利益分割时期的安全事故与政府改进问题精编版[10页].docx

最新资料推荐利益分割时期的安全事故与政府改进问题颜 烨 作者简介颜烨(1969 )，男，湖南衡南人，（国家安全生产监督管理总局直属高校）华北科技学院副教授，中国社会科学院社会学专业博士生，主要从事安全社会学、社会结构与转型研究。内容摘要：社会转型期各类安全事故频发或有可能。政府在事故预防和处置中居于主导地位。心理学的“华生模式”和“皮亚杰模式”实现“社会学转向”，可用以分析政府的责任问题。而安全事故的“强刺激”和“弱刺激”对政府改进效应是不同的。中国当前社会转型中逐步出现了城乡、单位、地方之间而主要表现为阶层之间的利益分割局面。因而政府的责任一方面不仅仅在于对某一事故的“强刺激”进行反应性改进，更应该在于包括“弱刺激”在内逐步把内化以人为本的责任伦理和信念伦理结合起来，对事故进行事前预知和防范，同时另一方面需要抑制精英阶层对整个社会利益的割据，保障社会底层的安全权益，引导底层进行安全维权，乃至抗争上层“官商秩序（结构）”的利益勾结，打破“资（方）强劳（方）弱”结构，促动政府改进，从消极的“华生模式”转向积极反应的“皮亚杰模式”，不断提升政府效率，保障个体生命安全和社会安全。关键词：安全事故；华生模式；皮亚杰模式；政府责任；利益分割；安全社会学 首先我们弄清几个基本概念。角度不同，分类不同。目前中国学界、政界一般从“大安全”角度将安全问题分为四大类：自然灾害（如地震、海啸），事故灾难（如矿难、车祸），社会公共安全（如社会治安、经济安全），公共卫生安全（如SARS、AIDS、食品卫生安全、医疗医药安全）。由于独特性，学者一般将国家安全单独列为一类。安全与风险不同。“风险”往往是指可能存在或难以预测的“危险”，具有不确定性（当然此风险具有传统风险的意蕴而不同于贝克等所指称的现代性反思的风险含义）；当预期可能的风险正欲展现时或者能明确被人的意识所感知时，这时就叫“危险”；当风险被把握和被化解后就会变得“安全”。安全，总是人类理性所能触及的状态。“危险（D）”与“安全（S）”的关系则是：安全性越强，则危险性越小；安全性越弱，则危险性越突出。而安全科学界则用模糊数学概念表示为：S=1D。1实际上我们把“风险”看作是一种中间状态，“危险”往往导致毁灭，所以类似的观点如德国风险社会理论大师贝克也说，“风险概念表述的是安全和毁灭之间一个特定的中间阶段的特性”。2笔者用图表示如下：3风险安全 安全性渐强，危险性渐弱 危险性渐强，安全性渐弱 灾难安全社会学安全管理学风险社会学风险管理学灾难社会学灾难管理学图1 “安全”与“风险”、“灾难”关系简要示图一、问题提出与相关研究进入新的世纪，人们似乎越来越感觉世界的突发性安全或灾难事故多起来了，除了耸人听闻的美国“9·11”事件和东南亚地震引发的海啸事件外，单就中国国内的事件也不少，如SARS的突袭、频发的矿难、松花江的重度污染、辽宁的钢包脱落等事件的发生就让人们倍感震惊：这个世界究竟怎么了。其实，从世界灾难史的总体统计来看，这个世界本身在一天天变好。不说别的，首先世界级的大战目前就没有发生，而且人类在灾难或安全事故预防方面只会更加理性化。那原因在哪？有两个方面可以解释：一是互联网的发达，信息网络能把世界一个小小角落发生的伤亡事件一瞬间曝光在世人面前，因而具有“放大效应”；4二是人们对安全的心理需求（安全预期）逐步提高，稍微出事就会感觉不安全。但是象在中国这样的“压缩型现代化”的急剧转型状况下，在某个时期、某个行业领域、某个安全生产方面会一度出现事故伤亡总数很高的情况；但事故的相对数（相对于经济发展总量来说）如亿元GDP死亡率、百万吨死亡率还是有所下降。生命可贵，人们对于社会发展变迁中的安全追求总是趋向于“零风险”；然而国家和政府、当事组织或当事人，只能在理性状态下确保相对安全的最大化；而一旦不能达到最大化相对安全，就是失职失责。而2007年5月最高人民检察院检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告披露：重大安全生产责任事故往往与国家机关工作人员的滥用职权、玩忽职守等职务犯罪相关联，职务犯罪是造成重大安全生产责任事故发生的重要原因之一。2005年，全国各类特别重大安全生产事故频发，其中矿山事故在发生频率和造成的影响与损失方面尤为突出，全国共发生12起死亡人数30人以上的特别重大矿山安全责任事故，共造成994人死亡、28人失踪、62人受伤，直接经济损失达2.24亿元，各级检察机关立案查处了其中6起事故的46名涉嫌渎职犯罪的国家机关工作人员。2006年全国检察机关共介入重大责任事故调查1383起，这些事故共造成死亡3970人，重伤806人，经济损失6.86亿余元。因此要打击重大安全生产责任事故犯罪，预防和减少重大责任事故、重大安全生产事故的发生，必须特别注重查办事故涉及的国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权等职务犯罪。本文即是要探讨事故刺激下的政府及其作为如何才能达到安全最大化的问题。这主要是从政府应对传统性安全和风险的角度来考虑的。从社会学角度看，政府本身是一级社会组织，是风险化解的最主要的主导性组织。国外早期灾难社会学、安全社会学学者就从系统和组织的角度对事故发生的社会性原因作过颇具特色的研究。如：盖瑞·A.克莱伯斯（Gary A. Creps）认为组织的范围领域（Domains）、任务或目标（Tasks）、人力和物质资源（Resources）、活动（Activities）是分析灾难发生原因及其后果的四个基本因素。5笔者曾经从社会学关于“行动结构”角度出发，认为安全行动背后有其安全理性支撑，安全互动必致安全结构、安全系统，因而沿着结构主义和建构主义的路径，构建社会学意义的“安全行动安全理性安全结构安全系统”分析链条和解析模型有其必要性。63（PP36-47）国外也有学者从组织角度将“安全人（Safe Person）”和“安全空间（Safe Place）”作为事故分析的基点，分析“安全人”的因素、动机和态度、行为，“安全空间”的设计、工程技术、物理控制。7本文借用美国行为主义的主要代表人物华生关于“刺激反应”（S-R）的客观心理学，8以及瑞士心理学家皮亚杰对之修正提出“刺激同化于主体的认知结构反应”（S-AT-R）的认知发生论模式，9来分析政府组织对安全事故刺激的反应性改进问题，实现从心理学分析到社会学分析的转变。这实际上仍然没有摆脱社会学“行动结构”的分析，安全事故的认知和解决也是一个建构性的过程。因为安全事故作为一种社会现象，不同于人或动物有机体的心理环境而处于社会大环境中，其中的社会性因素影响比较多，如中国改革开放以来社会结构持续变迁，利益格局不断分化，形成了新的社会阶层结构，利益一度出现分割；而且现代媒体如互联网的兴起对事故的频繁报道等。因此在这些综合因素（人的和物的因素）引发和曝光的安全事故中，政府作为主导性的社会组织究竟如何作为成为关注的焦点。二、“事发刺激”诱致“政府改进”问题的两种模式华生把引发有机体活动的外部和内部变化统称为刺激，同时把有机体应对环境的一切活动都称之为行为，并将作为行为的最基本的构成要素的肌肉收缩和腺体分泌名为反应。8而皮亚杰则认为，有机体在接受到一个刺激后并不一定会作出反应；反应或不反应的关键是有机体的认知结构是不是对刺激作出同化；认知结构就是决定机体是否对刺激作出反应的中介环节（S-AT-R）。9如果把政府类比于一个社会有机体，在面临突发性安全事件（事故）时，它同样会存在“刺激反应”的运作过程；在这样一个运作过程中，很多外界的因素如媒体的曝光和公众舆论施加各种压力，促使政府这一“有机体”组织作出内在的强制性的快速的反应和决策去处置事件，否则政府的使命和职责就会遭到质疑和诘难。这里，我们主要通过几个事件和统计分析来说明“事发刺激政府改进”的运行机制。（一）典型事件（事故）分析下面我们以几年来交通事故和几个典型事件（或事故）作分析说明：例1：1999年以来的交通事故统计分析。我们选取交通事故作为本文的总体伤亡统计分析，是因为1999年以来交通事故死亡人数总量差不多一直所有行业首位，占各年度的75%以上，而且有的年份还持续攀高，我们列表如下：表1 1999-2006年各类交通事故与工矿企业事故死亡情况统计比较（单位：人）19992000200120022003200420052006交通行业道路交通835509349310636710938195479*9908889805水上交通7695504904634982861070840铁路交通56078989840982178530*74335804民航交通6252*134*553*小 计89988103084115266118195104507*10759496449工矿企业工矿企业1258711681125541492417315164971586814382其中煤矿55185798567061506680602759864746资料来源：国家安全生产监督管理总局网站。表中说明：1999、2000年的铁路交通中包括路内和路外事故死亡人数；2001-2003年煤矿死亡人数为四舍五入数据；2004、2005年的水上交通包括渔业船舶死亡数；2006年交通事故死亡数据根据国家安监总局讲话换算而来；*表示资料不详。从表1看出，各类交通事故远远高于工矿（商贸）企业死亡人数，所以有统计表明：每5分钟就有一人丧身车轮，每1分钟都会有一人因为交通事故而伤残；每天有200-300人死于车轮下；每年因交通事故所造成的经济损失达数百亿元；居世界交通事故死亡人数第一位。例2：2003年SARS事件。SARS病毒引起的公共卫生事件最初在广东暴发时并没有引起全国恐慌，当时卫生部负责人、北京市行政负责人在记者新闻发布会上对北京死亡人数或许谎报，或许未必清楚。后来北京301医院蒋彦永先生致信国外一家媒体如实透露北京死亡人数时，国内政府从上到下才开始有所警觉，随后采取一系列措施如停职撤职、严明纪律、群防群控、监控申报、投入资金、修订制度等，才使许多国民的生命免于一死。中国政府“问责制风暴”由此刮起。例3：2003年广州“孙志刚事件”。当年3月一个晚上，在广州打工的湖北籍艺术类大学毕业生孙志刚因未携带任何证件上街，被误作“三无”人员送至收容遣送中转站，次日被送往市卫生部门的收容人员救治站，遭同病房的8名被收治人员两度轮番殴打，因大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。有关媒体对此事件铺天盖地频繁报道，中央和广东省委领导指示要坚决依法彻查，严惩凶手。后对涉案犯罪嫌疑人依法惩处。事隔3个月后，国务院公布城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（8月1日起施行）。至此，1982年发布的城市流浪乞讨人员收容遣送办法才予以同时废止。这种旧制度废除和新制度的出台是用“血的代价”改进的。例4：2004年底-2005年底的几次特别重大矿难事故。主要是在这段时间集中接连爆发了几次特别重大的煤矿安全事故，共有6起事故死亡人数远远超出特别重大事故一次性死亡30人的限度，其中最少的一次也死亡108人，最多的是孙家湾矿难，死亡214人，成为建国以来第二（第一死亡人数最多的事故是：1960年5月9日山西大同老白洞煤矿大爆炸事故中死亡677人，连同被救出的228人中又死亡5人，共死亡682人）。从外部原因分析，主要是2003年中东地区伊拉克战争爆发导致原油进口困难，因此国内作为主要能源的煤矿其价格一路飙升，利益丰厚导致加班加点，加上本身煤矿安全投入与监管缺失，必然接连爆发事故。表2 2004-2005年6次特别重大煤矿矿难情况（单位：人）事发煤矿事发时间死亡人数事发类型备注河南郑州煤业集团大平煤矿2004-10-20148瓦斯爆炸2000、2003年事故无死亡陕西铜川陈家山煤矿2004-11-28166瓦斯爆炸2001年事故死亡38人辽宁阜新孙家湾煤矿2005-02-14214瓦斯爆炸建国以来第二大人数最多广东梅州兴宁大兴煤矿2005-08-07123透水黑龙江七台河公司东风煤矿2005-11-27171瓦斯爆炸河北唐山刘官屯煤矿2005-12-07108瓦斯煤尘爆炸资料来源：国家安全生产监督管理总局网站。经过1年多甚至几年的准备，在广大专家学者和普通民众强烈呼吁加强监管、提升职能的情况下，国家安全生产监督管理局于2005年春节后不久升格为正部级总局，并走马换将，隶属国务院直属局，监管职能和权威性进一步增强。但也正是在此前后1年左右发生上述6起特别重大事故。例5：2005年松花江流域工业重度污染事件。该年11月3日吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，导致松花江发生重大环境污染事件，形成的硝基苯污染带流经吉林、黑龙江两省，在我国境内历时42天，12月25日进入俄罗斯境内。吉林、黑龙江省人民政府启动了突发环境事件应急预案，专家学者纷纷介入，采取措施确保群众饮水安全。2007年5月国家出台的松花江流域水污染防治规划（2006-2010年）规定拟用10年左右时间、分“三步走”、采取国债和预算内投资优先支持等方式，最终恢复松花江流域山清水秀，重点针对工业、城市污水和区域污染治理。例6：2007年辽宁铁岭钢水包脱落事故。该年4月18日上午，辽宁铁岭市清河特殊钢公司发生钢水包整体脱落事故，1500钢水包倒向5米外正在进行开会的交接班室，32人死亡6人受伤。此次安全生产事故为新中国成立来，钢铁企业发生的最严重的恶性事件。国务院调查小组分析后确认，这是一起特别重大责任事故。直接原因在于：起重机零部件锈蚀，电动机失电；电气系统设计缺陷；制动器制动力矩严重不足，未能有效阻止钢水包继续失控下坠。间接原因：一是炼钢车间建设项目和技术管理混乱，起重机选型错误，达不到安全等级；二是该公司劳动组织不合理，现场管理严重混乱，擅自设置工具间；三是起重机制造厂家超许可范围生产；四是中介机构未认真履行职责，出具的检测检验报告及安全评价报告存在严重问题；五是政府及有关部门没有认真履行职责，监管力度不够。从管理和法律角度看是：责任不实，制度不全，管理混乱，培训不足，丧失职责，严重违法，监管不力。（二）“强刺激”与“弱刺激”的提出基于上述事件（事故），我们分析其强度和影响。在过去，安全生产事故因行业不同而标准不同，而2007年3月28日国务院颁布的生产安全事故报告和调查处理条例有所不同（见表3）。表3 生产安全、道路交通、火灾领域一次性伤亡事故等级认定标准比较生产安全（2007）道路交通（1991）火灾（1997）轻微伤事故轻伤1-2人一般事故（原为较大事故）死亡1-2人；或10人以下重伤（含急性工业中毒）重伤1-2人；或轻伤3人以上除重大、特大火灾事故外较大事故（原为重大事故）死亡3-9人；或10人以上50人以下重伤（含急性中毒）死亡1-2人；或重伤3人以上10 人以下死亡3人及以上；重伤10人及以上；死亡、重伤10人及以上重大事故（原为特大事故）死亡10-29人；或50人以上100人以下重伤（含急性中毒）死亡3人以上；或重伤11人以上；或死亡1人，同时重伤8人以上；或死亡2人，同时重伤5人以上。(民航机毁并死亡40人及以上）死亡10人及以上；重伤20人及以上；死亡、重伤20人以上特别重大事故死亡30人及以上；或者100人以上重伤（含急性工业中毒）资料来源：2007年3月国务院生产安全事故报告和调查处理条例；1991年12月公安部关于修订道路交通事故等级划分标准的通知；1997年公安部、劳动部 火灾统计管理规定中第六条规定。除了表3伤亡人数规定外，一般还有经济损失的标准计算方式（本处不涉及）。人命关天，社会公众一般以死亡人数为事故的“看点”。事故等级程度不同处罚不同：如近年煤矿领域中死亡10人以下要追究县级领导责任；10-30人要追究地市级领导责任；30人以上要追究省部级领导责任。因此，下级政府在人员伤亡申报方面有的会择利采取不法的瞒报、隐报现象，尽量免去革职之责；但一经发现隐报瞒报，则罪加一等。从表3官方事故类型标准的规定看，道路交通事故的死亡人数限度比较低，矿山企业生产安全和火灾事故的限度相对比较高。这就是说，对交通事故的责任追究和处罚相对比较重。而从表1中比较（见例1），2000年以来，每年煤矿矿难死亡人数在4700-6700人之间徘徊，远远不如道路交通事故中每年死亡总人数（每年在8.3万人到11万人之间），后者是前者的近2倍。但是，在社会公众和社会效应看，为什么煤矿矿难所引起的“刺激”要远远强于道路交通事故呢？这种“强刺激”需要从以下几个方面来解释：第一，事故中“一次性死亡人数”的多寡决定“强”与“弱”。如例4中的表2，共发生6起一次性死亡超出100人的矿难（媒体曝光），这与每次交通事故死亡1-3人而让公众震惊的程度和强度是不一样的。第二，从心理学看，事件发生的“惯常性”和“突发性”决定效应的“强”与“弱”。道路交通事故在普通公众看来是身边“日常的”、“司空见惯”的，几乎“熟视无睹”到得了“事故麻木症”，见怪不怪了；有一定“刺激”，但是一种“弱刺激”。而大的矿难事故在过去公众几乎“没有听说过”，而且煤矿对一般人是比较“生疏”的领域；还有，比如民航一般不怎么发生事故，但一出事被媒体一曝光，即刻引起“强刺激”，这也可以从例5、例6中看出这方面的效应来。也就是说，事件的“新鲜感”也会造成一定的“强刺激”。第三，现代新兴媒体的“强化效果”作用。传播学的“议程设置论”和“沉默螺旋假说”认为，1011如果媒体对某一事件连续地、有针对性地反复报道，即会在公众心目中造出一种“强化效果”来。比如例2、例3中的情况，虽然当年SARS事件中死亡人数不多，但若不是媒体的及时曝光和对问题严重性的披露、通过“强刺激”促使政府采取切实可行的措施，可能死亡人数就会上千上万；“孙志刚事件”虽然只有1人受害，但互联网等现代媒体对此事件连续报道造成“强刺激”，促使政府加强事件处置力度并随后修改旧的不适应形势发展的“收容遣送办法”。当然，对某类事件反复的“强刺激”也会使社会公众和政府产生“事故麻木感”而延误或搁置事件处置和制度改进、效率提高，这时“强刺激”也会转化为“弱刺激”。（三）强弱“刺激”下的“政府改进”问题从上述分析看，“强刺激”一般能够迅速促进政府改进措施和行为、提高效率；“弱刺激”几乎对政府改进没有多大的促发作用，或者改进比较慢。相比较而言，煤矿安全生产领域的“政府改进”要比道路交通领域的改进快、效率高，比如在国家安监总局升格后，新任领导采取强硬的“现实主义监管”措施，3（P215）先后颁布一系列的关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿问题的通知、关于进一步做好煤矿整顿关闭工作意见的通知、关于加强农民工安全培训工作的意见等，“重拳出击”，2005-2006年两年处分违纪违法官员238人、不断打击“官煤勾结”，关闭非法和不达标的小煤窑4800多处，12 2006年以来没有发生一次性死亡人数超出100人的大矿大难，基本实现了煤矿安全生产领域的“硬着陆”。当然，“强刺激”并非始于现在，而在1990年代初期就已经有所显现。比如当时广东等发达地区普遍存在外资、台资、港资企业内部对农民工“打工者”的任意克扣工资、延长劳动时间甚至造成多起突发性职业伤害（如某鞋厂火灾事故烧死民工70多人），那时虽然网络媒体不如现在，但报纸、电视广播和内部参考消息等仍然在传播事件的发生，最终促使全国总工会等部门出台劳动法，保护劳动者的合法权益。1998年洪灾的发生同样刺激了政府改进，对打击“豆腐渣工程”中的腐败力度比较大；2003年SARS事件的发生，全国刮起了政府“问责制风暴”。事故本身的“强刺激”自不必说，但如何将“弱刺激”转化为“强刺激”、促使政府不断改进，则是一个大问题。市场化转型条件下，政府官员作为利益主体，已经实现了从过去对党、对国家、对单位负责的“组织化依赖”和组织性忠诚，13到主动谋求自身的利益需求和权利诉求的转型，因此官员和政府的职责主要是出于权力位置即“职位”本身要求，而没有真正从“以人为本”的“生命可贵”的人道主义认知出发来进行安全监管，也就是说，现行政府基本上还是一个“事后应急型政府”，还不是“事前预备充足的服务型政府”。因此，需要从多个层面、多个角度将“弱刺激”转化为“强刺激”，这要体现现代媒体和专家学者的作用，更需要广大民众的民主参与。从这个角度来说，安全事故发生和处置的“华生模式”同样可以转化为“皮亚杰模式”：“事发刺激政府内在责任认知政府改进”，再到事故的理性预防、监测和前处置。“政府改进”一般有几个方面：一是强化政府及其官员的“责任伦理”，并进一步内化对人生命负责的实际行动，最终形成包括“弱刺激”在内的以人为本的“责任伦理”和“信念伦理”的结合，14切实履行和强化市场条件下政府的监管职能。二是推进制度创新，超前修正过时的旧制度，超前制定预防事故和防范风险的新制度，构建政府的事前防范机制、事中应急机制、事后处置机制和安全投入机制。三是构建“效率政府”，促进政府行为改进，形成快速反应机制。安全事故具有突发性，因此政府的行动速度、效率至关重要，快速反应可以防微杜渐，可以避免更大损失；办事拖拉推诿、官僚习气过重、办事环节过多的“蜗牛政府”、“悠然政府”不利于应对突发事件。四是需要建立政府之间的协调机制和信息公开机制。由于政府各部门分管工作不一样，因此需要一个对突发事件应急的协调机构。如2003年SARS最初暴发时军队医院和地方医院就存在信息阻隔、职能不清现象，延误事件透露、延误快速处置。同时，对事故的发生、处置、伤亡损失等情况应该有一个正常的公开透明的信息披露机制，一方面确保公众知情权、参与权、监督权，另一方面公开正道信息可以屏蔽小道消息谣传，利于事件快速、准确处置。因此需要转变为皮亚杰“事故刺激责任内在认知政府改进”模式。五是构建“廉洁政府”。政府官员参与暴利高危行业如煤矿的入股、赢利，则会遮盖很多龌龊的东西，还会成为安全事故中违法当事组织的“保护伞”，不利于案件处置。三、利益分割时期的结构性失衡：亟需政府主导构建合理的安全结构改革开放以来，党政分开、政企分开、中央与地方分权。垂直集权体制变迁引致社会的利益格局不断分化，利益组织、利益分配等出现了多元化。改革开放初期，底层尚能实现“多劳多得”，体现体力和脑力劳动者应有的劳动价值，因此能够激发社会活力。但改革开放到一定程度、到一定时期，公共权力和资本不断参与利益分成，在这个时候就形成了很多“特殊利益集团”和“既得利益集团”，乃至于各种社会政策的出台很多朝着有利于他们发展的，因此“利益分割”的局面开始形成，其基本含义就是依靠公共权力这一社会中轴，在上等阶层之间形成一些“官僚秩序（结构）”、“官商秩序（结构）”，不断“圈钱占地”，垄断公共资源，侵蚀普通民众利益，造成社会底层的利益共享和上向流动受阻。在此过程中，普通民众的安全权益也得不到应有的维护，因此需要通过政府的主导来推进科学合理的安全结构的构建，保障人民的生命财产。但是，在具体表现形式上又会表现为区域、单位、城乡、阶层之间的利益分割。（一）利益分割格局及其对安全权益侵蚀的表现类型1从宏观层面的关系性结构角度看，城乡二元结构的长期存在导致了城乡之间的利益分割。这种格局的核心是城乡二元户籍制度对资源的分割，城市户籍能够使得城市居民在生活保障、孩子就学、住房、就业机会及其岗位和工种分配方面明显享有保护性的政策实惠。而外来农民工的社会保障包括工资待遇得不到应有的保护，就业机会不多，就业岗位和工种基本上是脏、累、重、险、差等活儿，待遇很低，更主要的是生命安全没有保障。比如，城市建筑领域主要是农民工充斥，建筑包头对他们的安全保障主要是在政府高压下勉强维持，而不是来自农民工底层的安全维权要求。在事故中，城市人与乡下人“同命不同价”，如报道称北京一起交通事故中，法院一审判决为：死者金某（城市户）的家属获赔40余万元，而死者赵某（农村户）的家属仅获得16万余元的赔偿，相差24万元。类似的情况还有很多。15162从中观层面的实体性结构角度看，部门利益膨胀彰显单位之间的利益分割。有文章说，近年来中央政府机构中的部门利益问题日益突出，认为利益集团施加影响是造成这种现象的重要原因。这种单位之间的利益分割必然导致对政府决策及其执行施加影响，包括：涉外机构与境内相关部门勾结设立“超国民待遇”机制，损害国家经济利益，导致对外贸易依赖增强，甚至诱致国家经济不安全；金融、能源、邮电、运输等领域的龙头国有企业长期依托行政垄断，甚至操纵话语权和决策权维持垄断地位；国有企业经理、私营企业主比如房地产开发商、煤矿矿主以及相关专家学者、官员互相结盟，强占行业话语制高点，并形成一个行业性的“话语链”，以对抗宏观调控。17这类“官商秩序（结构）”下的利益分割同样影响安全事故的发生和处置。比如各类安全事故管辖职能分布在各个部门，安全生产中的消防安全、交通安全主要放在公安部门管理，交通安全还涉及交通部门；而煤矿安全、危险化学品安全隶属安全生产监督管理部门；职业安全过去主要由劳动部、现在由安监部门管理。但安全生产监督管理部门对所有安全生产事故如交通、消防、矿山、危险化学品乃至食品医药卫生安全等的防范和处置都负有监管职责，作为同级单位，安全生产监督管理部门不可能去“插手干涉”其他部门的安全问题管理，安全事故“多一事不如少一事”，好在各级政府部门上面设有一个国务院“安全生产委员会”作为各类生产安全的协调机构，而且2006年出台的国家突发公共事件应急预案中对事件处置的机构协调与调动有了明确的职责规定，否则事故的发生和处置基本上还会处于搁置、推诿扯皮状态，延误事故处置时机。3从微观层面的实体性结构角度看，单位内部利益分割、地方内部利益分割现象越来越突出。出现这种现象的根本原因在于：改革开放以来，党政分开、政企分开、中央与地方分权，“垂直管理”、“垂直约束”相对有所弱化，这就一方面激发了地方活力、单位活力，加速了地方、单位的经济发展；但另一方面单位内部、地方内部对权力的横向制约机制并没有建立健全，即便地方、单位内部存在纪委会，但基本上受同级党委领导，因此这种监督约束形同虚设，因此地方、单位内部“一把手”乃至个别副职权大无边，可以凭借手中的权力与其利益相关者（包括其他官员、私营企业主或商人等）沆瀣一气、互相勾结。这种结果是，一方面他们把持地方、单位内部人事任免大权，促成地方、单位内部组织“帮派化”甚至“黑帮化”，形成地方政治秩序、单位政治秩序；一方面加强权力与资本结盟，垄断公共资源，也造成安全事故频繁发生。如部分部门及其官员参与私营煤矿入股，多方设租寻租，为私营违法煤矿、安全投入不达标煤矿的各类办证一路“绿灯”，对安全生产监察“睁只眼闭只眼”甚至成为事发煤矿的“保护伞”，共同参与事故隐报、瞒报，漠视矿工生命安全。这里典型的案例有湖南郴州原市委书记李大伦、原市纪委书记曾锦春集团对地方煤矿开采权的把持和矿主的利益勾结，出现黑矿利益链隐于郴州官场，纪委书记“庇护”，市委书记“不作为”，宣传部长充当“矿难灭火队长”的奇怪局面；而且曾锦春习惯借助“双规”手段，参与矿产利益的控制，勒索非自己亲友矿主利益。18单位利益分割现象目前在高校内部也比较盛行，“一把手”和“副职”各自为政，形成自己身边的利益集团。19（二）资强劳弱：上层精英秩序（结构）与底层安全维权弱化或缺失上述的利益分割主要是从实体性结构来分析，而从关系性结构看，核心是阶层之间的利益分割，20主要是社会上层几个精英阶层之间（干部阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层）对优势资源的占据和分割。其分割方式如前所述，是通过公共权力与公共权力之间、与私营资本之间乃至与知识技术之间结盟，形成“官商秩序（结构）”，共同垄断社会公共资源，剥夺社会底层的劳动成果，漠视底层职业健康和生命安全；而与此同时社会底层在安全维权方面的体制、机制基本缺失。因此出现社会上层对整个社会利益尤其优势资源进行垄断性分割局面，而社会底层只有靠出卖苦力或在高危行业中卖命才能维持本人及其家庭的生存，这些社会底层在保障安全、维护安全的权利基本是缺失的。即：资方太强大，劳方太弱小，安全（生产）领域同样存在上下层之间的结构性失衡与断裂；社会底层的安全维权成为摆在政府面前至关重要的问题。所谓安全维权，即是通过维权组织、维权制度、表达机制、抗争行动等保障劳动者生命（或财产）安全权益免受侵害和威胁。安全权是人权的重要组成部分，包括劳动者必要的安全硬件和软件（安全工作设备设施、安全工作环境、安全工作福利待遇、安全教育培训与认知、工伤保险等等）。但目前中国社会底层的安全维权结构或弱化，或缺失。1从安全维权的宏观制度层面看，国家、政府出台了很多相关的法律法规，但并不完善。如刑法及刑事诉讼法、劳动法、安全生产法、道路交通安全法、消防安全法等法律法规（食品药品安全法也即将出台），对如何惩治违法行为、保障了劳动者的生命安全都作出了具体规定，但是缺乏一部如何保障社会底层尤其在矿山、建筑等高危行业工作的底层劳动者安全维权的法律法规，即底层劳动者的安全权益受到侵害时如何有效申诉、如何维护他们的安全维权行动以及如何组织他们进行安全维权的具体法律法规缺乏。2从安全维权的中观组织层面看，国有企事业单位基本上都配有工会组织，但很多私营外资企业没有工会组织，有的工会组织职能作用不到位。国有企事业单位的确设有工会组织，但这些工会有时未必能够起到为底层劳动者进行安全维权的应有作用；尤其当工会组织为某种权力、某个利益集团所操控或把持时，并不能为底层安全维权效力，有时还与底层劳动者“唱反调”。而在一些私营煤矿，少有工会组织，当农民工的安全权益得不到保障时，或者事故发生矿主逃逸时，矿工（或幸存者）要么无法进行抗争，要么通过老乡群体或亲朋戚友组织起来与矿主及其精英结盟剥夺进行讨价还价、积极抗争，但这种组织往往被认为是“非正式组织”扰乱社会治安，可能被政府警力驱散或打压。也就是说，除了基层党组织、政府、工会等组织能从正式渠道略为维权以外，底层劳动者的安全维权的自组织，以及其他中间的专业性安全维权组织、行业性安全维权组织等根本就没有产生或存在的可能。3从安全维权的微观个体层面看，底层劳动者的安全教育培训、安全认知和安全行动等基本缺失。2006年安全生产监管总局等七部委推动出台了关于加强农民工安全生产培训工作的意见的具体措施，力图切实保障农民工合法权益。但是农民工安全培训工作仍然存在很大问题。没有安全培训教育，农民工对安全环境的认知、风险的感知、危险的识别等就无从谈起。据国家安监总局有关部门对9个省区的抽样调查，煤矿等4个高危行业的从业人员中，农民工占56%(其中：煤矿为48.8%，非煤矿山为66.4%，危化品生产企业为33.8%，烟花爆竹企业为95.9%)。小煤矿从业人员、国有煤矿井下采掘工人基本都是农民工；非煤矿山特别是小矿山作业场所90以上为农民工；全国3000多万建筑施工队伍中，约80%是农民工。对64家国有煤矿的调查统计显示，农民工中28.3为小学及以下文化程度，其中约7为文盲或半文盲，高中及以上文化只占13%。文化程度偏低，加上企业安全教育培训责任不落实，造成相当一些农民工安全意识淡漠，安全生产知识和能力缺乏，违规违章行为相当严重。2006年河北唐山刘官屯煤矿“12·7”瓦斯爆炸事故，108名遇难人员全部是农民工，其中有8人是12月2日，6人是12月6日进矿的，没有经过任何培训。212006年底国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局出台的关于加强国有重点煤矿安全基础管理的指导意见中对一线矿工作了10项赋权：带班人员不下井，工人有权不下井；带班人员早出井，工人有权早出井；安全隐患不排查，工人有权不作业；管理人员违章指挥，工人有权不执行；没有安全措施，工人有权不开工；不组织班前安全学习，工人有权不下井；未进行“三位一体”（班长、安全检查员、瓦斯检查员）安全检查，工人有权不开工；监测监控系统安装不到位、运行不正常，工人有权不开工；不配全合格的劳动保护、防护用品，工人有权不下井；避灾路线不标识，工人有权不下井。该指导意见并规定煤矿不得因上述原因扣发职工工资、辞退职工。从这一角度看，社会底层的安全维权权利有了一定的制度保障，但这仅限于国有重点煤矿企业。（三）构建科学合理的“皮亚杰模式”的安全结构根据上述分析，需要构建科学合理的安全结构即安全的社会结构。而在“政府渗透一切”的社会，政府对合理科学的安全结构构建具有举足轻重的主导性作用，而“皮亚杰模式”的“事发刺激责任内在认知政府改进”更能体现出政府的主体性： 1针对上层精英秩序（结构）的存在及其对整个社会的利益尤其是优势资源的垄断性分割，政府乃至执政党需要有如下的作为和改进。3（PP119-120）第一，中央政府乃至执政党中央必须要有整合性权威。执政党作为现代社会秩序的核心整合机构，其权威的树立至关重要，尤其在社会转型时期多数利益被社会上层分割占据的情况下，需要中央权威整合力去铲除单位或地方的特殊利益集团、既得利益集团对民众利益的侵蚀，否则执政党的整合权威无从体现，而且会更加导致社会混乱无序。很多安全事故之所以发生，就是因为背后“公权私化”诱致利益勾结和利益分割，因而使得不该开办的高危产业照开不误，招募民工冒险作业，导致事故发生。第二，对于稀缺的利益、机会、资源、权力关系的合理分配与调整十分重要，制度公正是关键。社会公正理念的树立和公平机制的倡导、实施，能够避免对利益、机会、资源、权力的垄断。制度公正包括两个方面：一方面制度制定时必须公正合理，对所有符合条件的社会成员一视同仁；另一方面制度执行时必须公正。制度公正能够在宏观上杜绝安全事故的发生。第三，利益分割时期中央与地方分权后，单位、地方内部的制约机制有所缺失，因而需要对掌权者尤其“一把手”的权力的监督至关重要，需要“以权力制约权力”，不能“一帮独大”，要有多个利益集团进行权力、利益博弈和制约，因此有人提出“党内分权制衡”（决策权党代会产生的常设委员会，执行权全委会，监督权纪委会或监察委），22这或许是一种科学有效的治理模式。最后，中国特色的城乡二元结构需要进一步加大力度打破现状，在户籍制度逐步松动的同时，需要在市民同等待遇（国民待遇）方面有所放开，实行改革开放成果共享，以此打破城市、工业、特权阶层等对资源的垄断和利益的割据。2针对社会底层的安全维权组织、制度、机制的缺失，政府需要从几个方面努力改进。一是引导和允许那些身处高危行业的劳动者或弱势业主建立社会中间组织（底层群体合法组织）。比如允许煤矿内部设立农民工安全维权协会，使之成为与矿主和结盟精英集团进行讨价还价强有力的组织；一般现在农民矿工有一些约定俗成的“老乡会”等进行维权，这类非正式组织的