评会计委派制——兼论我国会计人员管理体制改革的价值取向(doc 9)123366.docx

评会计委派派制兼论我我国会计人人员管理体体制改革的的价值取向向“会计委派派制”已成为我我国会计人人员管理体体制的主流流观点,并在全国国范围推广广。认为这这一管理模模式从理论论到实践均均存在不足足,并提出了了建立“立法主导导型”会计人员员管理体制制。 会计人员是是信息的直直接生成者者,因此,成为“猫和鼠”游戏双方方争夺的焦焦点对象。在在高度集权权的计划经经济体制下下,游戏的制制定者国家(猫)凭借特权权直接控制制会计人员员,并授予他他们许多耀耀眼的桂冠冠和美丽的的花环。游游戏参与者者企业业(鼠)始终处于于严密监控控下,虽然解决决了信息真真实问题,但整个社社会运行机机制的懒惰惰、浪费、效效率低下等等社会垢弊弊也难免。成成熟的市场场经济体制制中,游戏的制制定者根据据有效代理理制度,制定游戏戏规则。游游戏规则对对任何参与与者均平等等有效,不存在歧歧视和不公公。游戏参参与者在游游戏规则范范围内可以以自由发挥挥。即政府府仅限于确确认会计人人员从业资资格,并不争夺夺会计人员员直接管理理权。会计计人员的待待遇、职业业道德等属属于微观组组织运行机机制的内容容,由企业自自行确认。真真实可靠的的会计信息息是国家进进行宏观调调控和市场场经济健康康运行的基基础。我国国经济运行行机制正处处于“转轨变型型”特殊时期期,“猫和鼠鼠”游戏中,“猫”是只小猫猫,“鼠”却成精。在在鼠精们的的操纵下,导致了当当前我国会会计信息严严重失真,并影响到到国家宏观观调控和市市场经济的的健康运行行。会计信信息失真严严重,会计人员员难辞其咎咎,改革会计计人员管理理体制亦是是必然。目目前关于会会计人员管管理体制改改革的主流流观点是“会计委派派制论”和“回归企业业论”。本文以以管理学原原理为指导导,以社会主主义市场经经济体制和和现? 笠抵贫任任尘?在对会计计委派制理理性评价的的基础上,探讨我国国会计人员员管理体制制改革的价价值取向。 1 会计委委派制述评评 会计委派制制并没有进进行严格的的学术定义义,一般是指指由政府有有关部门,包括财政政部门、国国有资产管管理部门和和经贸委等等部门,向社会公公开招聘会会计主管、财财会机制负负责人和一一般会计人人员,经考核录录用后,派到需要要进行监控控的单位从从事财务会会计工作。这这一制度时时下正在不不少地区积积极试行,如湖北、四四川、江苏苏、重庆等等地,并在全国国范围内推推广。从我我国社会主主义市场经经济发展和和建立现代代企业制度度的长远战战略来看,“会计委委派制”不是我国国会计人员员管理体制制改革的主主流价值取取向,因为它存存在以下缺缺陷: 1.1 会会计委派制制违背了现现代企业制制度的基础础和根本要要求1 建立现代企企业制度是是我国企业业改革的价价值取向,独立的法法人财产是是建立现代代企业制度度的基础和和根本要求求。现代企企业依靠独独立的法人人财产具有有了“独立的人人格”。这种“独立的人人格”使现代企企业不服从从行政权威威,而服从于于市场权威威,使现代企企业对行政政命令产生生了“抗逆机制制”,以维护单单位和投资资者的合法法权益,进而在现现代企业内内部形成了了一套客观观、有效的的约束机制制和激励机机制。现代代企业制度度最根本的的要求是现现代企业必必须是自主主经营、自自负盈亏、自自我约束和和自我发展展的法人实实体。因此此,不能将产产生于企业业内部管理理需要,服务于企企业管理,企业有机机组成部分分之一的职职能机构企业业会计与会会计机构独独立出去。会会计委派制制割裂了会会计与企业业之间天然然的血缘关关系,与现代企企业制度水水火不相容容,是会计委委派制最根根本的缺陷陷。 1.2 会会计委派制制违背了现现代企业制制度责任与与权利的统统一关系,将会计人人员置于“两难”的尴尬的的境地 衡量一种企企业制度是是否是现代代企业制度度,是否符合合市场经济济体制的要要求,关键的一一点是看这这种企业制制度是否体体现了现代代市场经济济体制责任任与权利相相统一的本本质要求。现现代企业管管理的一般般原则认为为:一个人或或组织不能能接受来自自于两个以以上的命令令来源。因因此,会计委派派制能够实实现的前提提条件必须须是国家与与企业的双双重领导机机制能够协协调一致,形成事实实上的一个个命令源。会会计委派制制一方面意意味着权力力结构在很很大程度上上的外倾化化,另一方面面意味着动动力结构基基本内倾化化。权力结结构和动力力结构的脱脱节,导致了企企业会计人人员责任与与权利的脱脱节,在现代企企业制度下下,企业与国国家在利益益分配、目目标、管理理等诸多方方面存在矛矛盾,当国家与与企业存在在矛盾时,委派的会会计人员怎怎么办?倾向国家家就可能被被“炒鱿鱼”或“穿小鞋”,偏向企业业又与会计计委派制的的初衷相悖悖,会计人员员必将处于于两难境地地。 1.3 会会计委派制制与会计计法立法法宗旨相悖悖,是对会计计监督的误误解 提出会计委委派制的一一个重要原原因是会计计监督乏力力导致会计计信息失真真严重。根根据会计计法,企业内部部会计监督督作为一种种经济监督督形式,主要是衡衡量和评价价企业内部部其它管理理控制行为为的有效性性。企业内内部会计监监督的成败败并不取决决于会计本本身,而取决于于决策机构构对会计的的认识程度度、利用程程度和信任任程度,取决于决决策机构对对会计合理理化建议的的采用率。根根据会计计法,我国会计计监督体系系是由司法法监督、行行政监督、社社会监督和和企业内部部会计监督督四部分组组成。司法法监督主要要通过司法法机关对违违法会计案案件的判决决来维护法法律的尊严严,保证会计计行为依法法进行。如如对“琼民源”聘用的会会计班文绍绍提供虚假假财务会计计报告罪的的司法判定定。2行政监督督主要是政政府有关机机构通过服服务和支持持等方式约约束规范会会计行为,这主要体体现在对注注册会计师师的管理监监督上。社社会监督主主要是会计计职业人员员和自律性性组织通过过业务活动动来矫正会会计行为,从而起到到维护会计计秩序的作作用。社会会监督的主主体是注册册会计师和和会计师事事务所。单单位内部会会计监督主主要是指会会计机构和和会计工作作在单位“管理层”的授权下下,对单位的的财务经济济活动进行行监督控制制,对授权“管理层”负责。会会计法突突出了内部部控制的要要求,体现了单单位负责人人对法律负负责、单位位其他人员员对单位负负责人负责责的立法基基本精神。形形成我国目目前会计监监督不力的的根源在于于企业内部部监督承担担了部分行行政监督和和社会监督督职责,这是一种种“错位监督督”,这种“错位监督督”是使会计计人员处于于两难境地地的根源。为为强化会计计监督力度度进行会计计委派是对对会计法法会计监监督体系的的误解,没有抓住住问题的关关键和本质质。只是一一种权宜之之计,而非定国国安邦的长长久战略之之策。 1.4 会会计委派制制实际操作作问题 1.4.11 企业会会计人员的的身份问题题 会计委派制制意味着会会计机构中中的负责人人、主管会会计和会计计人员不再再属于企业业,而是属于于政府或者者其职能部部门的委派派人员。企企业财会人人员就由企企业的“内当家”变成了企企业的“外管家”,其工作范范畴属企业业财务,身份却变变成了准国国家干部或或委派的监监督人员。实实际工作中中,企业的高高层管理人人员(诸如董事事、监事、经经理)必然对委委派人员怀怀有戒备之之心,要么违背背委派初衷衷,与企业管管理人员“同流合污污”,要么被架架空,认认真真真做假账。 1.4.22 委派人人员的工资资福利等待待遇问题 企业经济效效益有好坏坏之分,则其所属属的会计人人员待遇也也应有差异异。如果委委派人员按按原标准执执行,则工作相相同,待遇不同同,不合理;如果按折折衷标准进进行,则原经济济效益好的的会计人员员不愿接受受委派;若委派人人员的开支支纳入国家家预算,统一收取取,势必倒退退回到以财财政代替财财务的尴尬尬境地。若若要以行政政手段强制制“均贫富”,按统一的的标准执行行,则委派会会计人员势势必吃“大锅饭”,无法体现现“效率优先先,兼顾公平平”的市场分分配原则。 1.4.33 机构设设置庞大的的问题 会计委派制制后,财政部门门对会计工工作管理变变为直接管管理,会计人员员的考核、提提拔、培训训、交流、资资格认证等等都需要有有专门的班班子和人员员负责,原财政部部门下属的的会计管理理机构设置置必然增加加,不符合政政府是“守夜人”的经济学学理念。 1.4.44 委派会会计人员业业绩考核和和考评问题题 委派会计人人员是由委委派单位提提供证明,写出鉴定定,还是由会会计局直接接考核;考核和考考评采取什什么样的措措施和方法法,考核和考考评成绩优优秀或不合合格的会计计人员如何何奖惩等问问题,很难确定定科学的方方法与措施施。 1.5 会会计委派制制忽略了以以注册会计计师为主体体的社会监监督体系的的作用 现代企业制制度在客观观上要求建建立以注册册会计师为为主体的社社会会计监监控服务体体系。注册册会计师作作为市场经经济条件下下不拿薪水水的“经济警察察”发挥着越越来越重要要的作用,受到各国国政府的重重视和支持持。为进一一步提高我我国国有企企业会计报报表质量,加强注册册会计师的的作用,财政部制制定发布了了国有企企业年度会会计报表注注册会计师师审计暂行行办法,企业19998年的年年度会计报报表不再实实行财政审审批制度,实行注册册会计师审审计制度。3 1.6 会会计委派制制与转变政政府职能相相矛盾 在市场经济济条件下,政府对经经济的管理理由直接管管理转变为为间接管理理。为实现现财政监督督方式的转转变,国务院决决定取消在在全国范围围内连续开开展13年的财财税物价大大检查这种种直接监督督形式。正正如财政部部纪检组长长金莲淑指指出“取消大检检查,不是取消消或弱化财财政监督,而是调整整财政监督督的方式,更好地履履行财政监监督职能。”4有些人认为强化政府管理职能就应对会计人员进行委派是错误认识。市场经济条件下,政府对会计的管理已经转变为间接管理(主要是通过制定会计法规,颁布会计准则;通过对注册会计师独立审计的支持与约束;对会计案件的审判等手段来完成。) 1.7 “会计委派制”存在的其它问题 1) 割裂裂了会计核核算和会计计监督两项项基本职能能的内在关关系:会计的核算算与控制职职能是相辅辅相成、不不可分割的的。没有核核算,控制就失失去了依据据;反之,没有控制制,核算就没没有真实性性。 2) 为加加强会计监监督对会计计人员进行行委派,那么,为加强统统计监督是是否需要对对统计人员员进行委派派呢?为加强国国有资产管管理与监督督是否需要要对厂长、经经理们进行行委派呢? 3) 会计计委派制缺缺乏法律依依据,与公司司法等法法律矛盾。 4) 与国国际惯例不不协调,其他国家家政府没有有介入对企企业会计人人员的管理理,会计人员员的聘用、职职务、待遇遇、升迁等等由企业自自行确定。5 诚如刘玉延延副司长指指出的那样样,“会计人人员委派制制”既是理论论问题,又是实践践问题。它它的提出和和实践是受受一定环境境因素制约约,不能全盘盘否定,更不能认认为它是灵灵丹妙药,适合于所所有的企业业、事业单单位。我们们认为,“会计人人员委派制制”仅适合于于行政事业业单位、中中小型国有有企业、乡乡镇企业和和村级单位位和企业集集团对下属属企业,不适用于于现代企业业制度的代代表股份有限限公司和有有限责任公公司以及私私营企业、外外商投资企企业。 值得指出的的是:向国有企企业委派财财务总监,根据公公司法等等相应法律律法规应属属于投资者者委派监事事,属于公司司治理结构构中的监事事会范畴,不应属于于委派会计计人员范畴畴,有不少同同志将两者者混为一谈谈。6有关委派派财务总监监的问题将将在审计运运行机制中中进行研究究。 综上所述,会计委派派制是高风风险的改革革方案,不符合我我国经济体体制改革目目标,与建立现现代企业制制度背道而而驰,不应成为为会计人员员管理体制制改革的主主流目标,我国会计计人员管理理体制必须须从我国国国情出发,根据会会计法的的立法宗旨旨,建立有中中国特色并并与我国经经济体制改改革相适应应的“立法主导导型”会计人员员管理体制制。 2 “立法法主导型”会计人员员管理体制制运行机制制新模式 “立法主导导型”会计人员员管理体制制主要包括括以下几个个方面的内内容: 2.1 宏宏观措施国国务院财政政部门与其其它部门运运用立法手手段,通过颁布布实施统一一会计制度度和会计准准则体系,认定会计计人员从业业资格等,政府部门门与会计职职业团体相相结合的宏宏观会计运运行机制。 会计法第第七条规定定:“国务院院财政部门门主管全国国的会计工工作。”明确了全全国会计工工作的主管管部门是国国务院财政政部门。财财政部门主主管会计工工作的手段段在社会主主义市场经经济条件下下,应是以间间接管理为为主的“立法主导导型”模式。在在这种模式式下,国务院财财政部会计计司的主要要职责是: 1) 负责责制订、完完善国家统统一的会计计制度和会会计准则体体系,为社会主主义市场经经济体制下下会计系统统的协调运运行创造条条件。会会计法第第八条规定定:“国家实实行统一的的会计制度度。”实行统一一会计制度度有利于提提高会计信信息的可比比性,而且按统统一会计制制度进行企企业会计核核算,相对比较较容易,简单,主要适用用于非上市市企业;会计准则则体系是按按会计要素素、分经济济事项制定定,对某个会会计要素或或经济业务务所涉及的的定义、特特征、确认认、计量和和披露等进进行阐述,主要适用用于会计事事项复杂,经营规模模较大,股票上市市交易的股股份有限公公司。“似应考虑虑上市公司司采用会计计准则形式式,中小企业业采用会计计制度形式式;”7 2) 积极极与立法部部门合作,完善会计计法律、法法规体系。社社会主义市市场经济本本质上是一一种法治经经济,为此必须须加快会计计法律、法法规的制定定和完善。国国务院财政政部门应为为会计法律律、法规以以及相关法法律法规(如税法法、公公司法、证证券交易法法、商商法、会会计法实施施细则等等)涉及会计计内容的制制订和修改改提出建议议。通过法法律手段对对会计工作作和会计信信息披露加加以制约和和规范,强化对会会计工作的的宏观指导导,依法惩处处违法行为为,为会计行行业的发展展提供服务务; 3) 负责责我国会计计发展的战战略性研究究,预测我国国会计发展展的前景和和趋势,及时、合合理地制订订、完善统统一会计制制度和会计计准则体系系,尽快解决决我国会计计研究中理理论与实践践脱节的矛矛盾问题; 4) 负责责国际会计计发展趋势势及对策研研究,将我国会会计与国际际会计的发发展有机地地结合起来来,协调好我我国会计的的本国化与与国际化,为加入“”后,我国企业业和会计行行业参与世世界分工与与合作创造造条件。 社会主义市市场经济体体系客观上上要求建立立司法监督督、行政监监督、社会会监督和企企业内部会会计监督相相结合的监监督管理体体系。以注注册会计师师和会计师师事务所为为主体的社社会监督体体系,依据注注册会计师师法和独独立审计准准则,接受客户户委托,独立、客客观、公正正地执行查查帐、审计计和咨询服服务业务;财政、审审计、税务务、人民银银行、证券券监管、保保险监管等等部门应当当依照法律律、行政法法规规定的的职责,对有关单单位的会计计资料实施施监督检查查(会计法法第三十十三条);各单位应应当建立、健健全本单位位内部会计计监督制度度(会计法法第二十十七条)。3种监督管管理体系相相互结合,形成强有有力的监督督机制。同同时,建立司法法监督体系系,加大对会会计违法案案件的惩处处力度,推动会计计工作规范范化水平的的不断提高高。 在社会主义义市场经济济体制条件件下,应大力发发挥会计职职业团体的的作用。国国务院及地地方财政部部门对会计计工作的管管理不可能能过细、过过多,应大力发发挥会计职职业团体的的积极作用用。我国会会计职业团团体(如中国会会计学会、中中国注册会会计师协会会等)应是非营营利组织,其主要作作用是负责责会计管理理日常工作作。诸如组组织注册会会计师资格格考试和评评定工作;组织会计计专业技术术资格考试试;组织实施施会计专业业继续教育育;制订颁布布实施会计计人员职业业道德标准准;对违反职职业道德标标准的会员员进行处理理(触犯刑律律的,依法惩处处);协调会会计行业、会会员之间的的矛盾等。与与国外发达达国家的会会计职业团团体相比,我国的会会计职业团团体数量比比较少、规规模比较小小,应大力发发展诸如高高级会计师师协会、管管理会计师师协会等民民间会计职职业团体。 2.2 微微观上:会计人员员和会计机机构是企业业管理人员员和职能部部门 会计人员须须取得相应应会计资格格认证后,由企业根根据客观需需要聘请。“单位从事会计工作的人员,必须取得会计从业资格,持有会计从业资格证书。”8被聘请的会计人员依法为单位服务,向单位相应经理层负责。被聘请会计人员的工资关系、人事关系以及组织关系等属单位权限范畴。会计人员在国家统一会计制度、会计准则体系的约束下,遵守会计职业道德规范,在不违反国家法律、法规的前提条件下,有权根据单位相关利益者的偏好,进行资金、财产、成本、费用和利润等的会计核算,有权根据单位内部和外部信息使用者的需求编制各种会计报表。单位对外编制的财务报告经注册会计师审计后,应作为单位纳税、贷款等的依据。会计责任应分为两类:有意过失责任和无意过失责任。前者指会计人员及单位负责人由于获利动机驱使,有意违反会计法律、法规的规定造成的会计责任。根据会计法,单位负责人是会计行为的第一责任主体。后者是指由于会计人员个人原因(如会计业务不熟、自身贪污受贿等)形成的会计责任,此类责任会计人员为第一责任主体。若分不清责任主体,单位负责人是会计行为的第一责任主体。 “立法主导导型”会计管理理体制框架架以社会主主义市场经经济体制为为背景,基于如下下考虑: 1) 体现现市场经济济体制宏观观调控和微微观搞活的的基本指导导思想。这这种管理体体制既有利利于政府对对全国会计计事务的宏宏观调控,又有利于于单位会计计工作为单单位经营管管理服务,实现政府府职能转变变,为建立现现代企业制制度服务; 2) 理顺顺企业会计计与国家财财政的关系系。建立“立法主导导型”会计管理理体制有利利于财政部部门集中精精力,从国家宏宏观调控的的角度出发发,运用财政政杠杆和财财政政策,优化资源源配置,提高资源源使用的经经济效益和和社会效益益,更有利于于企业会计计在国家的的宏观调控控下实现自自我管理和和自我发展展,更好的为为企业生产产经营管理理服务; 3) 与国国际惯例协协调。大多多数国家对对会计事务务的管理,也采用“立法主导导型”管理模式式; 4) 有利利于“抓大放小小”;9 5) 建立立“立法主导导型”会计管理理体制运行行机制与实实行会计人人员委派制制运行机制制相比,其改革成成本、风险险都较小,而且与我我国社会主主义市场经经济发展和和建立现代代企业制度度大方向一一致,是现实和和理性的必必然选择。 需要指出的的是:此运行模模式将游戏戏规则制定定权赋予宏宏观会计运运行机制,而将具体体从事会计计工作,从属于企企业的会计计人员的管管理权限赋赋予微观会会计运行机机制,使企业会会计人员回回归企业,使会计机机构和财务务机构等一一样,成为企业业管理中的的一个职能能部门,体现企业业行为,维护企业业利益,这符合现现代企业制制度运行机机制中的游游戏规则。