执行工作改革刍议75267.docx

执行工作改革刍议赵德平 余元兵目前,执行工作改革之风正此起彼伏,各种改革思潮竞相绽放，倡导改革执行方式的有之，倡导改革执行费用的有之，倡导改革执行机构的也有之.可谓“仁者见仁，智者见智”。但笔者认为，这诸多的改革均系建立在现行执行工作体制不变的前提下的改革，并不是质上的、根本意义上的改革，执行工作的某些弊端(如逻辑错误、理论上的缺陷等)依然存在，要彻底改变目前执行工作的困难与困惑，笔者认为，应该对现行执行工作体制进行结构性的重大改革，将所有生效刑事、民事、行政案件的判决和裁定的强制执行权整体划归司法行政部门，以建立效率较高、逻辑清晰，理论完善的、有中国特色的执行工作体制，切实发挥执行工作的强制和保障作用，这对我国当前正进行的司法体制改革将会具有深远影响和重大现实意义。一、现现行执行行工作体体制的弊弊端以及及理论缺缺陷(一)现行执执行工作作体制已已不适应应时代的的发展和和要求。我国的的执行工工作分为为刑事判判决、裁裁定的执执行，民民事判决决、裁定定的执行行和行政政判决、裁裁定的执执行，刑刑事判决决、裁定定的执行行几经变变革已大大部份移移交司法法行政机机关管理理和指导导，司法法行政机机关已在在这项工工作上做做出了巨巨大的成成绩。而而民事案案件的判判决和裁裁定从建建国以来来则一直直由人民民法院自自己执行行，在八八十年代代出现的的行政判判决、裁裁定亦由由人民法法院自行行执行，这这种执行行模式的的设立是是源于建建国初期期套用前前苏联模模式，按按照解放放区人民民司法机机关的传传统做法法建立起起来的，在在19554年时时人民法法院的执执行工作作机构曾曾一渡被被撤销，因因从500年代后后期开始始，我国国的绝大大部分民民事案件件以调解解结案，至至改革开开放以来来，我国国经济高高速发展展，民事事案件大大量增加加，民事事判决裁裁定的强强制执行行比例也也随之大大幅增加加，法院院的执行行人员有有限及其其它因素素的影响响，执行行工作的的难度也也越来越越大，而而行政案案件由于于人情多多，涉及及关系繁繁杂，执执行率也也相对不不高，民民事行政政判决、裁裁定的“执执行难”已已突出在在摆在面面前，正正由于部部分判决决、裁定定得不到到切实执执行已极极大影响响了司法法机关的的形象和和法律的的权威。法法律和司司法的权权威受到到了极大大的挑战战，单凭凭法院系系统现有有的执行行力量根根本不能能扭转执执行工作作的现状状，因此此，必须须对现行行执行体体制进行行重大改改革，以以建立人人员充足足、工作作高效的的执行工工作体制制，在最最大程度度上解决决“执行行难”问问题。(二)现行执执行体制制是“执执行难”的的原因之之一。长期以以来，大大量民事事、行政政判决得得不到很很好执行行，严重重地削弱弱了法律律和法院院的权威威，同时时也引起起当事人人对判决决、裁定定书的可可信度以以及对诉诉讼的质质疑，造造成这种种现象的的原因除除了强制制执行的的法律不不健全、债债务人法法律意识识淡溥、经经济不景景气等原原因外，现现行民事事行政判判决、裁裁定的执执行体制制也是造造成“执执行难”的的原因之之一，具具体表现现在：11、法院院存在重重审理轻轻执行现现象。由由于早期期我国的的民事纠纠纷(行行政案件件几乎为为零)大大多以调调解结案案，法院院工作任任务不重重，而判判决、裁裁定的自自动履行行率也较较高，但但随着社社会的发发展，民民事、行行政案件件大量增增加，法法院审理理工作越越来越重重而无瑕瑕顾及判判决、裁裁定的执执行，很很多案件件判决、裁裁定下来来后当事事人得到到的只是是一纸空空文，这这在很大大程度上上打消了了当事人人寻求公公力救济济解决纠纠纷的积积极性，同同时对法法律的权权威也产产生了怀怀疑;22、从 法院内内部机构构上讲，从从事审判判业务的的股室和和人员明明显较多多，而执执行人员员的数量量却明显显不足，整整体素质质也不高高，无论论从力量量上还是是从素质质上已不不能适应应工作的的需要。而而从经济济效益角角度上讲讲，执行行机构往往往择重重标的额额大，易易于执行行的案件件加以执执行，对对被执行行人和被被执行标标的地处处偏远、标标的金额额不大的的却不愿愿执行。这这种的存存在也增增加了当当事人对对司法权权威的质质疑。(三)现行执执行体制制不利于于权力的的监督和和制约，也也不利于于平衡各各政法机机关的职职权。法国启启蒙思想想家孟德德斯鸠早早在十八八世纪就就指出：“一切切权力必必然导致致腐败，绝绝对的权权力必然然导致绝绝对的腐腐败”。现现行体制制中，各各种案件件的审判判权和大大部分案案件的执执行权均均集中在在法院，而而法院的的执行工工作和执执行权不不受监督督或很少少受到监监督，这这无疑会会让部分分执行人人员和领领导产生生腐败思思想，从从而影响响司法公公正。也也许有人人会认为为孟德斯斯鸠的理理论思想想是资产产阶级思思想，我我国是社社会主义义国家，不不应采用用资产阶阶级的思思想。但但是，无无论是孟孟德斯鸠鸠的“三三权分立立”思想想还是中中国思想想家孙中中山先生生的“五五权学说说”思想想，其目目的均是是为了加加强权力力的监督督和制约约，保障障社会的的发展和和司法的的公正，在在中国现现行政法法体制中中，公安安机关拥拥有维护护国内公公共安全全和保障障社会治治安的行行政职能能，也有有刑事案案件侦查查和执行行部分刑刑事判决决、裁定定的司法法职能，检检察机关关拥有监监督公职职人员的的职务犯犯罪，审审查批捕捕，提起起公诉等等刑事司司法职能能;法院院拥有全全部案件件的审判判和所有有民、行行案件、部部分刑事事案件的的执行等等职能;而作为为保障司司法机关关正常行行使职能能的司法法行政机机关仅有有部分刑刑事案件件的执行行权、劳劳动教养养工作的的管理权权、普法法依法治治理工作作的管理理指导等等职能，存存在职能能散、软软、弱的的现象，根根本没有有能很好好地保障障司法机机关正常常行使职职能，没没有拥有有管理司司法行政政事项的的职能，造造成“司司法不司司法 ，行行政不行行政”的的困难状状况，如如不及时时调整上上述四个个政法机机关之间间的职能能，强化化司法行行政职能能，则会会在一定定程度上上妨碍司司法公正正的进程程，助长长司法腐腐败。(四)现行体体制混淆淆了行政政机关与与司法审审判机关关的职能能。中华华人民共共和国宪宪法第第一百二二十三条条规定：“中华华人民共共和国人人民法院院是国家家的审判判机关”，第第一百二二十五条条规定：“人民民法院依依照法律律独立行行使审判判权.”。宪宪法的的这两条条规定明明确指出出了我国国人民法法院是“国国家审判判机关”，行行使的是是审判职职能，而而法院行行使审判判职能是是适用法法律审查查公民、法法人或其其它组织织的行为为和事件件的合法法性的过过程，其其作出的的判决和和裁定是是适用国国家权力力机关制制定的法法律的结结果，具具有法律律属性。而而宪法第第八十五五条和第第一百零零五条明明确规定定国务院院(含各各部委)和地方方各级人人民政府府(含各各组成部部门)是是国家行行政机关关，是国国家权力力机关的的执行机机关，法法院判决决、裁定定具有法法律属性性，判决决、裁定定的执行行具有执执行法律律的特征征，因此此，理应应由国家家行政机机关执行行人民法法院适用用法律作作出的具具有法律律属性的的判决和和裁定，由由法院自自己执行行则是混混淆了国国家审判判机关与与国家行行政机关关的职能能。我国行行政诉讼讼法规定定，公民民、法人人或其它它组织对对具体行行政行为为在法定定期限内内不履行行，又不不申请复复议和提提起诉讼讼的，行行政机关关可申请请人民法法院强制制执行，这这种规定定显然就就是让专专司适用用国家法法律法规规审判纠纠纷的人人民法院院成了执执行行政政机关的的具体行行政行为为的执行行机关，违违背了职职级原则则和混淆淆了司法法机关与与行政机机关的职职权。(五)现行执执行体制制不利于于仲裁制制度、人人民调解解制度和和公证制制度的落落实，实实施和完完善。我国的的仲裁裁法及及相关法法律法规规定一方方当事人人如不履履行仲裁裁裁决的的，对方方当事人人只能按按照民民事诉讼讼法的的规定向向法院申申请强制制执行，而而仲裁机机构受理理、仲裁裁纠纷与与法院受受理、审审判纠纷纷具有事事实上的的 竞争争关系，基基于经济济利益的的考虑，法法院很可可能对申申请的仲仲裁裁决决不予执执行或持持消极态态度，从从而削弱弱仲裁机机构的竞竞争力、降降低仲裁裁裁决的的公信力力。由公公证机关关赋予强强制执行行效力的的公证书书也面临临同样的的尴尬，按按现行法法律法规规，公证证机关可可依法赋赋予部份份公证书书具有强强制执行行效力，法法院基于于同样的的原因也也会对公公证书不不执行或或抱以消消极态度度或不执执行。部部份生效效人民调调解协议议书的执执行也会会面临同同样的问问题。故故这状况况极不利利于我国国多种纠纠纷的解解决机制制的共同同存在和和发展，也也难以保保证国家家法律的的正确实实施。二、执执行工作作划归司司法行政政部门的的理论依依据和现现实基础础。(一)执行工工作的行行政属性性辩析执行工工作划归归司法行行政部门门的理由由是：执执行工作作是执行行适用法法律结果果的具有有法律属属性的判判决、裁裁定书的的工作，具具有典型型的行政政属性，应应属具体体行政行行为。从从理论上上讲，行行政是指指执行国国家意志志、维护护公共安安全等管管理和执执行国家家事务、行行使国家家行政职职能的权权力，具具有强制制性、执执行性和和确定性性等特点点，而法法院的判判决、裁裁定是法法院代表表国家适适用国家家法律的的结果，具具有确定定性和可可执行性性，其执执行应该该归属国国家行政政机关。在在实践中中，世界界上大部部分国家家判决和和裁定的的执行权权也归属属于司法法行政部部门，如如法国、日日本、英英国、意意大利等等等，意意大利宪宪法第1110 条对司司法部是是这样表表述的：对司法法部或说说是司法法部长则则授予了了“与司司法有关关的事务务的组织织和执行行”的职职能，也也就是说说不是与与司法审审判职能能的行使使直接相相联系的的组织性性、执行行性的职职能。因因此，执执行工作作划归司司法行政政部门既既是完善善理论和和工作实实际的需需要，又又符合国国际通行行做法和和潮流。(二)执行工工作改革革的指导导方针和和政策依依据党的十十六大明明确指出出，“社社会主义义司法制制度必须须保障在在全社会会实现公公平和正正义.完完善司法法机关的的机构设设置，职职权划分分和管理理制度，进进一步健健全权责责明确、相相互配合合、相互互制约、高高效运行行的司法法体制”，“改改革司法法机关的的工作机机制和人人财物管管理体制制，逐步步实现司司法审判判和检察察同司法法行政事事务相分分离”。改改革完善善执行工工作体制制，将判判决、裁裁定的执执行权移移交司法法行政机机关正是是为了贯贯彻落实实十六大大精神，完完善调整整各政法法机关的的职能、建建立、健健全相互互配合相相互制约约的司法法体制的的必然要要求。我我国宪法法一百零零五条，第第一百二二十三条条、第一一百二十十六条均均规定人人民法院院是国家家审判机机关，是是独立行行使审判判权的机机关，而而不是执执行机关关，因此此，当务务之急是是要以十十六大精精神为指指针，切切实改革革执行工工作体制制，让司司法行政政机关成成为名符符其实的的司法执执行机关关。(三)执行工工作改革革的现实实基础执行工工作整体体划归司司法行政政机关与与人民法法院自己己执行自自己的判判决、裁裁定相比比较起来来，前者者更具有有现实性性和可操操作性。首首先，司司法行政政机构和和人员力力量上较较法院执执行工作作机构占占有优势势，在司司法部的的推动以以及地方方各级司司法行政政机关的的努力下下，目前前全国已已有900%以上上的乡镇镇(街道道)建立立起了司司法所,工作人人员已达达10余余万人，而而在法院院系统推推行的几几次机构构改革中中，乡镇镇人民法法庭已几几乎撤尽尽，较偏偏远的山山区县也也不过只只保留了了两三个个法庭，而而且人民民法庭多多为二人人庭或三三人庭，有有的甚至至为一人人庭，人人民法庭庭在审理理任务较较重的情情况下是是不可能能执行自自己的判判决和裁裁定的。而而县级人人民法院院的执行行机构(执行局局)执行行人员也也顶多不不过十余余人，负负责执行行一个县县的全部部案件显显得力不不从心。执执行工作作划归司司法行政政机关后后，完善善的机构构和众多多的人员员可以更更好地完完成执行行任务。其其次，执执行工作作划归司司法行政政机关对对开展执执行工作作更为有有利。由由于乡镇镇(街道道)司法法所承担担着广大大农村人人民调解解工作的的管理和和指导以以及普法法工作，对对广大农农村社情情民意比比较熟悉悉，因此此，司法法所承担担农村案案件的执执行工作作比较有有利，市市、县级级司法行行政机关关承担着着所辖行行政区内内的普法法依法治治理工作作，对辖辖区内的的企、事事业等单单位、组组织的状状况也比比较熟悉悉和了解解，因此此，对开开 展执执行工作作也比较较有利。再再次，由由司法行行政机关关承担执执行工作作可更好好利用政政法资源源，整体体改观执执行工作作的效果果，由于于司法行行政队伍伍较法院院队伍庞庞大，且且司法行行政机关关目前任任务相对对不重，部部分工作作人员处处于闲置置状态，执执行工作作移交司司法行政政机关后后，约可可以充分分利用政政法资源源，较法法院另行行增加执执行人员员更节工工作成本本，从而而对减轻轻财政负负担有利利。三、改改革后的的执行工工作体制制模式构构想(一)机构设设置构想想。可在司司法部设设立执行行总局，其其类别与与监狱管管理局、劳劳动教养养管理局局相同。负负责全国国执行工工作的管管理、指指导以及及全国性性重大案案件的执执行，各各省、自自治区、直直辖市司司法厅下下设立执执行局，负负责全省省执行工工作的管管理指导导、督促促和检查查以及对对辖区内内重大案案件的执执行，市市、地级级司法局局下设执执行分局局，负责责本区划划内执行行工作，指指导、管管理下级级执行工工作，区区、县司司法局下下设执行行大队，负负责辖区区内的执执行工作作，乡镇镇(街道道)司法法所设执执行支队队，负责责辖区内内的案件件执行，配配合上级级执行机机构执行行被执行行人(单单位、组组织)在在本辖区区内案件件的执行行。(二)执行措措施的完完善。11、制定定强制制执行法法，定定格归属属于行政政法，明明确执行行措施和和手段、执执行程序序、对执执行工作作的监督督，以及及执行人人员的法法律责任任，对执执行措施施不服的的救济方方法等内内容，为为执行工工作提供供法律保保障。22、建立立被执行行人财产产举报奖奖励制度度，凡举举报被执执行人隐隐藏、转转移财产产以逃避避执行的的，对举举报人根根据举报报的实际际价值予予以适当当奖励，以以利更好好开展执执行工作作，提高高案件执执行率。(三)完善、加加强审判判程序与与执行程程序的衔衔接。每每一件案案件在作作出判决决或裁定定之后(不服上上诉的案案件除外外)，人人民法院院将判决决书、裁裁定书副副本送一一份交司司法行政政机关。一一方当事事人拒不不履行生生效判决决、裁定定书的，另另一方当当事人可可执行判判决书、裁裁定书及及本人有有效生份份证明向向作出该该判决、裁裁定的法法院所在在地司法法行政机机关申请请强制执执行。在在改革过过渡时期期可先试试行由无无履行义义务当事事人一方方向法院院申请强强制执行行，法院院经审查查可进入入执行程程序后，签签发执行行令交付付司法行行政机关关执行机机构执行行，司法法行政机机关在执执行完毕毕或执行行终结后后将执行行终结情情况送交交人民法法院。在在执行条条件成熟熟后，由由当事人人直接申申请司法法行政机机关强制制执行。