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补链强链让货运物流更加畅通高效每个城市发放不超过15亿元的奖补资金、3年支持30个左右城市实施国家综合货运枢纽补链强链、支持公共服务功能突出的综合货运枢纽及集疏运体系项目建设今年7月，财政部、交通运输部发布的关于支持国家综合货运枢纽补链强链的通知（以下简称通知）提出上述举措。业内人士表示，通知旨在优化货物运输结构，实现多种运输方式深度融合发展，合力打造互联互通、便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、保障有力的综合货运枢纽体系，促进经济高质量发展。强化综合货运枢纽建设国家综合货运枢纽是国家综合立体交通网的关键节点，是多种运输方式一体化衔接的载体，在优化运输结构、提升综合交通运输网络效率、构建现代综合交通运输体系中具有重要作用。据中国社会科学院财经战略研究院消费与市场流通研究室助理研究员孙开钊介绍，为落实交通强国战略，国家先后出台了国家综合立体交通网规划纲要和“十四五”现代综合交通运输体系发展规划。此次发布的通知则是前述顶层文件的具体细化。孙开钊告诉记者，一方面，该文件将在全国骨干流通大通道体系建设的基础上，进一步强化流通节点城市的枢纽性作用，增强其综合性货运服务能力。另一方面，该文件的出台将进一步解决交通运输一体化运营机制不健全、综合服务水平不高、创新融合发展不足等问题，提升枢纽一体化水平和交通网络效能，促进国家综合货运枢纽实现高质量发展。构建现代化高质量的国家综合立体交通网是保障经济运行、社会发展和人民生活的重要基础，具有明显的基本公共服务属性。浙江省重点智库中国政府监管与公共政策研究院研究员、浙大城市学院教授倪建伟告诉记者，从一般意义上讲，综合货运枢纽是国家综合立体交通网的关键节点和重要支撑，是多种运输方式一体化衔接的重要载体，是具体落实现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划的关键抓手，具有促进发展的基础性作用。从特定意义上讲，持续三年的新冠肺炎疫情给全国各地经济社会发展造成了一定的影响，部分地区对于优化运输结构、提升综合交通运输网络效率有着强烈的需求。通知的发布是对我国高效统筹疫情防控和经济社会发展工作的有力回应，具有鲜明的针对性。中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心研究员赵福昌分析，通知从补齐交通基础设施发展短板的角度，针对性地提出了发展综合货运枢纽的具体举措。“作为现代流通体系的重要支撑，交通运输有助于国民经济循环更加畅通高效，有助于更好构建双循环新发展格局，而针对性地强化综合货运枢纽建设也是题中应有之义。”赵福昌对记者说。记者从交通运输部综合规划司了解到，近年来，交通运输部、财政部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，通过规划指导、资金支持、示范带动等形式加快综合货运枢纽建设，取得了积极成效，安排车购税资金支持的枢纽覆盖约90%的国际性枢纽城市和64%的全国性枢纽城市；沿海港口铁路进港率已超过90%；国家多式联运示范工程中的重点枢纽多式联运1小时换装完成率超过87%。但与加快建设交通强国要求相比，仍存在着功能布局系统性不强、一体化水平不高、网络化服务不优、创新融合发展不足等问题，需要强化政策引导和部门协同，形成推进综合货运枢纽高质量发展的合力。3年支持30个城市补链强链为进一步补链强链，通知提出了具体目标：自2022年起，用3年左右时间集中力量支持30个左右城市（含城市群中的城市）实施国家综合货运枢纽补链强链，促使综合货运枢纽在运能利用效率、运输服务质量、运营机制可持续等三方面明显提升，在提高循环效率、增强循环动能、降低循环成本中发挥积极作用，从而形成资金流、信息流、商贸流等多方面集聚效应，更好服务重点产业链供应链，辐射带动区域经济高质量发展。在支持国家综合货运枢纽补链强链方面，通知突出了三个优先。赵福昌介绍，一是国家综合立体交通网主轴上覆盖京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江经济带、粤港澳等国家重大战略区域的枢纽优先；二是大陆桥走廊、西部陆海走廊等涉及西部地区走廊、沿边通道上的枢纽优先；三是以城市群形式申报的优先。“第一种类型的优先选择侧重于强链，第二种类型的优先选择侧重于补链，第三种类型的优先选择倾向于强链与补链的结合。同时，国家对粮食、煤炭、装备制造、电子信息、生物医药等国家重点产业集群的分布区域有一定的倾斜，体现了对国计民生的更大关切。”倪建伟告诉记者，国家通过支持铁水联运型、空铁联运型、西部陆空联运型和公铁联运型枢纽的建设，将有效破解综合货运枢纽的“设施孤岛”问题，进一步提高综合货运枢纽的网络化、专业化、数智化水平，促进运能利用效率、运输服务质量和运营机制可持续的全面提升，进而保障交通大动脉更加通畅。孙开钊介绍，现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划提出，要以内畅外联为主体，加快枢纽城市建设，优化提升枢纽城市全球联通水平和辐射能级，拓展海陆空多元化交通网络。因此，枢纽城市的正确遴选对于充分发挥国家综合货运枢纽功能具有重要意义。一方面，我国区域发展水平不同，遴选处于关键节点但服务质量不高的城市，重点加强基础设施及装备硬联通等建设，可以极大地提升城市的货运发展水平，补齐城市的供应链和产业链短板，打通全国货运物流大通道的瓶颈，进而提高整体发展效率。另一方面，遴选处于关键节点但服务质量较高的城市，重点加强规则标准及服务软联通及一体化运营机制建设等内容，能够强化城市的供应链和产业链，进一步提高其货运辐射影响力，发挥其在货运供应链产业链中“链主”的作用，进而带动链上相关产业和城市的发展。倪建伟告诉记者，党的十九大报告明确提出了建设交通强国的宏伟目标，为我国交通运输行业发展指明了方向。此次两部门联合发布的通知将综合货运枢纽纳入现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划中“国家综合交通枢纽城市”的范围，从而实现“以线定点，以点带面”的目的。“奖补结合”优化激励机制在支持资金分配方面，通知也作出了详细规定。通知提出，财政部根据交通运输部建议名单，结合财力情况，采取“奖补结合”方式，专门安排一定规模的车辆购置税收入补助地方资金（以下简称奖补资金）予以支持，并加强对车辆购置税收入补助地方的公路建设等其他相关项目资金、中央企业资金的统筹协调。赵福昌告诉记者，“奖补结合”的方式会进一步调动地方人民政府、有关部门、市场主体等各方积极性，发挥各自优势，形成枢纽体系建设合力。在数额上，奖补资金按照每个城市原则上不超过15亿元、每个城市群原则上不超过30亿元控制。具体按交通运输部核定投资额的一定比例奖补，东部、中部（含辽宁、吉林、黑龙江）、西部地区奖补比例分别为40%、50%、60%，实施第一年按每个城市5亿元的统一标准予以补助（城市群补助总额按10亿元上限控制）。后续年度根据绩效评价结果予以奖励。在资金使用方面，通知明确，有关城市或城市群应按照有关规定和修改完善后的实施方案，将奖补资金用于支持基础设施及装备硬联通，引导规则标准及服务软联通，引导建立健全一体化运营机制等，不得用于征地拆迁、房地产开发、楼堂馆所建设以及除前述规定用途外的物流园区建设和运营。鼓励城市或城市群加强各方面资金统筹，创新投入机制，灵活采取多种方式吸引撬动社会资本投入。孙开钊坦言，通知在资金方面提出了“奖补结合”的方式，并强调了资金的额度和用途，进一步强化了中央资金的引导和带动作用。在前期，采取以“补”为主的支持方式，可以减轻地方政府前期投入压力；在后期，采取以“奖”为主的支持方式，将充分调动地方政府落实主体责任的积极性。在绩效管理方面，设定四个档位，可以强化正向激励，突出枢纽城市的示范引领作用。对于绩效考核不佳的，国家可以减少补助或追回无效资金，做到“花钱必问效、无效必问责”。总之，通知中资金的安排具有很大的灵活性，不仅能够极大地发挥地方政府、有关部门、市场主体等各方积极性，还可以极大地提升资金的使用效益和效率，督促各方面把有限的财政资金用在枢纽建设的刀刃上，进而发挥更大的城市枢纽辐射影响力，真正实现国家综合货运枢纽补链强链。“此次中央财政对资金安排进行了系统性设计，彰显了中央财政支持国家综合货运枢纽补链强链的坚定决心。”倪建伟告诉记者，一是中央财政奖补资金体现了区域差异，用于启动相关工作。二是资金使用规范明确。通知强调，相关省级财政部门结合各方面相关资金政策，会同同级交通运输主管部门统一制定资金管理细则，明确细化安排项目资金的程序、标准、投入方式等，规范资金用途与拨付流程等。三是注重绩效管理，特别是对评价结果有效利用。通知明确，绩效评价结果为A的，按3年应安排车辆购置税资金的1/3奖励；绩效评价结果为B的，相关城市减少奖励资金2.5亿元，相关城市群合计减少奖励资金5亿元；绩效评价结果为C或D的，不再安排奖励资金，相反，需要视整改情况决定是否收回中央财政已安排的奖补资金。四是鼓励和吸引社会资本投入。通知进一步明确，鼓励城市或城市群加强各方面资金统筹，创新投入机制，灵活采取资本金注入、PPP、股权投资基金、绩效奖励、政府购买服务等方式。7