教育行政是什么做什么mal.docx

窗体顶端【数据库】教育学2008年一季度【文献号】34【原文出处】北京大学教育评论【原刊期号】20072【原刊页号】157171【分 类 号】G1【分 类 名】教育学【复印期号】200801【标 题】教育行政：是什么、做什么对某省教育行政机构组织结构、职能和行为的研究【作 者】李轶【作者简介】李轶，北京大学教育学院博士后研究人员。(北京 100871)【内容提要】在教育行政研究中引入组织行为学的概念框架和认识方法可以推动教育行政研究的科学化和具体化，使教育行政研究与更一般的行为科学和管理科学进行对接。本研究从组织行为学的框架出发，针对某省级教育行政部门的组织结构、职能、行政行为进行调查研究，揭示了当前教育行政机构组织行为中存在的一些特征和问题，初步回答了教育行政部门是什么、在做什么的问题。【摘 要 题】教育行政【关 键 词】教育行政组织行为/教育管理体制/教育行政职能【正 文】中图分类号：G462 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2007)02-0157-15教育行政研究和学校管理研究是教育管理学的两个基本领域。但长期以来，教育管理学“偏重学校而忽略教育行政机关行政的研究”1。纵观国内教育行政的专著和论文，多以介绍一般管理理论、教育行政体制、教育行政业务为主，对于我国现实中教育行政系统的微观机制、特点，或者说对于在做什么、为什么这样做不甚了了。组织行为学作为行为科学中的一个分支，是“对人类在组织中的行为、态度、绩效的研究”2。组织行为学尤其注重研究企业组织中人的行为，采用系统动态联系的分析方法，多层次地研究组织中个体、群体、领导和组织的行为规律以及与社会环境的关系。以组织行为学为参照研究教育行政，有助于我们更具体地分析教育行政部门中工作人员的工作状态、心理、人际沟通、群体互动、工作活动、行政行为、行政方式、行政职能、行政流程、组织结构、组织文化、管理体制以及与政治、经济和社会环境的关联等问题。显然，利用组织行为学的研究框架，有利于我们推动教育行政研究的科学化和具体化，使教育行政研究和行为科学、管理科学更密切地联系起来。根据这样的思路，笔者对某省级教育行政部门一些关键的组织行为特征，包括教育行政组织结构、行政职能、工作内容、工作方式和行为、制度规范、工作状态进行了调查分析。在调查研究中，我们收集了该省教育行政部门1998年到2003年发布的1759份文件以及其他部分综合性工作报告；对各职能处室的 17位正副处长进行了访谈；对132位机关公务员和其他工作人员进行了问卷调查。此后，我们对所有文件的标题和访谈记录、部分文献内容进行了文本编码和内容分析，对问卷进行了统计分析。总体上，本研究还只是描述性的，主要在于描述当前教育行政部门的组织行为特征和存在的问题。本文是为抛砖引玉，希望能出现更多的针对教育行政组织行为的实证研究和理论分析。一、教育行政组织结构组织结构和组织设计是组织行为学研究的主要问题之一。组织结构是组织中的工作人员围绕组织的目标任务所形成的劳动分工、劳动组合以及指挥协调关系，它具体表现为组织的部门设置和它们之间的职、责、权、利关系。显然，组织结构是教育行政系统的物质基础或者组织基础，直接决定教育行政系统自身的职责权利划分和内部运转。就某省而言，当前的教育行政组织结构是如何构成的呢？在省委省政府的层次上，教育行政系统由中共某省委教育工作委员会（简称教工委）、某省教育委员会（简称教委）、省人民政府教育督导室组成。根据2000年出台的中共某省委教育工作委员会、某省教育委员会职能配置、内设机构和人员编制规定，教工委是负责全省教育系统党的建设、思想政治工作和干部管理工作的省委派出机构，“对全省教育系统贯彻党的基本路线、党和国家关于教育工作的方针、政策、法律、法规、重要规章制度的情况进行检查指导，对全省教育改革和发展中的重大问题进行调查研究，向省委、省政府提出意见和建议，或在权限范围内对有关问题做出决定”。省教委是负责全省教育事业的政府组成部门，教工委、教委实行合署办公。省人民政府教育督导室负责统筹规划、组织实施全省教育督导与评估工作，“对本省教育法律法规执行情况组织检查；对区、县政府和教育行政部门及省属有关部门、行业的教育工作进行督导；对基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的巩固提高实施监控；指导市、县及省属有关单位开展教育督导工作，对教育工作重大问题进行调查研究，向市政府报告工作，反映情况，提出建议”。可见，省教工委、教委和省教育督导室都能够行使一定的行政职权，都可以看作是教育行政部门。以上三大部门又由下位的机构组成。首先在教工委之下的党务部门，包括办公室、宣传处、组织处、干部处、保卫保密处、统一战线和群众工作处等；而教委的下级机构设置包括：学前处、基教处、高教处、职业与成人教育处、财务处、人事处、基本建设处、德育处、体育美育处、科技与研究生处、老干部处、监察室、审计处、语言文字工作处等；省人民政府教育督导室的机构比较简单，由督导室主任、办公室和专兼职督学组成。省党委和政府往下是各市县的党委、政府，然后是教工委和教委、政府督导室，再往下，是具体学校的党组织和学校管理机构。在省教育行政机构之外，还有一些部门和机构对市县和学校具有强制影响力甚至承担着实际的行政管理职能，它们主要是各种直属事业部门和社会组织。比如省教育条件装备中心的职能是：“担负着全省教育系统各类专用仪器设备的购入、质量检测、配备、管理等工作，为全市各级各类学校提供技术咨询、工程维修等服务，同时还承担着教委委托的管理任务，开展对教学仪器设备配备使用情况的调研，为市教委宏观决策提供依据。”类似的机构还包括教育科学研究所（教研室）、考试院、教育评价中心、教育综合服务中心、学生活动管理中心、信息网络中心（电教馆）、校办产业管理中心、教育学院等13个部门以及少数教委所办企业。所有行政机构和相关部门都以各种形式对各级各类学校及其学生、教师、干部、家长、市县政府和教育行政部门以及公众和社会机构行使行政管理和服务职能，构成了完整的省级教育行政管理系统。该系统可用以下组织结构图（图1）来表示。图1 某省教育行政组织结构图结合该组织结构图以及对各部门的任务、权力、责任以及工作协作关系的考察，可以发现省级教育行政组织机构的一些特点。第一，行政组织结构被潜在地分成党务、行政、督导和事业单位“四条线”。“线”是在研究中经常遇到的概念之一，是指组织机构和公共事务从上到下所形成的相对独立的一条权力、责任和事务链条。比如从中央的财政部到学校的财务科可以看作是一条线。通过组织结构图，我们可以明显看到，省级教育行政组织结构和管理中的组织结构并不相同。在管理学中常见的组织结构图是由一个最高级指挥机构依梯次派生出下位的直线和参谋部门，形成葡萄串结构。此种结构的优点是纵向权责链条清晰，横向各部门之间服从统一指挥，有利于协调和执行。而某省组织结构图的最上端是从左往右下依次是教工委、教委和督导室，三者呈倾斜并列形式，三个部门各自有独立的工作模块，有相对独立的下属机构。这种并列结构又不完全是水平的。一般来说，教工委的地位和职权要高于教委，比如该省教工委书记属于省委常委，而教委主任只是教工委的副职。此外，虽然政府督导室在法律规定上是政府的派出机构，和教委的行政级别相同，但事实上，督导室办公室设在教委，督导室主任由教委主任兼任，人事和财务都和教委合并在一起，是教委的一个下属单位。而且，这三者之间的等级结构和权责链不完全是法定的，是一种隐性的权力结构。教委直属的各种事业单位构成了另外一个独立的体系。它们不是上述三个部门的下属机构，但又不是完全独立自主的社会组织。这些部门的主要领导干部行政级别不同，有的是厅级，有的是处级，都比照教育行政干部管理。直属事业部门一方面可以独立自主地开展业务，另一方面又以承担政府交办的事务为主，形成了庞大的业务体系。业务主要包括：教育评估、评价和认证、教育考试、基础设施建设、信息网络建设和维护、教育设施设备的标准制定和配置、教育教学研究和指导、教育人力资源开发和培训、课程和教学资料开发等。第二，该组织结构部门化的标准多元化，部门划分较多、较细。工作任务部门化是指依据一定的分类标准对组织的所有工作任务进行划分，并且组合成各个部门。它是形成组织结构的基础，是组织行为的重要体现。常见的企业部门化的标准包括管理职能、地区、产品、客户、作业环节等。3教育行政机关的部门化标准在第一个层次上，正如上文所析，可以分为党务机构、行政机构和督导机构。目前教育党务机构有7个、行政机构23个、督导室1个，合计31个正处级行政部门，工作人员200多人。此外，具有一定行政和服务职能的直属事业单位有13个，而其下属机构的规模和复杂性成倍增加。在第二个层次上分析31个处级教育行政机构，又可以看到一些潜在的部门化标准：一是按教育级段类型分，如学前教育处、基础教育处、高等教育处、职业与成人教育处；二是按管理职能分，有发展规划处、政策法规处等；三是按教育的专门业务分，如德育处、体育美育处、学生处、学校后勤处；四是按教育资源要素分，如财务处、人事处、基本建设处等；五是机关内部管理部门，如办公室，机关后勤服务中心；六是权力监督部门，包括监察室、审计处；七是附属其他部门及社会组织，如语言文字工作处、学位办公室、统一战线、督导室。在没有比较和数据分析的基础上，很难说以上这些分类标准和部门设置是否过多。不过，比较全国各级各类教育行政机构，可以发现它们大同小异，具有很强的同构性。但是，如果一个地方的教育行政部门组织设计不能反映本地教育系统的规模和政治、经济、文化特点，就很难说这个行政组织是灵活的、精简的。而且，以上部门化标准以及各部门之间并不是互相排斥的，存在互相包含的因素，这就决定了它们在工作内容上的交叉。第三，各部门之间工作存在交叉和割裂。所谓工作内容的交叉是指同一工作任务，不同的部门分别以不同形式展开；所谓工作内容的割裂是指彼此密切联系，可以划归为一个工作模块，一个工作部门的工作被分散在各个部门，而各部门之间又缺少协作。交叉和割裂是组织设计面临的主要问题，它们经常同时存在，而根本原因就在于工作任务部门化时，对工作内容划分和组合不合理，各部门之间没有建立协调机制。笔者的调查表明，工作内容的交叉和割裂是某省教育行政组织行为的一个重要特征和问题。“上面千条线，下面一根针”是对该特点的形象描述。在调查问卷中，132位公务员，22%的人认为教育行政部门内部各部门之间“彼此独立缺少整体性”，21.5%的人认为“界限模糊交叉重叠”，46.2%的调查者明确“分工合作但不太协调”，认为“分工合作比较协调”的仅占8.3%。当问及“您认为以下各种管理关系中最需要调整的是哪两种”时，选择“机关内部各处室关系”的为53.8%、选择“党政异地办公和协调性”的为42.4%、选择“教育行政机关与学校关系”的为“22.7%”、选择“中央和地方教育管理权限”的为15.9%、选择“两委与直属单位关系”的为12.9%。工作任务的交叉和割裂首先体现在行政与党务、督导两者的关系上。在调查中，公务员反映教委内部协调的一个突出的问题是“异地办公”，即教工委在省委大院，教委则在另一个地方办公。这种空间的分割虽然是形式上的，但却反映了两个部门沟通协作上的障碍。党政职能的交叉和分割主要体现在人事教育与管理、思想政治宣传教育、权力监督、“重大事项的决策”几个方面。比如人事管理，党务部门中的组织处、干部处、宣教处和机关党委各自负责一块“人员”管理业务。而行政部门的人事处负责职称、编制和部分培训工作。显然，高级干部、一般公务员、校长、教师四支队伍的管理开发是分离的。而且，人力资源管理流程中的规划、招募、入职、培训和发展、考核、报酬、福利等环节也是不完整或者断裂的。在权力监督方面，相关部门有纪律检查委员会、监察室和审计室，督导室也行使了一定的监督职能。调查中，一位公务员向我们描述说：“但实际上控制监督这一块并没有整合在一起，分为两种说法，一种认为审计属于财务部门的，后来又分出来，现在审计这个内审啊很尴尬，它查了之后没办法，力度不够；也有一种看法把审计合到监察，合到纪检，纪检审合起来，但不合并有不合并的好处，合并后又要保证人员和力量尤其是要保证人员的密切配合，相对的统一调动，也可能更好。有的时候责任性强一些，大家不互相推诿工作，那还好办，但一旦互相推诿有些工作就谁也不干了。”督导室在教育行政组织机构中的地位也比较尴尬。督导室有督政和督学两个业务模块，从督政讲，他很难监督省政府和自己所寄身的省教委；从督学讲，其主要的工作形式是检查、评估、视导，而这常常和教育行政的有关业务发生冲突。工作任务的交叉和割裂也体现在行政、党务、督导三者与事业单位的关系上。省教委直属直管的事业单位大部分是在各次政府机构改革中成立的，成立的初衷是将一部分政府职能划转出去，改由社会承担，从而转变政府职能和行政方式。从直接的结果来看，这些事业单位的确承担了许多政府原来承担的职能，但在当前的运作中也产生了一些新的问题。首先，整个行政职能和行政机构没有精简，只是“换了一个地方”，而且因为新设了机构，增加了市县教育行政部门和各级各类教育的“婆婆”，增加了财政供养负担；其次，它们承担的大量行政和支持服务职能，与行政、党务、督导的职能有时发生交叉或者冲突，削弱了政府的责任意识和专业属性；最后，催生了一些不规范的营利活动。它们在开展业务活动时，经常采取计划和市场两种机制，既有政府指令性的服务，也有相互选择性的市场化服务，而这两者之间的界限并不清晰。工作任务的交叉和割裂还体现在处级部门的分工合作上。比如教育级段管理部门理应是对所在级段的所有教育业务进行管理，管理职能部门和资源要素管理部门对教育系统某一资源要素进行规划、配置，教育专门业务管理部门需要对某一教育教学业务进行全面管理，显然这三者之间存在交叉。比如基础教育处和督导室都会针对基础教育组织各种各样的评估、检查和指导活动；基教处会针对素质教育开展德育和校外教育活动，而德育处和体育美育处也同样如此。再比如高等教育管理，高等教育处、科技处、学生处、财务处、人事处、干部处分别从不同的“线”出发开展业务，而彼此之间协作较少。在访谈中，工作划分的模糊性也得到印证，当问道是否在一定程度上有些工作既可以由这个部门管又可以由那个部门管，一位受访者明确说：“肯定有这种情况，比如说我们有些问题不乐意管了就说给某某处吧，有时很难分出哪些问题是你的还是我的。”二、教育行政职能界定和转变政府职能是当前公共管理理论和实践领域共同关注的核心课题。教育行政职能是政府职能在教育领域的具体化，是政府职能的一个部分。它是指政府，通常是教育行政部门作为国家行政机关，依法在教育事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用。4通俗地讲，政府的教育行政职能规定了政府在教育中应该做什么以及做出什么样的效果。然而，在组织行为学中，并没有所谓“组织职能”的概念。而类似的内容主要通过组织的“愿景”(Vision)、“使命”(Mission)、战略和工作分析、工作部门化来反映。愿景和使命通常规定组织的发展前景、价值准则和战略目标。战略则规定了组织在一定时期内的发展目标、重点、阶段和策略。工作分析和工作部门化是对组织内工作内容的识别和组合。了解教育行政职能，本质上是对教育行政机构的工作进行分析，并将工作内容进行模式化。笔者从三个角度调查了某省教育行政的职能：首先是寻找法定的文件对省教育行政职能的规定，主要参考了2000年的中共某省委教育工作委员会、某省教育委员会职能配置、内设机构和人员编制规定；其次是对教工委、教委的各种公文的标题和内容进行文本分析和编码，以了解实际的工作业务；最后是对教委23个处室清理自身职责和职能时提交的近700项职责进行分类汇总。在分析教育行政职能的过程中，要界定教育行政职能，必须注意以下两点：第一，职能包括“职责”和“作用”两个不可分割的方面。职责，是指与自己社会位置相一致而必须承担的工作、完成的任务，也就是“做什么”。职责有时也体现为工作领域和工作对象，比如经费管理、人事管理、招生管理、学校监管等。作用，是职能产生的效果和贡献，也就是“做出什么效果”。这个效果通常是指一种希望的结果状态和价值目标，如入学率达到100%、经费充分有保障、公平、效率等。更宏观地讲，这个效果就是教育中的“公共利益”，或者说教育中“公众定义的价值观”。职责和作用是职能不可分割的两个方面。“做什么”的目的，是为了达到一定的效果；反过来，正是为了获得某种效果，才去“做什么”。政府的职能总是制度设定的。在理想状态下，政府是否应该承担某项职能，关键是看该职能能否产生需要的效果。如果某项职能不能实现公共利益和公众定义的社会价值观，或者实现的成本过高，政府就没有必要承担这一职能。一项职能，如果离开了其所指向的结果或者价值目标，就毫无意义。第二，职能具有层级性，可以不断具体化为各种政务事项。政府要履行某一职能，通常需要更多的下位职能作为支撑。目前我国行政管理改革将政府职能定位为四个重点，即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。教育行政显然不能生硬套用以上职能，只能将其在教育系统具体化。教育行政部门的职能有总体职能，有上位的职能，也有下位的职能。比如，为完成教育经费保障的职能，就需要有预算编制、拨款、结算、会计、审计、筹资、收费、采购、决算等下位的职能；为编制预算，又需要分析资金来源、财政供给可能性、分析过往资金使用情况、汇总各级各类学校资金需求、审查各种资金需求数量和优先顺序等。行政职能经常以行政事项的形式出现，没有下位的事项，就没有行政职能。在第一个层次，省级教育行政的总体职能有二：管理教育和发展教育。管理教育，就是依法监管教育行为并协调各种人财物和社会资源，以最有效的方式，实现政府在教育领域的价值目标；发展教育就是以各种资源投入和政策促进教育发展。至于我们的价值目标是什么，教育发展到什么样子，则是由教育职能背后潜在的教育价值观、发展观和政绩观所决定的。在第二个层次，就是政府要管理教育和发展教育，应该“做什么”，究竟要管什么。笔者通过多种文本的编码，最后将教育行政职能归纳为以下18项（表1）。通过研究，笔者发现省级教育行政职能还有以下一些特点：第一，行政职能具有系统性，涵盖教育系统的各个方面，体现了无所不管的特点。按照系统的观点看，某省的教育行政职能就是对教育系统的各种要素、结构和活动过程的管理。具体来说，是对输入教育系统的人、财、物、技术设备、信息等各种资源条件的管理；对学校设置布局、专业以及各级各类教育体系的管理；对学生的管理；对课程、教育教学、考试、社会实践、科学研究等教育业务活动的管理；对教育系统输出的人员就业、社会服务、科技应用与产业化的管理。行政职能还包括对教育系统的民主党派、工会、共青团、妇联、少先队、教育学会等社会群体以及救灾、捐款等社会事务的管理、教育社会环境的协调治理。第二，行政职能不规范，不同层次的职能、日常工作事项混同在一起，使职能泛化。比如，教委文件把“统一管理全市学前教育、初等教育、中等教育、高等教育以及其他各类教育事业，统筹协调指导全市教育工作”和“拟订本市筹措教育经费、教育基建投资的政策；组织制定各级各类学校学生综合成本核算办法；负责统筹管理市本级教育基建投资、教育事业经费和城乡教育费附加、地方教育附加及国外教育援助和教育贷款；管理市本级教育国有资产和教育基本建设项目；监督教育经费预算的执行情况”分别作为两项职能，显然，前者过于空洞，而后者过于具体，两者不在一个层次。在23个处室提交的职能自查表中，近 700项职能的表现形式更是各种各样，其中很多是日常工作事项，并不是对行政相对方产生影响的行政职能。比如有部门把“组织中学生负担过重情况调研，撰写调研报告，制定新形势下减负工作文件，并检查、指导区县落实”、“制定某某工作计划”、“召开某某领导小组会议”、“接待上级检查”作为自己的职能。第三，教育行政职能缺少价值层面的规定。首先，教委职能中缺少类似“愿景”、“使命”的陈述。在中共某省教育工作委员会、某省教育委员会职能配置、内设机构和人员编制的规定这一根本性的规范教育行政职能的文件中并没有价值观和价值目标的规定。相关内容主要由其他教育发展战略和政策文件中的“指导思想”体现，但是，其表达形式和内容常常随宏观的政治导向而改变，如从不同时期的文件可以依次看到“三个面向”、“规模、结构、质量、效益”、“基本实现现代化”、“办人民满意的教育”，“全面实施素质”，“科学发展观”，“促进入的全面发展”等内容。其次，教委的各种职能和政务事项主要规定“管什么”，而没有关于“应该管出什么结果”的描述。比如财务管理职能主要反映财务活动的过程，并没有关于“充分、均衡、效率”的规定；对教师的管理，主要是从编制、职称、工资、队伍建设角度而言的，没有关于“专业发展、工作能力、素质、结构”等方面的规定。笔者认为，如果缺少对价值目标的关注，将使得行政职能变得盲目，是为了管而管，而较少考虑管的效果和方式。调查中，笔者非常突出的感受是机关工作人员非常忙碌。有91.7%的人认同“工作很忙、很累”。而“盲”是重要原因，甚至有受访者说，有三分之一的工作是盲目的。而且，在我们更深入的访谈和问卷研究中，也没有发现哪一个部门或者工作者能很清楚地陈述自身工作应达到的状态。第四，教育行政职能存在所谓“缺位、越位”问题，但主要是职能不到位和方式不合理问题。所谓越位，即管了一些可以不管或者不该管的事，所谓缺位，即该管的事又没有管。在问卷调查中，当被问到“您觉得该管但又没有明确哪个部门或谁管的事多吗？”，回答“较多”和“经常有”的比例分别是27.3%和 15.2%，累计高达42.5%。而与此相对的是18.2%的公务员人认为机关一半以上的职能可以转移或者取消。通过公文内容分析，笔者认为有些行政活动显然是不合理的。作为省级教育行政部门，不应该管得这么具体。比如在1998年2003年的公文中，关于“统一征订”、“统一发放”的文件出现了7次。关于“举办”活动的文件出现了31次，甚至“组织收看”、“组织学生观看”的文件也出现多次。但是，如果回顾前面的18种职能，我们会发现一个令人困惑的问题，即这里所说的政府职能的“缺位、越位”好像并不存在，也就说，在18种职能中，似乎没有什么是不该管的，也没有什么是该管而没有管的。这是为什么呢？所谓职能的“缺位、越位”实际上是履行职能不到位和手段、方式不合理。比如对学校招生和收费行为监管不力、教育经费保障没有做到“充分、公平、有效”，辍学率较高、入学机会不平等、残疾人和弱势群体上学困难等经常被看作是政府职能的“缺位”。但事实上，并不是说政府没有履行相关职能，而是这些履行职能不到位，也就是说没有实现职能中的基本价值目标。“越位”则往往表现为管得过细，过于直接而又没有达到良好的效果。一些不该管的如果管了，但是管的结果比不管要好，则也不会存在越位的嫌疑。比如学校安全保障，政府每年都要三令五申发布红头文件和情况通报，每年都要组织大量的评估检查，但是科学指导和行政问责较少，因此，常常表现为缺位和越位并存。“缺位、越位”主要体现在下位的职能以及日常的行政事务中。第二个层次的省级教育行政18项职能比较宏观，为履行这些职能，教育行政部门通常需要凭借更下位的职能，采取不同的手段，实施具体的“政务事项”。“缺位”和“越位”往往出现在这个层面上。一方面是，这些下位的职能、手段和事项形式多样，程序繁冗；另一方面这些手段和事项很有可能失之于缺漏、简单、直接、低效。比如教育行政部门习惯于设立各种检查、评比和竞赛，而疏于采取一些更有效的方式，而这些活动往往形式化，最为基层单位反感。三、教育行政行为一般意义上所使用的行政行为，是行政管理学和行政法学中的一个特定概念。它是指“行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为”。按照行政对象是否特定，行政行为可分为抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为主要是制定具有普遍约束力的规范性文件的行为；具体行政行为是指针对特定的人和事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益。具体行政行为包括行政征收、行政许可、行政监督、行政处罚等。按照行政行为适用和效力作用的对象是在行政组织内部还是在行政组织外部，行政行为可以分为内部行政行为和外部行政行为。5而组织行为学所研究的“行为”主要是组织内部的“个体过程”、“群体和人际关系过程”和“组织过程”，主要涉及组织内部心理、态度、分工协作、文化、变革、决策等6。也就是说组织行为学主要关注的是组织内部的过程，而对组织作用于外在对象的行为不太关心。从这个意义讲，行政法中的内部行政行为属于组织行为学关注的范畴，而外部行政行为则不是。但是，“关于行政行为的理论是全部行政法学理论的精髓和柱石，行政行为是行政法中最重要、最复杂、最富实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环。行政行为的分类历来为我国行政法学所重视，是迄今为止的行政行为理论和行政法学教科书都不会遗忘的组成部分”7。所以，从组织行为学的角度来研究行政行为，就不能回避，也不能局限于行政法中的行政行为。这就需要对行政行为进行新的诠释。笔者认为组织行为视角下的行政行为是指：作为组织的行政主体为履行行政职能所实施的系列活动，它既包括作用于行政相对方的活动，也包括作用于相对方之前的准备活动和运行活动。为便于理解，笔者将前者称作法定行政行为，即行政法中的行政行为，将后者称作预备行政行为。预备行政行为由行政机构内部成员、部门实施，作用的范围一般在行政机构内部，其功能在于维持行政组织的内部运行或者为法定行政行为做前期的准备。显然，笔者根据组织行为学所界定的行政行为比行政法中的行政行为更加宽泛。行政行为常常是一系列的活动，而不是一次性的活动，这些活动形成前后相继的关系，并可以组合成不同模块和阶段。行政行为中的这些顺序、模块、阶段也就构成了行政行为的过程。如预备行政行为和法定行政行为就可以看作是同一行政行为前后相继的两个阶段。在界定了以上基本概念之后，我们来分析某省教育行政部门的行政行为。第一，在预备行政行为中，开会、制发公文和沟通接待是主要形式。通过文本分析，笔者发现省教育行政部门的预备行政行为包括以下形式：收发信件、接打电话、接待会见、考察、调查、听汇报、统计、学习、研究分析、讨论、决策、撰写文件、批阅公文、发文、撰写报告、上报、开会等。行政人员的工作时间以及工作职能实际上是由这些具体活动填充起来的。这些行政行为往往不直接作用于行政相对方，改变行政相对方的权利和义务，但是它们实际成为法定行政行为的前提和基本环节。在这些行为中，制发公文、沟通和接待、参加会议和讨论、考察检查是省教委最主要的四种活动（表2）。以上结果说明机关工作是“文山会海”绝非虚言。教育行政部门每年制发的公文巨大。在访谈中，一位处长说教委每年要处理的公文一般在3000份以上，让笔者感到吃惊不小。就会议而言，当问到“以下会议内容中，您参加最多的是什么（选两项）?”选择“文件学习”的为41.7%，选择“工作研究”的为25.8%，选择“工作布置”的为23.8%，选择“工作检查”的为1.5%，选择“课题论证”的为2.3%。可见文件学习占据了太多时间。第二，在具体行政行为中，行政指导、行政监督和检查是主要形式。从表3可以看到在具体行政行为中，发生频率极高的是行政指导和监督检查；很少发生的是行政裁决和处罚。第三，抽象行政行为以公文为载体，制度化水平不高。所谓公文，按照中共某省委工作委员会某省教育委员会公文处理办法的定义，是“具有特定效力或法定效力和规范格式的文书”，用于“传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况，依法行政和进行公务活动”。笔者通过对公文文本分析，把某省教工委和教委所颁发的公文分为五类：一类是信息通报类，如会议纪要、公告、这一类约占总数的八分之一；二是认可批复类，这一类约占总数的八分之一；三是建议要求类，如意见、工作要点、工作体系、说明、实施意见、工作安排，这一类约占总数的四分之一；四是制度规范类，如办法、决定、规定、细则、规程、工作程序，这一类约占总数的八分之一；五是通知和其他类，在所有公文中，有1492份是以“通知”的形式出现的，约占总数的85%以上。需要说明的是，前面四类公文通常以通知的附件形式下发。由上可见，规范性文件相对较少，而直接对工作任务和过程进行安排的建议要求类文件在所有公文中最多。这说明教育行政部门仍然偏好直接的行政命令式的管理。一部分公文具有周期性和重复性，即每年或者每个学期都会重复发布一次或者多次。主要集中在有关考试安排、招生入学、数据填报、安全卫生等方面的文件上，在治理教育乱收费方面体现最为突出。在5年时间里有关“教育收费”的文件达到69种，有关“乱收费”的文件达到14种，而关于实行“统一收费卡”的文件亦每年发布一次，真正体现了“三申五令”，甚至“苦口婆心”。然而，这种反复性一方面说明制度规范没有得到很好落实，另一方面说明制度规范总是根据新情况不断调整，不具有稳定性和严肃性。制度规范的实施机制也不健全。惩罚措施是制度定义的必要组成部分。“没有惩罚的制度是无用的，只有运用惩罚，才能使个人的行为变得可预见。”8诺斯将制度分为三种：正式规则、非正式规则和制度的实施机制。他认为实施机制是制度的重要组成部分，没有实施机制，制度将形同虚设。9然而，某省教育行政的许多制度规范恰恰缺少有力的实施机制，尤其缺少制裁的措施。某省规范性公文，其内容一般包括“指导思想”、“工作目标”以及工作安排，但往往缺少实施机制和监督处罚措施。比如2003年，某省教委发布的关于进一步规范中小学管理行为的通知，具体包括四条“意见”：一是严格控制中小学班额，保证“中学每班不超过50人，小学每班不超过45人”；二是严格执行现行课程标准和教学计划，开齐课程、开足课时；三是严格管理义务教育阶段学科竞赛活动，严禁将竞赛成绩与学生的升学挂钩；四是严格控制义务教育阶段考试的科目和次数。应该说该通知针对性和操作性都很强，因此要执行这样的规定应该不难。但是，在整个通知中，其主要的内容就是“严格执行”、“不得”、“必须”、“应该”一类的指令性和禁止性的陈述。对于由谁去执行这些规定，如何落实这些规定，违反者将承担何种责任却一笔带过。这必然使该制度的效力大打折扣。笔者认为，像这样的文件规定，只是重复或者提出了一些要求，却没有可靠的执行体系和惩罚机制，其基本的运转过程就是开会发文检查，其结果往往是“以会议落实会议，以文件落实文件”，不可能得到很好的实施。第四，行政行为的六个环节中，监督控制最为薄弱。比较典型的行政过程是公共政策过程，它一般包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结五个环节。其中，政策制定过程又可以分为界定政策问题、设计政策方案、方案评估、方案选择等环节。也有人认为：“公共决策系统（政策系统）是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的。”10结合教育行政部门的实际工作流程，笔者认为，一个完整的行政行为应该包括六个环节：信息、咨询审议、决策与计划、执行、评估、控制。在这六个环节中，信息是指收集和分析所需要解决的教育问题的现状、原因、后果的信息以及现有的解决途径和可能需要的知识；咨询审议是指吸收利益相关人、专家参与教育问题和解决方案的分析和决策；决策和计划是对是否采取行政行为，如何实施行政行为进行选择和规划；执行是指组织各种资源和力量实施所决定的计划和行为；评估是对行为过程和结果的了解、评价；控制是根据评估的结果对行为过程和结果进行调整与干预。这六个环节构成了完整的输入、转换、输出、反馈与控制的循环，它们就像水桶的木板，每一块都决定了行政行为所能达到最佳效果。在以上六个环节中，某省教育行政部门做得如何呢？表4是公务员对“您认为机关最薄弱的行政环节是什么”的回答情况，机关公务员认为在各行政环节中，咨询审议是最强大的，而监督控制是最薄弱的。在笔者写作本文时，某省法制办公室通过媒体发布了存在行政不作为的21个省级行政部门的名单，该省教委名列榜首。法制办解释说：“我省有行政处罚权力的单位共有70个左右，就有占三分之一的21个单位没能有效地行使执法权。如果行政执法部门在一年中都没有实施过一起行政处罚，那就可以被认为行政不作为。”这一新闻事实印证了监督控制的薄弱。至于各个环节的具体特征，限于篇幅，笔者在这里不再一一展开。四、小结一个行政辖区内的教育行政系统是一个复杂的、庞大的组织，其构成、运行和活动既有一般组织的特征，也有教育行政组织自身的特点。研究教育行政组织的一般特征和自身特点可以丰富组织行为理论，更重要的是可以增加对教育行政组织的洞察，从而为建设高效的教育行政系统提供知识参照。某省的教育行政组织结构潜在地由党、政、督导和事业单位组成，内部按照多元的部门化标准划分为数十个部门，彼此之间交叉重叠，具有一般官僚组织和教育行政组织的特点，反映了中国特定的党政体系和碎片化的特征，同时也反映了教育行政组织设计的不足。如何整合党、政、督导和事业单位，同时简化部门设置，促进部门之间的协调始终是我国教育行政建设的重要问题。职能模糊导致政府方向的迷失。教育行政职能是政府职能的一个分支。教育行政职能具有层次性，在最高层次上，就是管理和发展教育。在第二个层次上，表现为18个方面，而最终职能表现为各种工作事项。职能由职责和作用两个不可分割的部分组成。当前教育行政职能缺少明确界定和规范的表述，有的过于抽象，不具有操作性；有的只是当前工作事项的列举，不具有整合性；而大部分的职能没有明确的价值规定，导致职能履行中价值的迷失。当教育行政过于直接和微观，而公众预期的教育价值目标不能有效实现时，就被认为是职能的越位、缺位和不到位。组织行为学中的行政行为是指作为组织的行政主体为履行行政职能所实施的系列活动。它包括预备行政行为、具体行政行为和抽象行政行为。行政行为可以分为不同的阶段。在预备行政行为中，开会、制发公文和沟通接待是主要形式。在具体行政行为中，行政指导、行政监督和检查最为常见；抽象行政行为以公文为载体，制度化水平不高。完整的行政行为由信息、咨询审议、决策与计划、执行、评估、控制六个环节构成，但各个环节不均衡，尤其是控制环节的软弱直接影响了行政行为的效果。收稿日期：2006-12-06注释：对教育行政研究进行这样的评价容易招致鲁莽和片面的指责，而且笔者也不宜对各专著和论文进行点评。姑且当做一个武断，请读者更多的反思和论证。“做什么、为什么”来自于Janes Q. Wilson政治学名著Bureaucracy: What government agencies do and why they do it的主旨含义。该书以丰富的经验材料描述和论证了“为什么政府（官僚体系）如此行事”的问题。此书也是启发作者研究教育行政组织行为的重要榜样。虽然从法律上来讲，党务部门不是国家行政机关，但是在实际工作中，党务部门领导行政工作，并且经常具体参与行政，如“重大事项”的决策和人事行政，因此，笔者在这里把它也纳入行政部门范畴。教委和督导室是理所当然的、法定的国家行政机构。是指管理学中的管理职能，是对整个组织核心活动起保障作用的支撑职能，包括计划、组织、人事、财务、安全等部门。在实际工作中，