我国农村集体土地所有权制度的完善30847.docx

文章来源：中顾法律网上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题我国农村集体土地所有权制度的完善以“三三农”问题题为背景的的分析关涛 烟台台大学 教教授 关键词词: “三三农”问题题/集体土土地所有权权/社会保保障“三农农”问题的的核心是增增加农民收收入、减轻轻农民负担担。农村土土地历来被被视为农民民维持生存存的基础，农农村集体土土地所有制制也就成为为相应的法法律保障，但但由于种种种原因，农农村集体土土地所有制制未能发挥挥其应有的的作用，所所以农村集集体土地所所有权制度度的完善就就成为解决决“三农”问问题的重要要措施之一一。中国长长期实行的的城乡隔离离政策，使使众多的农农村人口与与有限的土土地资源之之间的矛盾盾日益加剧剧。农村土土地承包制制决定了我我国农业仍仍以小规模模分散经营营为主，未未形成普遍遍的规模效效益，抗拒拒自然风险险的能力较较低，我国国与发达国国家相比，给给予农业的的补贴很少少，因而有有时出现农农民增产不不增收的情情况。其实实，以农业业占GDPP的比例之之小就不必必指望以解解决农业问问题为突破破口来解决决全部的“三三农”问题题。于是是，为缓解解人地关系系高度紧张张这一矛盾盾，实现大大量农村剩剩余劳动力力向非农产产业的转移移，是解决决“三农”问问题的中心心环节，但但这是一个个长期的过过程。只有有通过对农农村集体土土地的有效效经营，才才能积累、充充实和增加加农民集体体的财产，以以此保障农农民的基本本生活需求求。一、农农村集体土土地所有权权制度的核核心是互助助合作现行农农村集体土土地所有权权制度是伴伴随着新中中国的诞生生而建立的的，从新中中国成立至至今，我国国农村土地地制度大致致经历了三三次变革。 1(P27-52)当当初建立集集体土地所所有制的初初衷是通过过互助合作作，实现共共同富裕。我国农农村土地制制度第一次次变革的标标志是19950年66月30日日颁布的中中华人民共共和国土地地改革法，其其中心思想想是通过土土地改革废废除封建地地主土地私私有制，将将其变为农农民土地私私有制，这这一阶段至至19533年中共中中央宣告土土地改革已已经完成而而结束。新新中国的土土地改革运运动极大地地促进了农农业生产力力的发展，为为国家工业业化的起步步奠定了基基础，但也也出现了“两两极分化”严严重的情况况。为了执执行“一化化三改”的的过渡时期期总路线，中中共中央决决定在农村村通过互助助合作和人人民公社运运动使土地地的农民私私有向集体体所有、统统一经营过过渡。这一一阶段从11953年年开始到11978年年十一届三三中全会召召开前夕结结束，最终终形成了“三三级所有、队队为基础”的的集体土地地所有制模模式。在“三三级所有、队队为基础”的的模式中，生生产队的生生产经营活活动总是受受到生产大大队和人民民公社的制制约，人民民公社和生生产大队无无偿调拨生生产队资金金和劳动力力的情况普普遍存在，人人民公社经经常无偿征征用生产队队所有的土土地。22(P1110)生生产队土地地所有权的的范围并没没有明确的的界定，有有的地方在在同一块土土地上存在在生产队、生生产大队和和人民公社社三个所有有权，这种种现象与“一一物一权”的的民法原理理是相矛盾盾的，土地地的利用效效率无法充充分发挥，也也势必挫伤伤农民的生生产积极性性。于是，从从19833年起，中中央决定改改革人民公公社体制，实实行政社分分设。中央央要求原来来的公社一一级和非基基本核算单单位的大队队，是取消消还是作为为经济联合合组织保留留下来，应应根据具体体情况，在在群众自愿愿的基础上上，与群众众商定，形形式与规模模可以多种种多样，不不要自上而而下强制推推行某一种种模式。为为了完善统统一经营和和分散经营营相结合的的体制，一一般应设置置以土地公公有为基础础的地区性性合作经济济组织。这这种组织可可以叫农业业合作社、经经济联合社社或群众选选定的其他他名称;可可以以村(大队或联联队)为范范围设置，也也可以以生生产队为单单位设置，可可以同村民民委员会分分立，也可可以一套班班子两块牌牌子。到11985年年，全国政政社分设工工作全部完完成。绝大大多数地方方在原来的的人民公社社、生产大大队和生产产队解体后后，相应组组建了不同同层次的社社区性合作作经济组织织。从十一一届三中全全会召开至至今，国家家通过土地地使用制度度改革，使使土地的所所有权与使使用权分离离，实行集集体土地的的家庭承包包经营制，进进入土地制制度改革的的第三个时时期。其结结果是激发发了广大农农民生产经经营的积极极性，极大大地促进了了农村生产产力的发展展，使一部部分农民首首先富裕了了起来，但但同时也出出现了大量量农村贫困困人口，加加剧了广大大农村地区区的贫富分分化现象。我我国农村集集体所有的的土地主要要是供农民民维持其生生存的，只只有农村集集体组织的的成员才有有权使用集集体所有的的土地，因因此农民对对农村集体体所有土地地的使用权权具有大陆陆法系传统统民法中人人役权的性性质。 3我国国农村土土地承包法法的颁布布实施，在在很大程度度上完善了了现行的农农村土地制制度，但这这种以农户户为单位的的土地承包包制也决定定了我国农农业生产分分散经营的的特点而无无法形成规规模效益，仍仍不能使我我国农村的的土地成为为维持和提提高农民生生活的基本本保障。为为了发展农农村的公益益事业，需需要农民上上交“村统统筹”和“乡乡提留”，这这是建立在在农民收入入增加的基基础之上的的，而农民民收入的增增加，必须须通过发展展农村经济济来实现，目目前各地发发展农村经经济在很大大程度上取取决于经营营土地所得得。为了应应对入世给给我国农业业带来的巨巨大冲击，减减轻广大农农民的生活活负担，党党的十六大大将解决“三三农”问题题摆到重要要位置，提提出共同富富裕奔小康康的战略目目标。通过历历史考察不不难发现，我我国当初建建立农村集集体土地所所有制的目目的是为了了解决贫富富差距问题题，为了全全国广大农农民走上共共同富裕的的道路。尽尽管现在看看来当时有有些激进，但但总的来说说是正确的的。完善集集体土地所所有权制度度的基本思思路必然是是利用有限限的农村土土地维持广广大农民的的基本生活活需要。二、农农村集体土土地所有权权的主体应应该成为独独立的法人人根据我我国现行法法，农村集集体经济组组织是农村村集体土地地所有权的的主体。我我国宪法法中有关关农村集体体经济组织织的规定(第8条第第1款)先先后进行过过两次修改改，现规定定:“农村村集体经济济组织实行行家庭承包包经营为基基础、统分分结合的双双层经营体体制。农村村中的生产产、供销、信信用、消费费等各种形形式的合作作经济，是是社会主义义劳动群众众集体所有有制经济。参参加农村集集体经济组组织的劳动动者，有权权在法律规规定的范围围内经营自自留地、自自留山、家家庭副业和和饲养自留留畜。”我我国农村集集体经济组组织的形式式很多，各各地并不统统一。19998年修修定的土土地管理法法第100条规定:“农民集集体所有的的土地依法法属于村农农民集体所所有的，由由村集体经经济组织或或者村民委委员会经营营、管理;已经分别别属于村内内两个以上上的农村集集体经济组组织的农民民集体所有有的，由村村内各该农农村集体经经济组织或或者村民小小组经营、管管理;已经经属于乡(镇)农民民集体所有有的，由乡乡(镇)农农村集体经经济组织经经营、管理理。”根据据这一规定定，农村集集体土地所所有权的主主体有三种种:村集体体经济组织织、村内集集体经济组组织(村民民小组)和和乡(镇)集体经济济组织。村村集体经济济组织的执执行机构是是村民委员员会，至于于村内集体体经济组织织和乡镇集集体经济组组织的执行行机构，目目前我国法法律尚未明明确。要做到到农村土地地的规模化化经营与市市场化运作作，就必须须使我国农农村集体土土地所有权权的主体成成为真正的的市场主体体，而市场场主体也就就是民事主主体。若从从民法的角角度考察，我我国农村集集体土地所所有权存在在的主要问问题首先是是集体土地地所有权的的主体不明明确。所谓谓“集体”一一词并非严严格意义上上的法律概概念。民事事主体可以以分为自然然人和法人人两大类，个个体工商户户、农村承承包经营户户、个人合合伙组织虽虽然具有一一定的特殊殊性，但仍仍可以适用用有关自然然人的规定定，法人合合伙也可以以适用法人人的规定。如如果将“集集体”看作作一个特殊殊的民事主主体，那么么该如何认认识它的内内部结构，也也就是说，它它的决策者者与其成员员之间是一一种什么样样的权利义义务关系，能能否直接将将“集体”作作为民事主主体列入民民法典?对这些问问题，如果果不通过传传统民法理理论加以解解决，将很很难发挥集集体土地所所有权的法法律功能。为为了解决依依靠土地生生存的农民民的温饱问问题，土地地承包经营营权从土地地所有权中中分离出来来相对独立立成为必然然，由此产产生了经济济学界所谓谓集体土地地所有权虚虚置现象，于于是人们不不得不重新新认识集体体土地所有有权存在的的实际价值值，从而使使如何发挥挥集体土地地所有权制制度的功能能成为各界界所关注的的热门话题题。根据我我国宪法法第1111条规定定，在农村村设村民委委员会，村村民委员会会是农村基基层群众性性自治组织织。19998年111月4日又又颁布了村村民委员会会组织法。值值得我们注注意的是，有有关农村集集体经济组组织最完整整的规定是是关于村的的规定，所所以我国农农村集体经经济组织有有必要统一一为村。解解决“三农农”问题的的重要层面面是农村集集体经济组组织的创新新，要实现现这一目标标，首先要要大力发展展农业经济济合作组织织。从民商商法的角度度来说，农农村集体经经济组织作作为一种民民事主体应应该具备法法人的资格格，当然这这是一种非非常特殊的的法人。国国内权威学学者早已提提出关于合合作社法人人的概念，认认为合作社社属于“非非营利法人人”，是一一种“自助助性经济组组织”。鉴鉴于合作社社法人的特特殊性，我我们无法将将其纳入现现行法关于于法人分类类和法人登登记制度的的框架。民民法典:总总则编条文文草案虽虽然没有明明文规定“合合作社法人人”，但为为合作社法法人预留了了适当的位位置。第771条规定定:“非营营利法人，是是指为社会会公益或者者其他非营营利目的而而成立的法法人。非营营利法人，非非经有关主主管机关登登记，不得得成立。但但法律、行行政法规另另有规定的的除外。”此此处所谓非非营利法人人，包括传传统分类的的公益法人人以及介于于营利法人人与公益法法人之间的的中间状态态的法人。作作为自助性性经济组织织并对社员员实行非盈盈利原则的的各种合作作社，正是是这种中间间状态的法法人。合作作社法人的的具体规则则，则应由由作为民事事特别法的的合作社社法加以以规定。考考虑到合作作社与公司司均属于经经济组织，有有许多共同同之处，合合作社法关关于出资、社社员大会、董董事、监事事、破产、清清算等，均均可准用公公司法关关于有限责责任公司的的有关规定定。 44(P3339-3348)有有关合作社社法人的概概念对于农农村集体经经济组织的的构建具有有积极意义义。中国合合作经济学学会20002年7月月5日起草草的中华华人民共和和国合作社社法建议稿稿第2条条规定:“合合作社，是是指以城乡乡劳动者为为主体自愿愿组织起来来，在生产产、生活上上谋求互助助合作或有有关服务的的自助性经经济组织。”第第4条规定定:“对社社员实行非非盈利原则则”。所谓谓“对社员员实行非营营利原则”，仅仅指合作社社的内部关关系，并不不代表合作作社的对外外关系，因因而不能否否定合作社社法人的营营利性质。合合作社的概概念与我国国农村集体体经济组织织的性质是是一致的，所所以我国农农村集体经经济组织应应以合作社社法人为基基本发展模模式。在农农村逐渐走走向城镇化化的今天，农农村集体经经济组织必必须承担起起为集体组组织全体成成员谋福利利的重任，将将其塑造成成真正的市市场经济主主体是非常常必要的，作作为合作社社法人的农农村集体经经济组织也也可以成为为营利法人人。必须指指出，关于于合作社法法人的规定定应该与村村民委员会会组织法协协调起来，如如果按照合合作社法人人的概念来来规范农村村集体经济济组织，那那么村民委委员会就应应该成为执执行机构，根根据村民民委员会组组织法第第5条的规规定，村民民委员会的的经济职能能是维护农农民的经济济利益，管管理本村属属于集体所所有的土地地和其他财财产。全体体村民选举举产生的村村委会主任任应该是合合作社法人人的法定代代表人。目前，我我国东部地地区相对发发达的农村村一般都实实行村企合合一的组织织形式，例例如作为农农村建设小小康社会典典型的南山山集团是山山东省龙口口市东江镇镇一家村企企合一的企企业集团。南南山村的村村民家家都都有一本“加加成手册”，所所谓“加成成”，其实实就是一套套特殊的分分配机制:集体组织织成员领取取工资、年年薪后，由由集团再追追加同等金金额的报酬酬，作为“第第二年薪”，这这笔钱不发发现金，而而是记入“加加成手册”，计计息参与集集体流动资资金，每年年发“利息息”，当村村民因买房房、购车、办办喜事等需需要大笔开开销时，可可以申请动动用。按照照集体财富富的积累程程度和村民民个人对集集体的贡献献，在“加加成”的基基础上，村村民还可以以获得5至至10倍的的“股份”，作作为个人对对集体企业业的内部持持股。但“加加成”不是是“铁饭碗碗”，若成成员有重大大失误，则则立即取消消“加成”，也也意味着失失去了集体体组织成员员的资格。当当然，若能能以功补过过，则仍可可以重新加加入村籍，“加加成”从零零开始计算算。 55可见，农农村集体经经济组织即即使成为企企业法人也也能达到全全体村民共共同致富的的目的，在在这种情况况下，农村村集体经济济组织可以以根据现代代企业制度度进行规范范。三、完完善农村集集体土地所所有权制度度的基本思思路鉴于目目前我国城城乡分治的的状况，在在农村普及及社会保障障仍需要相相当长的时时间，所以以农村土地地仍然是农农民生存的的基础，通通过农村土土地的有效效经营进行行原始积累累是在农村村实现小康康目标的基基本途径之之一。虽然我我国农村村土地承包包法已基基本将农村村土地承包包经营权塑塑造成物权权，有利于于保护农民民的利益，但但由于农业业税只针对对土地征收收，有地征征税，无地地不征，地地多税多，地地少税少，粮粮农的负担担并没有根根本解决，再再加上劳动动条件、经经营能力等等方面的原原因，仍有有许多农民民生活贫困困，有的甚甚至因欠债债而将其土土地承包经经营权出售售或者抵押押，从而又又失去了土土地。事实实上，我国国农业用地地与非农业业用地相比比，所创造造的价值比比例很小。农农村大量过过剩的劳动动力进入城城市打工的的状况将在在我国长期期存在。加加入WTOO后，面对对农业生产产遇到的重重大冲击，农农村必须进进行产业结结构的调整整。我国农农村许多地地区还要根根据环境保保护的要求求进行退耕耕还林、还还草、还湖湖，这些地地区农民的的生活问题题除国家给给予适当救救济外，尚尚需农村集集体组织积积极采取措措施予以解解决。以单个个农户为主主的家庭联联产承包责责任制在一一定程度上上决定了我我国目前农农业生产的的特点是小小规模分散散经营，在在每个农村村居民只占占有1亩多多耕地的条条件下，即即使不顾客客观经济规规律而把农农产品收购购价提高一一倍甚至几几倍，农民民的收入水水平也难有有大的提高高，他们的的生产和生生活设施也也难有大的的改善。因因此，应该该鼓励土地地的规模化化经营。扩扩大规模的的做法之一一是要继续续坚持和完完善家庭承承包责任制制，特别是是要在更大大程度上允允许土地的的流转，允允许不在农农村的农民民把土地转转让给他人人，但保留留自己的相相应股份，并并按股份获获得土地的的收益。这这样操作自自然会使单单个农户耕耕种的土地地面积扩大大，带动土土地的规模模化经营。对对于一些全全部农转非非的地区，可可以吸引现现代化的企企业对土地地进行现代代化的农业业经营，这这也是扩大大规模的有有效方式。土土地经营的的规模化程程度高了，也也会带动农农产品的质质量提高。解决“三三农”问题题最主要的的障碍就是是我国城乡乡隔离的传传统做法，对对此学界已已有共识。“城城乡统筹、一一体规划”意意味着农村村城镇化是是一种发展展趋势，于于是，城乡乡土地法律律规范的一一体化成为为必然。我我国现行的的土地制度度一般均是是为城市制制定的。只只有将我国国现行的房房地产法律律法规适用用于农村，才才能为农村村土地的有有效经营提提供可能。在在城乡土地地法律法规规一体化的的前提下，我我国农村集集体土地所所有权制度度作以下调调整具有一一定的客观观必然性。第一，从从民法角度度规范集体体土地所有有权的主体体。目前国国内各种乡乡村集体所所有制企业业、乡镇企企业、农民民股份合作作制企业已已经成为集集体经济组组织中最活活跃的因素素，乡镇企企业根据投投资主体的的不同，可可以分为乡乡村集体所所有制企业业、合伙企企业或个人人独资企业业等，而而乡村集体体所有制企企业和农民民股份合作作制企业本本身就是集集体经济组组织，但不不同于农业业生产合作作社、农村村供销合作作社、农村村信用社。因因此，农村村集体土地地所有权的的主体可分分为合作社社法人和企企业法人两两类。乡镇镇集体、村村集体与村村民小组分分别拥有土土地所有权权的范围和和界线必须须严格界定定，以防止止“一物二二权”的现现象发生，也也为今后可可能出现的的合并与重重组提供正正式的法律律依据。第二，村村集体可以以根据自愿愿原则进行行合并，提提高土地的的规模化经经营程度。例例如，南山山集团的前前身是前宋宋村，前宋宋村先富起起来以后，从从19944年到20000年，后后隋、西马马、达沟、南南张家、西西涧、曲家家、上观、刁刁崖8个贫贫困村先后后加入了前前宋村，使使前宋村的的土地总面面积由1平平方公里扩扩大到200平方公里里，20001年，前前宋村改为为南山村，南南山村通过过对这些土土地的集中中管理和统统一经营，产产生了较好好的经济效效益。第三，使使集体土地地所有权名名符其实。从从民法的角角度考察，我我国农村集集体土地所所有权缺乏乏核心权能能处处分权，使使集体土地地所有权名名不符实而而成为虚有有权。1)集体土地地所有权不不得转让，但但国家却可可以根据所所谓公益目目的对集体体所有的土土地进行强强制征用，使使集体所有有的土地变变为国有。我我国宪法法第100条规定:“城市的的土地属于于国家所有有。农村和和城市郊区区的土地，除除由法律规规定属于国国家所有的的以外，属属于集体所所有;宅基基地和自留留地、自留留山，也属属于集体所所有。任何何组织或者者个人不得得侵占、买买卖或者以以其他形式式非法转让让土地。土土地的使用用权可以依依照法律的的规定转让让。”土土地管理法法第2条条第4款规规定:“国国家为公共共利益的需需要，可以以依法对集集体所有的的土地实行行征用。”22)集体所所有的土地地不得出让让。城市市房地产管管理法第第8条规定定:“城市市规划区内内集体所有有的土地，经经依法征用用转为国有有土地后，该该幅国有土土地的使用用权方可有有偿出让。”33)根据土土地管理法法第611条的规定定，农村集集体公共设设施、公益益设施建设设用地，仍仍须由县级级以上政府府批准，集集体经济组组织没有批批准权。44)根据土土地管理法法第622条的规定定，农村集集体经济组组织的成员员无论是利利用原有宅宅基地、村村内空闲地地建房，还还是申请新新的集体土土地建房，均均由县级以以上政府批批准，集体体经济组织织没有批准准权。因此此，若使集集体土地所所有权名符符其实，必必须赋予其其处分权，使使集体土地地所有权的的主体能够够根据市场场行情，结结合其自身身状况，在在执行土地地规划、保保护耕地、保保障粮食生生产的前提提下，通过过出让、出出租、抵押押集体土地地使用权的的方式有效效经营农村村土地，不不断积累集集体财产，以以此作为集集体成员的的基本生活活保障。第四，严严格限制对对集体土地地的征用。目目前，国内内房地产开开发企业疯疯狂占用农农民耕地的的现象就是是滥用土地地征用权的的表现之一一，既破坏坏了国家有有限的耕地地资源，又又危及到农农民的基本本生存权。因因此，防止止土地征用用权的滥用用一直是立立法所关注注的重要问问题。根据据我国旧土土地管理法法第211、22条条的规定，国国家征用的的对象是集集体所有的的土地或集集体使用的的国有土地地，征用的的目的是为为了进行经经济、文化化、国防建建设以及举举办社会公公共事业。征征用的条件件基本上有有两条，一一是列入国国家固定资资产投资计计划的或准准许建设的的国家建设设项目才能能征用土地地;二是必必须经过法法定机关的的批准。新新土地管管理法虽虽然进一步步严格了农农用地转为为建设用地地的条件和和审批手续续，但是关关于征用土土地的规定定仍有缺陷陷。一方面面，征用目目的过于含含糊，难以以明确，容容易导致土土地征用权权的滥用。另另一方面，将将征地对象象确定为集集体，忽视视了征地行行为其实主主要涉及拥拥有土地使使用权的个个人利益，使使得因征地地受到损害害的个人无无法主张权权利。另外外，建设单单位通过划划拨的方式式取得被征征用土地的的使用权，法法定的征地地补偿费和和安置补助助费无法真真正补偿被被征用者所所受损失，而而建设单位位又不一定定符合我国国城市房房地产管理理法第223条规定定的划拨条条件，有悖悖于市场经经济的公平平原则。因因此，我们们一方面要要对土地征征用目的作作限制性解解释，另一一方面应该该按市场价价格对被征征地者给予予补偿。发发达国家的的有关立法法对于征地地目的一般般采取列举举性规定，具具体而明确确，在实践践中也便于于操作。至至于征地补补偿问题，发发达国家或或地区均以以弥补实际际损失为原原则，按市市场价格予予以补偿。 6(P1733-1799)第五，农农村集体经经济组织实实力的壮大大对于解决决“三农”问问题意义重重大，所以以应该为农农村集体经经济组织提提供继续发发展的空间间。根据客客观需要，也也可以扩大大农村集体体使用土地地的面积，应应该鼓励经经营效益好好的农村集集体使用国国有土地，对对此我国民民法通则第第80条已已有明确规规定，当然然，这需要要地方政府府的大力支支持。例如如，南山集集团在距本本村约155公里的渤渤海海滨买买下了133.5平方方公里的荒荒滩，建设设南山集团团东海高新新技术开发发区，使南南山集团今今后进一步步的发展成成为可能。综综上，由于于集体经济济组织在我我国的特殊殊地位，所所以有必要要在民法法典的主主体部分明明确农村集集体经济组组织既可以以是合作社社法人也可可以是企业业法人，若若为合作社社法人，则则适用合合作社法的的有关规定定;若为企企业法人，则则根据现代代企业制度度进行规范范。在物权权法中将城城乡土地制制度统一起起来，对于于农村集体体土地，在在遵守土地地规划、保保护耕地的的前提下，允允许村集体体根据发展展需要出让让、出租、抵抵押其土地地使用权。并并应沿用民民法通则第第80条的的规定，允允许集体经经济组织使使用国有土土地，有关关使用费和和期限的问问题应与国国有土地使使用权出让让和转让的的规定统一一起来。出处:原载于烟烟台大学学学报(哲哲学社会科科学版)22004年年第3期