20第二章 行政权力9196.docx

YYZYQ.NO.20行政管理理学NOV.3RD.2000867第二章 行行政权力第一节 行行政权力的的内涵一 行政权权力的涵义义（一）产生生和发展在西方，关关于行政权权力的来源源的四种说说法：亚里里士多德的的共同体说说，托马斯斯阿奎那的的神权说，卢卢梭的契约约说，杜林林的暴力说说（二）行政政权力概念念的内涵定义：行政政权力是国国家政权的的的重要组组成部分，即即国家行政政机关赖以以管理国家家与社会公公共事务，执执行国家意意志，履行行国家行政政职能的一一种强制力力量具体来说，包包括以下几几个方面：1.是国家家政权的的的重要组成成部分2.主体是是国家行政政机关及其其工作人员员3.目的和和任务是管管理国家与与社会公共共事务，执执行国家意意志，履行行国家行政政职能4.是一种种强制力量量二 行政权权力的来源源，性质，特点和运行行原则（一）来源源行政权力运运行的基本本前提：有有法可依，有有法必依，执执法必严，违违法必究其主要来源源：第一，宪法法，法律和和法规是行行政权力的的主要来源源宪法是国家家的根本大大法，是国国家的根本本法律；普普通法律依依据宪法制制定，不能能同宪法相相抵触；行行政法规是是行政机关关为了有效效地执行国国家宪法和和法律，履履行政府职职能而依法法制定的各各种行政管管理规范的的总和第二，惯例例裁决是自自由裁量权权的重要形形式惯例，习惯惯法，不成成文法运用惯例处处理时，应应注意：1.不得违违背法律2.为原有有法律的推推论或补充充3.惯例为为关系人乐乐于接受4.惯例用用于处理行行政事务，目目的在于提提高行政效效率，克服服法制的固固有缺陷第三，授权权也是行政政权力的重重要来源1.法律授授权，总理理出国，常常务副总理理依法代理理其职务例例如2.人为授授权：以行行政首长名名义授权；口头授权权派代表出出席第四，法理理是推量裁裁决的基本本依据法理是法律律的来源，法法律又是行行政权力的的来源，所所以（二）性质质和特点1.行政权权力的性质质从属于国国家政权的的性质，是是国家政权权性质的集集中体现a.在剥剥削阶级统统治的国家家，实质都都是为其统统治阶级的的政治统治治服务的b.社会主主义国家，一一切权力属属于人民，为为人民服务务2.我国的的行政权力力的特点：第一，服务务性或人民民性，表明明行政权力力从属于人人民第二，派生生性或执行行性，表明明行政权力力是由国家家权力机关关派生的，从从属于最高高国家权力力机关，任务是是执行国家家权力机关关形成的人人民共同意意志第三，统一一性或垂直直性，表明明中央行政政权力和地地方行政权权力，行政政权力和国国家权力的的其它组成成部分是统统一的，不不可分割或或分立，而而是垂直行行使的，国国务院对地地方各级政政府实行统统一领导。少数民族区区域自治和和一国两制制并不意味味着国家行行政权力的的分离或分分立第四，权威威性或强制制性，行政政权力是国国家力量的的象征（三）行政政权力运行行的基本原原则现代行政是是政治民主主基础上的的法制行政政第一，以民民意为基础础：国家行行政机关任任务是执行行国家权力力机关形成成的人民共共同意志第二，以政政策为依据据。“政党是现现代政治的的生命线”（S.诺诺依曼）。政政党是综合合民意，代代表民意的社会政政治组织。执执政党通过过综合民意意，提炼政政策，通过过政策领导导政府，影影响政府行行为，是现现代民主政政治的常规规形式。所所以，国家家行政权力力的运行，必必须以执政政党的政策策为依据，接接受执政党党的政策指指导。第三，以法法律为准绳绳。通过立立法或行政政机关，及及时地将执执政党的成成熟政策制制定为法律律或法规，是是现代国家家管理的基基本模式。三 行政权权力的功能能和分类（一）其基基本功能第一，管理理国家和社社会公共事事务，维护护国家和社社会的正常常秩序第二，组织织调控国家家经济文化化建设，增增进人民福福利第三，维护护国家的主主权和领土土完整1.在国家家和平时期期，对外职职能主要是是维护国家家和国民的的安全2.在国家家受到严重重威胁时，作作为一种紧紧急措施，依依法授予行行政首长更更大的权力力，以增强强政府的迅迅速反应能能力第四，行政政权力是一一把双刃剑剑，既有积积极建设作作用，又有有消极破坏坏作用，因因此在在发发挥其积极建设功功能的同时时，要注意意加强监督督。（二）行政政权力的分分类在单一制国国家中，行行政权力可可以分为中中央行政权权力和地方方行政权力力。我国是是单一制国国家，中央央行政权力力主要包括括三大类：1.行政性性立法权：为部门立立法权，制制定行政法法规2.行政性性管理权：a.从管理理层次上来来看，中央央政府的行行政管理权权属于最高高行政管理理权限，管管理国务院院及其各部部，各委员员会的的工工作，管理理不属于各各部，各委委员会的全全国性公共共事务，管管理和协调调地方各级级人民政府府机关党的的工作b.从管理理内容上来来看：各方方面，如经经济，教育育，科学，文文化，卫生生，民族事事务等等3.行政性性决定权力力a.改变或或撤销各部部，各委员员会发布的的不适当的的命令，指指示和规章章,改变或或撤销地方方各级行政政机关的b.批准省省，自治区区，直辖市市的区域划划分,批准准自治州，县县的建制和和区域划分分c.决定省省，自治区区，直辖市市范围内部部分地区的的戒严d.审定行行政机关的的编制等等（三）行政政权力与行行政管理过过程行政权力贯贯穿于行政政管理过程程的始终，体体现：第一，在行行政管理过过程中体现现为行政组组织(C004)的权权威。具体体包括行政政领导(CC05)权权，行政决决策(C006)权，行行政监督(C10)权等等第二，在人人事行政(C07)中，体现现为人事决决定权，主主要包括考考试录用权权，任免权权，考核权权，奖惩权权，处分权权等等第三，在财财务行政(C08)中，体现现为财政和和财务决定定权，包括括预算决算算编制权，会会计检查或或审计权，计计划审批权权，行政经经费支配权权等等第四，在机机关管理(C09)中，体现现为行政事事务处理权权，主要包包括程序性性决策权，行行政事务督督办权，行行政经费使使用权和日日程事务处处理权第二节 行行政权力与与行政体制制一 行政体体制的内涵涵及形式（一）行政政体制的内内涵及特点点行政体制是是行政权力力物化的结结果，是各各种行政组组织，行政政制度和行行政关系的的集合体。具具体来说，包包括以下三三方面的涵涵义：第一，行政政权力决定定了行政体体制的状况况，而行政政体制是行行政权力的的外部表现现形式。第二，行政政体制的核核心是国家家行政权力力的配置和和划分，尤尤其是在中中央和地方方政府之间间的配置和和划分。第三，行政政权力和行行政体制的的关系及其其变革取决决于一国行行政环境的的状况，特特别是政治治体制的状状况。（二）行政政体制的基基本形式第一，集权权制（逐级级集权制）行政体制1.国家行行政权力大大多集中于于中央行政政机关2.地方国国家行政机机关隶属于于中央行政政机关，是是中央机关关的执行机机关，并向向中央机关关负责3.地方国国家行政机机关也存在在下级服从从上级的指指挥命令系系统4.地方政政府或下级级政府的一一切行政决决定和措施施，必须依依照中央政政府或上级级政府的决决定和措施施办理领导和被领领导，指挥挥和服从有一个共同同的最高权权威和一个个自上而下下的指挥命命令系统代表国家：法国。第二，分权权制（分层层集权制，分分级集权制制）行政体体制主要是基于于国家共同同体和地方方共同体之之间的权益益划分，依依法形成的的权力分工工体制1.中央政政府只把维维护国家共共同体存在在和发展所所需要的那那部分行政政权力集中中起来，地地方共同体体的绝大部部分权力由由地方政府府执掌2.地方政政府和中央央政府之间间不存在直直接的隶属属关系，除除就国家和和地方共同同体的共管管事务向中中央政府负负有一定责责任外，就就辖区内地地方共同体体的事务可可以全权处处理3.中央政政府对于地地方共同体体其权限范范围内的事事项不加以以干涉，地地方共同体体有广泛的的自治权，实实行地方自自治但是，在一一级政府内内部，存在在着层级关关系，其行行政权力也也是集中的的代表国家：美国是联联邦分权制制国家，英英国是单一一分权制国国家（联邦邦制和单一一制是两种种国家结构构形式）第三，均全全制行政体体制。孙中中山所倡导导1.发达的的地方自治治制度，民民主政治的的基础得以以稳固2.国家权权力的统一一，民主政政治的功能能得以发挥挥但应注意，无论如何，至少有三种公务必须由中央政府执行：国防，外交，币制二 行政权权力的集中中与分散（一）集权权制利弊分分析优点：1.命令统统一，步调调一致2.指挥灵灵便，行动动迅速3.事权集集中，责任任分明4.层级节节制，统筹筹兼顾5.保证上上级决策或或领导意志志得到最有有效的贯彻彻执行集权制具有有行政官僚僚的普遍特特征，适用用于政府组组织内部的的自身管理理，行之有有效。如果果无限扩大大到社会生生活方方面面面，则会会出现一个个高高在上上，脱离现现实的绝对对权威。其其缺陷1.过分集集权，积极极性创造性性2.严密的的等级制和和程序化管管理，不能能因时因地地制宜，丧丧失对环境境的弹性适适应能力3.容易造造成专制，造造成一个没没有限制和和约束的权权威系统（二）分权权制利弊分分析优点：一定定程度上克克服了集权权制的缺陷陷缺陷：A.行政委委员会制的的缺陷：1.行政首首长权威有有限，不易易指挥，责责任不清2.整个行行政组织和和行政事务务被分成许许多小王国国B.地方分分权制的缺缺陷：1.政府无无法有效集集中人力无无力财力，平平衡协调指指导国家和和社会的发发展，各地地区发展不不平衡，尤尤其是在地地区差异和和社会差异异较大的国国家，尤为为不利2.诸多地地方政府各各行其是，造造成地方主主义泛滥和和地方政府府之间矛盾盾和冲突（三）集权权与分权的的模糊选择择：将二者者结合（四）社会会主义国家家为集权制制与分权制制的有机结结合创造了了条件A.马克思思为社会主主义国家集集权制与分分权制的有有机结合奠奠定了理论论基础马克思认为为，中央集集权制是社社会主义国国家行政体体制的实质质和主体，地地方分权制制是必要补补充。表明明：第一，作为为共产主义义第一阶段段的社会主主义时期，应应实行中央央集权制，建建立统一的的社会主义义国家第二，社会会主义中央央集权制不不排斥地方方自治，通通过发达的的地方自治治，消除官官僚制度和和官僚主义义弊端第三，集权权和分权是是相对的，在在社会主义义初级阶段段，中央集集权有利于于消除中世世纪分散状状态，打破破省区之间间的政治经经济文化壁壁垒，建立立统一的社社会主义伟伟大事业B.社会主主义制度为为社会主义义国家集权权制与分权权制的有机机结合提供供了现实条条件社会主义民民主集中制制是在广泛泛的政治，经经济与社会会民主的基基础之上的的行政集权权制：决策策要有广泛泛的民主，一一定要通过过广大人民民群众；执执行需要有有效的集中中，需要一一支素质好好能力强的的职业化公公务员队伍伍。前者标标志着政治治的发展，既既人民当家家作主问题题，后者标标志着行政政的发展既既科学与效效率问题。可能性，并并未实现三 我国行行政体制的的改革与发发展（一）我国国行政体制制的弊端及及其成因我国的行政政体制是建建立在民主主集中制基基础上的中中央集权制制(A)，旨在在调动中央央和地方“两个积极极性”，但却不不存在事实实上的地方方分权制。中中央与地方方，政府与与经济实体体之间的关关系，始终终是困扰者者我国行政政发展的难难题。建国国以来，中中央政府和和地方政府府之间，政政府和经济济实体之间间的行政关关系几放几几收，几度度调整，但但“一收即死死，一放即即乱”。原因：第一，政治治方面，我我国长期以以来实行执执政党的一一元化领导导，过多干干涉行政事事务，使得得行政集权权制变成了了党委集权权制。第二，经济济方面，建建国后的前前三十年，我我国实行中中央集权制制的计划经经济体制。行政权力对对经济活动动的微观管管理要减小小到最低限限度，而宏宏观控制必必须加强。第三，文化化方面，我我国历史上上以来长期期采用的中中央集权制制使国民养养成了被动动接受统治治的习惯，而而国民对集集权体制的的依赖性无无形中又扩扩大了集权权制的效力力，（二）我国国的行政体体制改革基本目标，是是优化行政政管理资源源，增强行行政体制对对行政环境境的弹性适适应能力，提提高行政效效率。为了达到以以上目标，从从以下几个个方面推进进行政体制制改革：1.对于已已经展开的的行政体制制改革，要要进行全面面评估，则则势在必行行者继续进进行。2.对于选选任的行政政领导者实实行任期目目标责任制制，对于非非现任的行行政领导和和一般职员员实行定期期目标责任任制3.在各级级行政首长长不断本土土化或地方方行政首长长权威不断断强化的过过程中，增增强中央政政府对地方方政府，上上级机关对对下级机关关的法制约约束力和宏宏观控制能能力。4.在改革革方式上，变变自上而下下为自上而而下和自下下而上，发发挥多方面面的积极性性和首创精精神。5.在组织织领导上，建建立权威的的行政改革革咨询机构构（美国的的胡佛委员员会，日本本的临时行行政调查会会）6.政企分分开。7.在党政政关系上，坚坚持实施以以党政分开开为核心的的政治体制制改革，这这是行政体体制改革的的主要前提提。第三节 行行政权力和和行政责任任一 行政责责任的内涵涵及特征（一）行政政责任的涵涵义广义的行政政责任指的的是行政行行为主体在在行使行政政权力的过过程中向授授权机关或或上级机关关负责，进进而对人民民负责的活活动。分为为：第一，政治治责任。各各级行政首首长及其他他政府组成成人员，既既是一个行行政角色，履履行国家公公务，又是是一个政治治角色，执执行执政党党的政策，接接受执政党党的政治领领导。我国采用议议行合一的的政府体制制(a),宪法法规定政府府必须向同同级人民代代表大会负负责并回补补工作，同同时，就重重大政府行行为向同级级或上级党党委和政府府负责第二，法律律责任包括惩戒责责任：玩忽忽职守，失失职，渎职职等；刑事事责任：触触犯刑法；民事责任任：触犯民民法第三，行政政职责：克克己奉公，尽尽职尽责，效效率第一，服服务第一第三，道德德责任1.克己奉奉公，廉洁洁自律2.洁身自自爱，率先先垂范狭义的行政政责任指的的是行政法法学意义上上的行政责责任。包括括两方面的的涵义：公公务员的义义务，即在在其职权范范围内必须须做什么或或不能做什什么；因实实施了违反反行使管理理法规所必必须承担的的行政法律律后果。义务是后后果的前提提，后果是是义务的保保障完善的责任任制应保证证公务员的的职（职务务），责（义义务和应承承担的后果果）权（权权限），利利(劳动报报酬)相统统一，关键键要做到权权责相称，责利相符符（二）行政政责任的基基本特征第一，具有有不可推卸卸性第二，具有有法律的规规定性对建立和完完善行政责责任制度的的意义：第一，实现现行政责任任的法制化化：将职、责责、权、利利纳入制度度化管理第二，加强强行政立法法工作，建建立行政责责任的评价价指标体系系（三）行政政责任的分分类第一，以行行政责任产产生的原因因为标准，可可以分为依依职位而产产生的行政政责任和依依法行政而而产生的行行政责任。前前者指因国国家公务员员担任一定定的行政职职位而具有有的行政责责任，即在在职权范围围内必须做做什么或不不能做什么么而具有的的行政责任任；后者是是因国家公公务员或其其他公民，单单位违反行行政管理法法规或有关关规定而产产生的责任任关系，即即当事人必必须承担的的法律后果果，也可以以称之为应应负的行政政责任。分类的意义义：在于防防止仅从法法律后果的的角度对行行政责任作作消极的理理解，国家家公务员，义义务和后果果第二，以承承担行政责责任的主体体不同为标标准，可以以分为一般般行政责任任和专门行行政责任。前前者指公民民或单位违违反行政管管理法规所所应承担的的行政法律律后果；后后者指国家家公务员在在职权范围围内应尽的的义务和因因违法失职职行为所必必须承担的的法律后果果。意义：在于于明确承担担者所承担担的行政责责任的程度度和一般范范围。公民民或单位，公公务员第三，以行行政责任的的不同作用用为标准，分分为程序行行政责任和和实体行政政责任。前前者指国家家公务员按照照国家机关关组织活动动的法定程程序所必须须进行的工工作以及没没有按照法法定程序进进行工作所所必须承担担的行政法法律后果；后者指国国家公务员员的工作所所必须达到到的与其结结果以及没没有达到预预期结果所所必须承担担的行政法法律后果。意义：1.在于分分清程序上上的任务和和实体上的的任务2.程序意意义：保证证政府工作作秩序井然然；实体：保证目标标实现3.两者关关系：相辅辅相成，缺缺一不可实体责任是是主要的，因因为程序责责任是按照照实体责任任的要求设设计的，离离开其，无无意义；同同时，实靠靠程实现二 行政责责任和行政政处罚（一）行政政责任国家公务员员行政责任任的产生和和后果来自自两方面：一是基于于任职担任任的行政责责任，二是是因实施违违法失职行行为而产生生的行政责责任。1.前者的的履行取决决于行政法法制的完备备和公务员员道德上的的自律。2.后者的的结果是接接受行政处处分或行政政处罚。A.对于国国家公务员员：a.国家公公务员在执执行职务过过程中因违违法失职所所承担的责责任，主要要有行政责责任，民事事责任，刑刑事责任。其其中行政责责任不同于于后两种，是是因公务员员违反行政政法规所引引起的，由由行政机关关来追究而而不是由人人民法院来来追究。b.违法失失职行为的的构成必须须具备两个个条件：i.违法性性ii.主观观过错：故故意过错，过过失过错c.因违法法失职行为为造成的行行政责任主主要有两种种：一是依依职务从属属关系而承承担的行政政责任，指指的是由公公务员的一一般违法失失职行为引引起的，要要承担行政政处分（警警告、记过过、记大过过、降级、降降职、撤职职、开除留留用察看、开开除）；二二是非依职职务从属关关系所承担担的行政责责任，是由由公务员违违反特定法法律或行政政管理法规规的违法行行为引起，要要承担相应应的行政处处罚（警告、罚罚金、拘留留、没收、劳劳动教养）B.对于普普通公民：普通公民的的行政责任任只能基于于违反行政政管理法规规的行为而而产生，后后果是行政政处罚其违法条件件：UP AND 尚未构成成刑事犯罪罪和达到法法定的责任任年龄（二）行政政处罚1.分类a.按内容容分：UPPb.按触犯犯的社会关关系不同而而分为：治治安管理处处罚，工商商行政管理理处罚，财财政金融管管理处罚等等等2.不同于于刑事处罚罚a.触犯法法律不同b.课处机机关不同三 行政权权力及对行行政权力的的监督（一）监督督行政权力力的意义和和作用第一，是我我国行政管管理法制化化，制度化化，科学化化，现代化化的可靠保保证。第二，监督督行政权力力也是行政政管理的基基本只能之之一，是行行政管理体体系的重要要组成部分分，外部监监督的效果果最终取决决于行政机机关及公务务员的自律律。第三，有利利于促进公公务员依法法行政。第四，有助助与激励公公务员努力力为人民服服务，同时时有利于支支持公务员员行使法定定权力，维维护其合法法权益。第五，是推推进廉政建建设的必要要措施，是是发展民主主政治的重重要途径。（二）行政政监督的涵涵义监督，即监监察和督导导。对行政政权力的监监督是一种种法制监督督。包括：1.政治监监督，指政政治组织和和国家组织织对行政权权力的监督督，包括执执政党，民民主党派，国国家权力机机关和其他他政治组织织的监督。通过政治制度，经济制度和社会制度的途径，有效性取决于国家的政党制度和基本政治制度和国家政治体制的状况2.行政监监督，自身监督督，最直接接最有效a.一般监监督：上级级对下级的的监督b.专门监监督：通过过内设的监监察机关。我我国，国家家监察部接接受党中央央和国务院院的双重领领导，地方方各级监察察机关对本本级党委，人人民政府和和上级检察察机关负责责并报告工工作3.法律监监督，是指指司法和检检察机关对对行政权力力运行过程程中的违法法和非法行行为的检察察和审判活活动，有效效性取决于于司法机关关的独立性性和司法行行为的权威威性4.社会监监督，社会会法人机构构和普通公公民对于，主主要形式是是舆论监督督，有效性性取决于监监督主体的的政治和社社会地位