“制度—资源”互动：西北地区预算绩效管理改革的关键因素与影响机理.docx

“制度资源”互动：西北地区预算绩效管理改革的关键因素与影响机理内容摘要：预算绩效管理改革是缓解财政收支矛盾、促进财政资金提质增效的重要手段之一。针对西北地区相比东部地区面临着更大的财政压力却呈现改革进程较慢的现象，运用扎根理论对西北地区两个省份的预算绩效管理实践情况展开研究，结合压力型体制、新制度主义和资源基础理论解析西北地区预算绩效管理改革的关键因素及影响机理。研究发现：西北地区预算绩效管理改革的影响因素由制度压力、组织资源、组织行为、组织能力和组织文化五个关键因素构成；制度压力和资源基础是影响改革绩效的核心因素，具体通过“制度（文化）行为绩效”和“资源能力（*文化）绩效”两条路径分别或相互作用影响改革绩效；此外，假设面临中央层面的同等制度压力，西北地区相比东部地区改革较慢的重要原因可能在于资源供给和文化理念的差异。关键词：“制度资源”互动；预算绩效管理；影响机理；改革绩效；西北地区正    文一问题提出当前，世界上诸多国家不同程度地出现了财政收入增速放缓、财政支出持续增加和债务水平不断上升等现象，如何削减赤字和债务、破解财政困境，已成为一个全球性问题。纵观世界历史上发生的财政危机和应对举措，可以发现在提高绩效和强化问责等方面有着突出表现的绩效预算受到各国青睐。先前关于绩效预算或预算绩效管理的研究较多地运用归纳或推演的方法探究法律、经济、文化和能力等对改革的影响，并未系统地挖掘影响改革的关键因素，也缺乏对各关键因素之间作用机理的理论解释。特别地，也较少对中国实施预算绩效管理改革的实践场景进行描绘与剖析。近年来，将新制度主义、资源基础理论等用于公共部门改革的研究日益凸显，探究了公共部门如何在强制、模仿和规范三种制度压力下寻求生存和合法性，分析了资源供给对公共部门创新行为的影响等，为研究政府部门实施预算绩效管理改革提供了新视角。本文借助中国西北地区地方政府实施预算绩效管理改革的实践经验，运用扎根理论研究方法挖掘影响改革绩效的关键因素，结合压力型体制、新制度主义和资源基础理论分析各关键因素之间的作用机理，进而深入解析政府部门预算绩效管理改革的行为逻辑。地区发展不平衡是各国区域发展中较为普遍的现象，我国也存在东、中、西部地区发展不平衡的问题。一般而言，我国经济发展水平从高到低依次为东部地区、中部地区和西部地区，财政自给率大体上（除了个别省市）也呈现从东到西依次递减的现象（表1），尤其是西北地区（陕西省除外）的财政自给率基本上位于全国末端。根据各国经验，财政收支矛盾往往是预算绩效管理改革的内生动力，但是我国预算绩效管理改革却存在东部地区进展较快、西部地区推进较慢，东部改革动力较足、西部改革较为乏力的现象。从全国层面来看的话，就说绩效这一块，可能在这个先进发达地区，相对会比较成熟一些，这也是我们工作当中的一些感受。（20180627GSLZCZJ-Y01）虽然现在全国都在做预算绩效管理，但是各地认知不一样，比如说东部地区对此比较上心而我们没有太大动力，中央走到哪一步我们就走到哪一步，所以预算绩效管理工作不会有一个重大的突破。（20210721QHCZT-S01）同样地，有学者经过长期追踪观察，发现预算绩效管理改革推进情况大致符合“胡焕庸线”的分布规律，即该线东南侧经济发达地区的改革进程较快，西北侧经济欠发达地区的改革进展较慢。为弥补现有研究的不足，揭示这一现象背后的深层次原因，本文聚焦中国西北地区，探究影响预算绩效管理改革的关键因素及影响机理，重点关注三个问题：有哪些因素影响了西北地区预算绩效管理的改革绩效？这些因素如何互动影响改革绩效？在中国压力型体制的共同背景下，为何财政收支矛盾较为突出的西北地区，预算绩效管理改革进程反而较慢？立足三个关键问题，针对西北地区G省和Q省的预算绩效管理改革实践进行深度剖析。首先，运用扎根理论研究方法挖掘出影响西北地区预算绩效管理改革的关键因素，包括制度压力、组织行为、组织文化、组织资源、组织能力。其次，结合压力型体制、新制度主义和资源基础理论详细解析改革绩效受到“制度（文化）行为绩效”和“资源能力（*文化）绩效”两条路径的分别和相互作用。最后，我们推论，假定西北地区与东部地区面临同等的改革制度压力，西北地区的改革落后于发达地区的主要原因可能在于资源供给的不同和文化理念的差异。本文的贡献可能有三点：一是从制度和资源视角分析了影响地方政府预算绩效管理改革的关键因素及影响机理，丰富了公共部门改革的理论研究；二是发现了中国西北地区预算绩效管理改革较慢的主要原因可能在于资源供给和文化理念的差异，对于更好地引导和促进欠发达地区有效推进改革提供了理论和经验证据；三是针对中国地方政府实施预算绩效管理改革的实践场景进行了描绘，丰富了中国公共部门改革的实践研究。二文献回顾预算绩效管理改革是一个包含众多主体、繁重任务和复杂关系的系统性工程，在实际推进过程中受到多重因素的叠加影响。国内外关于预算绩效改革影响因素的研究大致可归结为外部和内部两个方面，外部因素主要考察法律、经济、政治等环境因素的影响，内部因素主要考察部门协同、能力水平、组织文化、部门领导、绩效评估技术等组织内部特征的影响。从外部因素来看，大多数学者主要探究了外部环境对预算绩效改革的影响。譬如有学者关注了美国实施绩效预算的法律基础，发现大多数州都有实施绩效预算的法律或行政要求，并且法律内容较为全面详细，与预算决策中更多地使用绩效信息之间存在积极关系，绩效预算法律的存在增强了绩效预算的合法性和后续应用。国内学者也强调法律支持不仅可以为预算绩效管理提供制度保障，也能使财政部门、预算单位和社会公众对全面实施和持续推进预算绩效管理更有信心。但现实却是，中国虽已制定诸多关于绩效管理和预算绩效的政策文件，至今尚未出台一部完整、系统和权威的法律来规范改革行为，这极大影响了改革的系统性、协调性和持续性。在政治因素上，有学者探究了政治和能力对预算机构财政绩效的影响，发现美国很多州预算机构的能力对财政绩效的影响取决于谁控制预算机构以及控制程度，也就是当预算机构高度政治化时，预算机构的能力根据民主党或共和党当选官员的偏好影响财政绩效。在经济因素上，有学者比较了繁荣年份和萧条年份的绩效预算实施情况，发现在经济繁荣时期，绩效预算在预算论证过程中发挥了更大的作用，但在经济衰退期间，绩效预算易被搁置或实施程度较低。更深入地，有学者分析了当政府极端贫困时，由于资源缺乏和能力不足，没有动力开展绩效预算工作；当政府经济富裕时，完全没有资金压力，推进绩效预算的动力也不太大；由此推断绩效预算最可能推进的时期为经济有一些下行压力、但有足够财力可以支撑改革工作的时期。从内部因素来看，大多数学者重点关注了组织内部特征对预算绩效改革的影响。在探究了法律因素的影响之外，有学者继续研究了部门间共担责任、绩效预算能力建设（如强化培训）、注重结果的管理文化等对绩效预算的影响，发现这些因素都对绩效预算改革（绩效信息用于预算决策）有着积极影响。在中国的预算绩效改革中，“部门协同”是促进改革的关键要素之一，但实际仍是财政部门主导推动，人大、预算部门、审计部门等协同力度不足，这在很大程度上影响了改革成效。领导人也是决定组织变革成功与否的关键因素，主要领导人的意愿和能力可以影响改革的力度和结果。此外，绩效目标设定、评价指标构建、信息化建设等绩效评估技术水平也与改革能否取得良好成效紧密相关。有学者针对政府设置绩效目标、开发绩效指标和进行绩效分析的情况进行了调查，结果发现大约一半的部门不能评估相互冲突的目标，无法将自己的绩效与其他辖区部门进行比较，超过三分之一的部门不能确定绩效数据是否有效和可信，必须精心设计绩效指标避免相互冲突，采取适当的评价方法完成绩效评估，使得绩效结果具有可比性。在某种程度上，预算绩效管理也是一个关于绩效信息的管理过程，绩效信息的可得性、可靠性和有效性依赖于信息化水平建设。比如大数据的应用可以促进信息互联互通，帮助开展经济趋势或财政形势预测，做好预算编制和事前绩效评估、实时监控预算执行进度和绩效目标完成情况、提高绩效评价效率和评估结果质量等，为提高预算绩效管理改革成效提供有效工具。回顾现有研究可以发现：研究类型上多为描述性或应然性研究，关于将理论基础作为有力支撑的研究有待丰富；研究内容上学者们较多关注各类因素的直接影响，对各因素之间相互作用的探究较少，各关键因素影响改革成效的内在机理研究有待补充。对我国而言，预算绩效管理工作始于2003年，相对美国胡佛委员会1949年正式提出“绩效预算”的概念，起步晚了50多年，无论是实践还是理论研究都比较落后。并且，在实践中还出现尽管欠发达地区财政收支矛盾更大，但相对发达地区推进较慢的改革进度不平衡现象。虽然有研究对此进行了基本讨论，但并未根据改革实践进行深入分析，未明确回答为何会出现这一现象，有哪些原因导致了该现象，这些原因之间的逻辑关系是什么，采用哪些有效措施可改善预算绩效管理改革进度不一的情况。三研究设计    （一）研究方法扎根理论是在定性资料的基础上进行归纳、对比和分析，发掘原始资料中所蕴含的概念、范畴、关系和理论，并不断循环往复，最终形成新的概念或理论的一种研究方法。在公共管理研究中，扎根理论适用于因素识别、过程解读、复杂情况分析、新事物探索四类研究。预算绩效管理改革本身就是一个复杂的系统性改革工程，聚焦西北欠发达地区又是一个特殊的研究视角，因而运用扎根理论研究方法对西北地区预算绩效管理改革的关键因素识别和影响机理探究具有重要价值。程序化扎根理论更趋向解释主义，认为客观现象可以用一组关系命题中相互联系的完善概念来解释和预测，并且强调研究者要尽可能贴近现实才能揭示规律。本文采用程序化扎根理论进行研究，遵循开放式编码、主轴式编码、选择性编码等步骤对文本材料进行分析 （图1）。在开放式编码阶段，对所获取的文本资料进行逐字逐句阅读编码，将原始资料概念化，形成初始范畴（副范畴）；在主轴式编码阶段，对前一阶段的初始范畴（副范畴）进行整合归纳，提炼出主范畴；在选择性编码阶段，从主范畴中挖掘出核心范畴，分析各主范畴之间的相互关系，构建一个理论模型；在饱和度检验阶段，从中随机抽出1/3的样本资料重新编码，分析是否还能产生新的概念和范畴。    （二）样本选择和资料收集特定的研究问题需要依托具有代表性的研究场景，以确保研究结论的可靠性和适用性，从而提高研究的理论和实践意义。本文选取西北地区G省和Q省作为研究样本，两省均属于我国经济欠发达地区，预算绩效管理改革相对于中央部门和东部发达地区发展较慢。为了解两省的预算绩效管理改革情况，课题组成员于2018年6月至2021年12月对G省财政厅、卫健委、L市财政局、T市财政局、B市财政局、J市财政局、D市财政局、Y市财政局、W市财政局、Z市财政局以及Q省财政厅、H市财政局等展开实地跟踪调研，通过省级财政厅了解省域内预算绩效管理工作的整体开展情况，经各市（州） 财政局掌握市（州）县（区）的预算绩效管理工作情况 （访谈对象的基本情况见表2）。整理共得到近12万字访谈资料，这是进行编码分析的核心资料来源。与此同时，我们在实地调研中搜集了部分市（州）、县 （区）财政局的预算绩效管理工作总结共14份（其中市 （州）层面5份，县（区）层面9份），通过政府官网和北大法宝检索G省和Q省涵盖省级层面和市（州）层面的政策文件共28份（其中G省13份，Q省15份），作为访谈资料的佐证材料。四数据分析    （一）开放式编码由两位编码人员分别使用Nvivo11 Plus对原始资料进行独立编码，讨论采用更合适的概念和范畴，之后将原始资料和编码结果进行修正和调整，以保证编码的合理性和有效性。经过反复讨论、修正和调整，最终形成了70个有效概念，涵盖371个参考点，接着对有效概念对比分析，提炼出17个初始范畴（副范畴）。    （二）主轴式编码将经过开放式编码得到的17个初始范畴（副范畴）进一步归纳，提炼出制度压力、组织资源、组织行为、组织能力、组织文化、改革绩效6个主范畴（表3）。主轴式编码还注重将各范畴放在研究情境下进行分析，以便消除理论与实践之间的鸿沟，提高理论对实践现象的解释力。因此，我们将这6个主范畴返回到原始资料进行检验，以保证提取出的主范畴具有可靠性。    （三）选择性编码与模型构建选择性编码是分析主范畴之间的内在关联，从中挖掘出核心范畴，并构建出一个能够将核心范畴和其他范畴有机联系在一起的理论模型。本文在分析各主范畴之间的关联后，将核心范畴确定为西北地区预算绩效管理改革的关键因素，构建出“西北地区预算绩效管理改革的关键因素及影响机理模型”（图2）。直观来看，西北地区的预算绩效管理改革受到制度压力和组织资源两个方面的共同影响。首先，在财政收支压力和治理现代化的现实背景下，国家提出了实施预算绩效管理的要求，产生了制度压力，一方面制度压力直接影响了改革绩效，另一方面制度压力通过强化组织文化和组织行为间接影响改革绩效。其次，组织资源除了直接作用于改革外，还可通过组织能力间接影响改革绩效，而组织文化调节了组织能力与改革绩效之间的关系。再次，制度压力与组织资源之间存在相互作用，制度压力要求组织投入资源来开展工作，但组织自身的资源充足与否也会影响制度压力能否发挥作用；组织行为与组织能力之间也有相互作用，比如组织能力较弱需要开展调研或培训进行学习，反之开展调研培训或设置专门机构可以提升组织能力。最后，在制度压力引领、组织资源供给、组织行为回应、组织能力支持和组织文化建设共同作用之下影响西北地区的预算绩效管理改革。    （四）理论饱和度检验为了检验西北地区预算绩效管理改革的关键因素及影响机理模型的理论饱和度，我们从原有的访谈资料中随机抽取1/3的原始资料导入Nvivo11 Plus中重新进行开放式、主轴式和选择性编码。经过重新编码，结合实地调研和互联网检索收集的工作报告和政策文件等佐证材料进行分析，未发现新的概念或范畴，各范畴之间也未发现新的关系，说明编码合理可靠，理论模型通过了理论饱和度检验。五模型阐释根据编码分析，本文构建的理论模型系统勾勒了在经济发展较慢的西北地区影响地方政府预算绩效管理改革的关键因素，为回答本文的研究问题提供了直观参考。但是图2的理论模型并没有对这些因素如何影响改革绩效进行详细解释，无法触探影响改革背后的深层次隐性逻辑。因此，本部分着重探究这些因素的具体表现以及这些因素对改革绩效的影响机理，分析影响改革背后的深层逻辑。    （一）关键因素与改革绩效阐释1.制度压力。制度压力是西北地区开展预算绩效管理工作的前因要素。在财政收支矛盾较为突出的背景之下，我国制定颁布了一系列政策文件大力推进预算绩效管理改革工作，尤其是党的十九大以来，绩效管理被提上了重要地位。紧接着中共中央、国务院联合印发关于全面实施预算绩效管理的意见（中发201834号），对预算绩效管理工作进行了全面布局和规划安排，改革的政策要求随之而来。西北地区各级政府为了贯彻落实中央的要求，也随之出台了相应的政策文件并做出了相关的安排部署，比如要求下属部门或单位推出适合本单位的政策文件或工作要点。与此同时，为了确保改革落到实处，财政部和各地方还推出了预算绩效管理工作考核制度，并针对考核结果进行奖惩。由此形成了涵盖政策要求、上级要求、考核要求的预算绩效管理改革的制度压力。2.组织行为。西北地区各级政府部门或单位采取了一系列行动推进预算绩效管理工作，如设置专门机构、调研培训学习、领导参与重视、采取有效策略等。在机构设置上，一方面建立了专门的预算绩效管理机构，如预算绩效管理处（科）室；另一方面成立了专门的预算绩效管理工作领导小组，但整体上仍呈现由财政部门主导推动的现象。为了保证改革取得良好成效，诸多政府部门或单位通过参加省对市（州）县（区）的纵向培训、各级政府之间或内部的横向培训、邀请第三方机构培训、选派人员外出培训学习等方式加强能力建设；与此同时，大多数政府部门或单位开展了调研活动，在全省范围内进行实地调研以求发现制约改革的瓶颈问题，赴先进地区进行实地调研，学习改革的先进经验。改革中难免遇到任务较为复杂、措施落实不到位的现象，个别部门或单位采取了先示范后带动、先探索后推广、绩效目标必须申报、绩效指标必须填写等一些策略性手段促进改革提质增效。上述组织行为都离不开领导重视这一核心要素，领导采取定期开会讨论、规范工作流程、针对绩效报告做出批示等方式积极参与改革工作，并且在领导支持的基础上，各单位设置专门机构、开展调研培训、采取策略性行动等。3.组织文化。组织文化主要表现为任务导向的文化和绩效导向的文化两种类型。党的十九大之后，各级政府的绩效意识明显增强，但目前仍存在中央和省级部门绩效意识强、市县级部门绩效意识弱，财政部门绩效意识强、预算部门绩效意识弱的现象。“十九大后，主动开展绩效评价的意识增强了。”（20180622GSBYCZJ-W03）“就是绩效理念还有待进一步加强。存在上热下冷的情况，我们省级部门推进比较快，但是到市（州）就相对来说，比省级部门推进慢一点，各县就是末端可能就更慢。再有就是财政部门热，预算部门冷。”（20210721QHCZT-L02）大多数部门或单位的工作人员，尤其是基层政府的工作人员，都是以应付式完成任务为目的来开展工作，而非积极主动地开展改革工作。“从具体操作层面上，就我前面给你说的，我们都是任务型，我们完成交办的任务就可以了。”（20180627GSLZCZJ-Y01）“我们推动了一项工作，就是我们要求他们怎么去做，预算部门也会去按照财政部门要求去做，但是他们没有说就是主动要去怎么做。”（20210721QHCZT-L02）可见，各级政府的绩效意识与先前相比虽有明显改善，但仍需要持续强化绩效理念，以使改革深入人心。4.组织资源。组织资源主要表现为各部门或单位为开展预算绩效管理工作提供的人力、资金和物质支持，是推动改革的重要基础。西北地区的各类资源供给有限，这在很大程度上影响了改革绩效。比如，各市 （州）县（区）虽大多已设置了专门的预算绩效管理工作机构，但工作人员数量有限，大多数人身兼数职，任务繁重、难以兼顾，势必会影响工作成效。在财力资源供给方面，西北地区大多依赖中央转移支付维持财政收支运转，财政自给率较低、可支配财力较弱，缺乏支持改革的专项经费，难以激发改革动力。个别地区希望通过信息化建设和第三方机构来弥补人员较少的劣势，但大多数地方的信息化程度较低、第三方机构数量较少，不仅未能弥补人力资源匮乏的劣势，也难以为改革提供物质保障。因此，西北地区的资源供给不足严重影响了预算绩效管理的改革绩效。5.组织能力。组织能力体现组织人员处理各种事务的水平，主要涉及专业能力和协调能力。在西北地区推进预算绩效管理过程中，大多数部门或单位反映工作人员的业务能力与改革的专业性要求有一定差距，尤其是基层人员。与此同时，财政部门主导推进改革工作是目前较为普遍的现象，但财政部门与预算部门属于平级单位，在改革事项上协调难度较大，难以与其他部门形成改革合力。“仅靠我们财政一家单独推进的话，难度还是比较大的。”（20210722QHHDCZJ-H01）可见，西北地区各级政府的专业能力和协调能力都难以为预算绩效管理改革提供足够的支撑，需继续加强组织能力建设。6.预算绩效管理改革绩效。根据中国预算绩效管理相关政策的核心要求，可以发现改革侧重于控制公共支出成本、改善预算资金分配固化格局、推动财政资金聚力增效、提高公共服务供给质量、增强政府公信力和执行力等。结合政策要求和实践情况，本文认为预算绩效管理改革绩效主要指改革主体在推进预算绩效管理改革工作过程中，在促进信息公开、优化预算分配、控制节约成本、改善政府管理决策、提升公共服务质量、提高政策或项目效率等方面产生的成效。通过实地调研，可以发现西北地区实施预算绩效管理改革在促进信息公开、改进管理决策、强化评价结果与预算安排挂钩等方面取得了一定的成效，但仍需要继续深化改革以提升改革绩效。“绩效评价结果目前是在机关内部、直属单位内部公开的。”（201806GSWJW-N01）“绩效考评的结果首先就是整改，对使用不规范、执行率较低的现象进行整改，目的是提高效益。”（20210908GSCZT-S01）“我们会将倒数的15个单位，按照它的考核结果扣下一年度项目支出的一定比例。”（20210722QHHDCZJ-H01）在改革绩效的衡量方面，有学者采用问卷调查、调研访谈或文件资料分析的方式衡量财务人员对预算绩效管理改革有效性的感知，分析了改革对节约成本、减少重复或无效服务、改变拨款水平、提升项目效率或服务质量、改善政府管理决策等方面的影响，但主观感知与客观事实之间可能存在一定差异。还有学者采用双重差分模型来衡量预算绩效管理改革对政府行政成本、财政支出效率等方面的作用。但值得注意的是，除预算绩效管理改革之外，政府行政成本、财政支出效率还易受其他因素的影响，如政府规模、财政分权、经济水平等。综合主观和客观衡量的优势，考虑变量的可操作化和数据的可得性，预算绩效管理改革绩效可以采用主观感知和客观计算相结合的方式进行衡量。具体而言，通过相关人员的主观感知对促进信息公开、优化预算分配、改善政府管理决策进行测量，通过客观数据的科学计算对控制节约成本、提高政策或项目效率、提升公共服务质量进行测量，综合两方面的情况得到整体改革绩效。此外，东部、中部和西部地区的经济发展水平、改革创新理念等有所差异，针对改革绩效的不同方面采用合适的衡量方法，不仅可以得到客观公正的预算绩效管理改革绩效，也可以进行三个地区之间改革绩效的比较分析。    （二）影响机理分析中央政府面对财政收支矛盾日益突出、财政资金使用效益却未能充分凸显的现实情境，出台了一系列政策大力推动预算绩效管理改革。“压力型体制”是对中国地方政府运行的形象描述，即各级政府在多重压力驱动下运行，其中自上而下的政治行政压力是最为核心的压力来源。制度变迁理论是新制度主义的重要组成部分，林毅夫运用“需求供给”这一经典理论框架将制度变迁模式划分为诱致型制度变迁与强制型制度变迁，前者指一群（个）人在响应获利机会时所自发进行的自下而上的制度变迁，后者指政府命令或法律引起的“自上而下”的制度变迁。强制型制度变迁模式与中国“压力型体制”的内涵有相似之处，两者都强调自上而下的变革压力，西北地区地方政府实施预算绩效管理改革更多地需要面对中央政府自上而下要求改革的强制性或政治行政压力。在预算绩效管理改革过程中，党代会报告、中共中央和国务院联合发文、财政部等部委自行或联合发文都是自上而下政治行政压力的具体体现；同时，省委省政府、财政厅等部门的政策要求又对各市（州）县（区）增添了更进一步的政治行政压力。由此可见，自上而下的强制压力发挥了根本性作用，促进形成了“制度压力改革绩效”这条逻辑链条。在西北地区实施预算绩效管理改革过程中，制度压力迫使各级政府尽快采取领导重视、机构设置、调研培训等一系列行动来推进预算绩效管理改革，还采取了探索示范、强制要求等策略性措施促进改革提质增效，由此形成了“制度压力组织行为改革绩效”的逻辑链条。在自上而下施加压力的过程中，各政府部门或单位的绩效意识也得到了明显增强。“特别是2018年之后，大家知道绩效管理是这么回事，但说实话，之前很多人都不知道是干啥的，大多数认为就是检查工作。”（201806GSWJW-N01）通过理念认同采取改革行为，做到思想与行动一致，可为改革提供更大动力，由此形成了“制度压力组织文化组织行为改革绩效”的逻辑链条。改革离不开资源的投入，一方面，人力、财力、物力等组织资源的供给是改革成功与否的前提；另一方面，组织自身拥有的资源决定了其开展工作的能力，从而影响了改革绩效。根据资源基础理论，企业的竞争优势主要来源于资源和能力，资源是能力生成的基础，能力源于资源的整合与应用，同时能力也可演变成一种“高阶资源”，共同作用于提升企业绩效。在预算绩效管理改革过程中，各部门或单位获取改革优势的来源也取决于组织资源和组织能力。考虑到西北地区的组织资源相对稀缺，组织能力尚不能转化升级为“高阶资源”，我们着重关注组织资源供给直接影响改革绩效，以及通过组织能力建设间接影响改革绩效这两条路径，形成“组织资源改革绩效”和“组织资源组织能力改革绩效”两条逻辑链条。此外，组织文化也会影响组织能力与改革绩效之间的关系，“工作推动难度大的一个重要原因在于，这项工作的专业性较强，各单位财务人员不仅需要提升业务能力，也需要改善思想观念。”（20211202GSYMCZJ-L02），由此形成了“组织资源组织能力*组织文化改革绩效”逻辑链条。制度压力和资源供给相互作用。制度压力迫使组织投入资源用于改革工作，组织自身拥有的资源情况会影响制度压力效应的发挥。在同等制度压力下，当组织资源充足时，资源基础与制度压力互动共同影响改革绩效；当组织资源缺乏时，尽管制度强烈要求推进改革，但资源供给难以支撑改革需求，将不利于改革取得高绩效，由此形成了“制度资源”互动，共同作用于改革的局面。组织能力和组织行为也相互作用。在推进预算绩效管理改革时，当组织能力不足以支撑改革所需时，需要采取实地调研、培训学习、策略性行动等行为措施提高专业能力水平，设置专门机构、加强各部门领导重视等措施提高沟通协调能力；当组织能力足以推进改革顺利实施时，在追求创新先进的理念下，组织可以采取创新行为推进深层次的改革，也就是“在吃饱的基础上，才考虑吃好的问题”（20180627GSLZCZJ-Y01），由此形成了“行为能力”互动促进改革深化的局面。通过以上分析，我们发现党的十九大以来，各地方受到中央施加的制度压力趋向一致，造成西北地区和东部地区改革进度不一的主要原因可能在于资源禀赋不同，资源禀赋的差异影响了制度压力的作用力量。考虑到“制度资源”互动先于“行为能力”互动，本文推论西北欠发达地区预算绩效管理改革推进较慢的本质原因是在“制度资源”两者互动过程中，制度压力与资源供给尚不能实现同频共振，制度压力受到了组织资源的约束，两者未能形成积极互动促进改革绩效提升的作用。此外，组织文化在“制度”和“资源”双重逻辑链条中都存在重要影响。东部地区由于地理优势和政策倾斜，较早接触新思想、新观念、新技术、新方法，改革创新意识较强，而西北地区受制于地理区位、开放理念、制度约束等诸多限制，改革创新步伐较慢，主动开展预算绩效管理工作的意识较弱。由此来看，文化理念差异也是西北地区改革进程较慢的重要原因。    （三）命题解释通过上述模型解析，总结性提出七个关系命题 （表4），共同构成预算绩效管理改革的因果机制。制度压力和组织资源是改革过程中最重要的内核关系，二者除了直接作用于改革外，还分别通过组织文化、组织行为、组织能力间接影响改革。六结论与讨论本文从西北地区实施预算绩效管理改革切入，通过扎根理论深入解构改革过程中的关键因素，并分析各个关键因素之间的相互关系，最终构建了西北地区预算绩效管理改革的关键因素及影响机理模型。研究发现如下。第一，制度压力和资源基础是改革的核心因素。经过实地调研情况分析，西北地区实施预算绩效管理改革的最大动力是制度压力，不仅要求各级政府部门或单位做出行为上的积极响应，还要求各部门或单位给予一定的人力、财力、物力资源保障。现实情况却是西北地区的改革受到了资源约束的限制，尽管制度上一直被施加改革压力，但资源无法满足改革所需，造成了改革启动晚、进展慢的现象。第二，大体上通过“制度（文化）行为结果”和“资源能力（*文化）结果”两条逻辑路径影响改革绩效，两条路径分别和相互作用并存。前者以制度压力为核心、组织文化为强化剂、组织行为作响应影响改革绩效；后者以组织资源为基础、组织能力为支撑、组织文化为强化剂影响改革绩效；两者相互影响、共同作用。本文提出的7个关系命题，呈现了西北地区预算绩效管理改革中的主要逻辑关系。第三，西北欠发达地区和东部发达地区呈现改革进度不一的重要原因可能是资源供给和文化理念的差异。党的十九大提出“全面实施绩效管理”，再加上中发201834号对于全面实施预算绩效管理的整体布局，全国上下都积极响应中央号召，各级部门或单位都面临着实施预算绩效管理改革的普遍制度压力。因而，推论在承受相似的制度压力下，现阶段西北地区改革落后于东部地区的原因主要在于西北地区的组织资源基础薄弱，难以满足改革需求。此外，文化理念的差异也可能是其中的一个重要原因。东部地区的绩效意识较强，能够较快地创新或推广改革先进举措，而西北地区相对保守、绩效意识薄弱，缺乏改革创新的内在动力，这也在一定程度上影响了预算绩效管理改革取得高绩效。根据以上研究结果，本文提出以下促进西北地区预算绩效管理改革的对策建议。第一，加快推进预算绩效立法，持续增加改革制度压力。尽管我国已制定出台了多项关于预算绩效管理的政策文件，但还缺乏一部关于预算绩效管理的专门法律，不仅难以稳固已有改革成果，也较难形成促进改革的长期机制。将预算绩效立法提上工作日程，从立法层面进一步强化制度压力，完善权威的法律保障体系，保证改革的持续性和稳定性。第二，加大组织资源投入力度，为改革提供资源保障。西北地区亟需增加人力、物力和财力等资源来保障改革取得良好成效。比如，在设置专门处（科）室的同时，配备专职人员专门开展预算绩效管理工作；增加改革工作专项资金的投入，用于人员培训、调研学习等提升人员能力水平，用于预算绩效管理信息化建设以弥补人力资源不足的缺陷，用于引进经验丰富的第三方机构助力改革提质增效等。第三，持续强化绩效管理理念，提升基层人员绩效意识。虽然党的十九大以来，“绩效理念”明显深入人心，但仍存在基层单位工作人员的绩效意识较为薄弱的现象。预算绩效管理改革不仅需要上层主导，也需要下层回应，上下有机结合，才能保证改革取得良好成效。通过部门领导重视，强化员工重视，提升部门整体的绩效意识，为促进改革提质增效提供理念支撑。第四，加强组织能力建设，为改革提供能力支持。在预算绩效管理改革过程中，由组织内部人员对预算绩效管理的认知水平、知识结构、技能方法掌握程度等方面构成的组织能力十分重要。但在西北地区，往往难以找到能力较强的专业人才，并且开展专业培训或提升信息化水平的可用资金也较少，亟需探索加强组织能力建设的新方法、新途径。比如，各地区定期选派本部门的工作人员赴先进地区进行深入学习，及时掌握推进工作的新方式方法。本文存在一些不足：一是未通过定量研究对提出的命题进行实证检验。在后续的研究中，我们将准备设计和发放问卷，开展大样本的调查，通过定量研究验证理论命题。二是未通过定性比较分析验证各关键因素之间的组合路径。在未来的研究中，我们准备选取典型案例开展定性比较分析，探究影响预算绩效管理改革的充要条件及组合情况。三是样本量有待丰富。虽然选取了西北地区的两个省份作为欠发达地区的代表，但是不可避免存在局限性，今后将进一步增加欠发达地区的样本数量，提高研究结论的普适性；同时，我们还将增加改革推进较快的发达地区的样本数量，进一步验证补充已有研究命题。（何文盛，何忍星. “制度资源”互动：西北地区预算绩效管理改革的关键因素与影响机理J. 兰州大学学报（社会科学版），2022，50（4）：136-147.）28