存在案源匮乏、人员弱化、职能虚化、机构边缘化等困境2。因此为了有效应对外部不利环境，破 解非诉执行案件案源少的问题。可通过加强案件来源机制建设为着力点，进行全体动员，内外联动，侧重从多角度、全 方位拓宽案源入口，使民行部门回归监督主责主业，让民行干警有事做、有案办。案源线索发现的机制主要通过以下措 施进行：一是在社区居委会、村委会等基层组织设立宣传平台，常态化宣传检察机关民行职能，提高民行检察在基层的 知晓度；二是走访当地主要的律师事务所，摸底挖掘案件线索；三是加强与仲裁部门、信访部门、公证机关等的沟通联 系，畅通案件转办渠道；四是加强与人大代表、政协委员的联络，从代表委员的建议中发现监督切入点；五是灵活运用 宣传方式进而提升民事非诉执行监督的影响力与知名度，如拓展线上监督案源，利用微信、微博等新媒体发现监督案件 线索；六是检察人员提高敏锐性，要善于从关联案件或者书面材料中，比如询问笔录、过程及谈话记录中发现情况，然 后及时进行分析，必要时深入调查核实相关情况，同时可利用网络平台如各个基层检察院的网站去积极宣传民事非诉执 行检察监督职能，当有群众在线提问的时候，通过专业人员为民众解疑释惑，提供服务。通过以上举措能够在很大程度 上解决案源少的问题。当然有了线索来源后也要注意区分是否需要进行监督履职，因为有线索来源未必等于违法行为， 必须经过严格的调查核实，确定存在违法行为后再进行监督。（二）运行机制方面1 .灵活运用好检察建议的监督手段首先，向仲裁机关提出重新仲裁或撤销仲裁裁决的检察建议。当存在虚假或恶意仲裁的情况发生的时候，国家利 益或者公共利益及第三人合法权益受到侵害的时候，通过枪察建议开启纠正错误的程序，有利于维护仲裁的公正性和公 共利益。其次，视虚假仲裁、违法公证案件的查明和处理情况，建议法院中止或终结虚假仲裁、违法公证案件的执行或 裁定不予执行。如果法院中止执行后长期处于停滞的阶段，则会严重损害权利人、其他债权人的利益，因此建议进一步 完善立法，当法院查明确实是虚假仲裁的情况下，可以直接作出不予执行仲裁裁决的决定，终结执行的程序。2 .在立法上完善顶层设计，完善、细化相关制度由于社会不断的变化与发展，对于民事非诉执行监督工作提出了更高的要求，因此为满足工作的需要，需进一步 完善、细化相关的制度。第一，通过在立法上加以规定或者检法两家发布司法解释，详细规定收到检察院发的检察建议的法院具有按时详 细地回复及说明的责任，且纳入法官考核及责任机制中。若法院对检察建议持消极的态度，则须承担相应的责任，如法 院的直接责任人员应当承担一定的司法责任等，才能一定程度上减少不回复情况的发生。提出执行检察建议的基层检察 院，将该文书送达同级法院的同时也应主动将执行检察建议书副本报送上级检察院和同级人大备案，营造监督的有利环 境。通过以上举措才能切实提升检察建议的效力。第二，强化调查核实能力，明确细化调查核实权的相关规定。没有调查核实就没有法律监督的发言权，也就没有 法律监督的权力。调查核实权的使用如果符合司法规律和实际问题实际分析的理念，根据监督案件的需要，经相关的领 导审批后，可采用灵活多样的方式向非诉案件的申请人、单位、个人、被执行人等调查核实有关情况，从而确保权力不 滥用，不损害他人合法权益。第三，加强法检部门之间的沟通互动。法检两部门工作关系紧密，但法官、检察官对双方的工作并不是太知晓。 检察官绝大多数没有法院的审判和执行的工作经验，因此民事非诉执行业务能力较为薄弱，也对法院内的架构、体制机 制不甚了解。民事非诉执行监督一般是事后监督，不存在现场监督的情况，因此无法很全面地了解执行中存在的瑕疵。 然而从事民事非诉执行工作对于检察人员的业务素质要求也很高，特别是对查询追踪财产以及财产的价值评估等。因此 要提升民事非诉执行的监督质效，首先，亟需加深法检之间的互动，建立实际有效的互联机制，比如通过构建法院向检 察机关送达民事生效法律文书的机制，检察机关可以尝试提前介入法院的执行活动，这样可以知晓执行的整个过程和流 程，可以对法院的民事非诉执行工作有效地进行全方位监督。其次，办好法检同堂培训和民事业务的交流及比拼等。这 样不仅可以提升精进办案人员的法检业务能力，还可以加深法检机关之间的工作上的理解，有利于做好民事非诉执行检 察监督工作，同时也有利于建立好的法治监督环境。（三）保障机制方面1 .更新做好民事非诉执行检察监督工作的理念，建立与完善相关的工作机制，增强质效第一，奉行职权法定原则和以人民为中心的理念是检察机关做好执行检察监督工作的动力源泉。因此在民事非诉 执行检察工作中应始终奉行坚持监督与支持并重的原则，主要是通过对法院公权力的监督，防止法院违法执行、消极执 行、怠于执行的发生，切实发挥保护人民群众合法权益的功能。同时还需转变只关注案件数量、不关注案件质量的片面 做法，应把注意力放在关注案件质量上。第二，积极关注执行人员的违法行为和类案问题。因为作为法律监督机关的检察院不仅需要监督程序的公正，也 需要监督主体的行为是否合法，通过调查核实发现执行工作人员的违法行为，共同防止法院工作人员的违反法律和工作 纪律的行为的发生。积极响应习近平总书记的“一个案例胜过一打文件”，通过关注类案问题，编撰相应的指导性案例集 指导办理类似案件，实现监督一例、指导一片的质效。第三，常态化地进行案件质量评查与法律文书的活动。依照案件评查情况梳理出民事非诉执行监督中存在的问题, 深入研究该类案件的特点和规律，为有针对性地加强下级检察院工作指导。最重要的是需建立横向合作互助、上下联动 的办案机制，一方面，在横向合作互助方面，注重加强与检察机关其他部门的协作，部门监督合力提升效果；另一方面, 积极推行上下一体化办案机制、对于重大疑难复杂案件进行挂牌督办。具体来说，对一般案件可推行上下一体化办案机 制，发挥各级人民检察院的特有优势，解决层级之间工作发展不平衡的问题。切实跟进监督检察建议未予及时回复或者 回复缺乏针对性情况的跟踪问效。2 .优化体制机制，创新办案模式及提升检察人员的专业化水平一是强化组织领导，通过成立执行检察监督办案小组，发挥“全市一盘棋”的专业优势，适时启动上下一体的办案模 式，统筹两级院办案力量，形成上下一体、指挥有力、运转顺畅的办案模式，实现了案件办理的快速高效。二是提升检 察人员的专业技能素质，锻造专业能力强、综合素质高的监督队伍。首先需从源头开始抓起，提高录用的门槛，优先招 考录用有相关法律实务经验或者熟知民商法业务的人员。其次现实工作纷繁复杂，需常态化组织专业培训。可以通过业 务骨干带新入职人员、在办理执行监督案中培训与学习，才能积累办理执行监督案的知识与专业化的能力，同时提升分 析案情的能力与处理案件的能力。三是建立科学合理的考核机制。考核主要是考核文书的质量与跟进监督两方面。首先, 切实提高文书的制作质量，从源头上提升监督工作的质效，规范文书的制作流程和格式，同时在文书的说理部分做到细 致精准，对于实际存在的具体问题进行分析并给予意见。其次，积极做好案件的跟进监督。承办人积极跟进检察建议的 处理环节及结果。对于被监督的单位或者个人提出的异议，应立即严谨细致进行复核，若提出的异议理由合理成立，报 检察长或检委会讨论决定后，区分不同情形予以处理。