关于天津市生态文明体制改革和环保机构建设情况的调研报告.docx

关于天津市生态文明体制改革和环保机构建设情况的调研报告为总结和借鉴地方经验，推进环保领域全面深化改革工作，2014年5月，环保部人事司组成调研组，赴天津调研生态文明体制改革和基层环保机构建设情况，听取了天津市环保局的情况汇报，并实地考察了龙滨园社区居委会、静海县环保局及其大邱庄环境保护管理办公室，与相关人员进行座谈交流。现将有关情况报告如下：一、基本情况（一）生态文明体制改革情况天津市将自然资源资产产权制度、落实主体功能区划、划定生态保护红线、实行资源有偿使用和生态补偿制度、加强环境监管和社会监督、建立生态环境损害责任终身追究制度，实行损害赔偿制度等作为生态文明体制改革的重点任务，其中由市环保局牵头有4项具体任务：（1）建立资源环境承载力监测预警机制，对超载区域实行强制性措施；开展被污染工业企业场地环境调查和治理修复行动。（2）建立多元化生态环境保护投入机制，探索建立环保产业发展基金和环保公益基金，编制社会资本投资环境保护领域产业指导目录，推行环境服务政府购买和第三方治理。（3）建立空气重污染应急响应联动机制，推动大气污染区域联防联控。（4）构建政府、企业、公众之间的环境质量和企业排污信息沟通机制，健全举报制度和社会监督机制；健全地方环保政策法规标准体系；严格环境准入，完善污染物排放许可和企事业单位污染物排放总量控制制度，实施行业性和区域性特征污染物总量控制；建立完善环境损害鉴定评估机制，实行环境损害责任追究和赔偿制度。同时，参与制定差别化排污收费政策、建立陆海统筹机制等8项改革任务。据此，天津市环保局确定了研究制定生态用地保护红线管理实施办法、全面实施大气污染防治网格化管理、推进排污收费改革等13项2014年改革重点任务。目前，已出台天津市生态用地保护红线划定方案、大气污染防治网格化管理方案，并印发关于调整二氧化硫等4种污染物排污费征收标准的通知。（二）环保机构建设情况天津市环保系统共有机构83个，实有人数1896人。其中，行政主管机构17个，实有人数415人；环境监察机构17个，实有人数260人；环境监测机构17个，实有人数714人；其他机构32个，实有人数507人。16个区县共有环保机构64个，实有人数1265人。其中，行政主管机构16个，实有人数302人；环境监察机构16个，实有人数209人；环境监测机构16个，实有人数549人；其他机构16个，实有人数205人。天津市基层环保机构主要集中在9个涉农区县的156个乡镇（街道），其中设置环保机构或专（兼）职环保员的乡镇有60余个，有专（兼）职环保人员180余人。除宝坻区、蓟县和静海县3个区县环保局在其所辖乡镇分片设置20个派出机构外，其余区县涉农乡镇（街道）环保工作由乡镇其他部门负责，大部分是兼职人员。二、主要经验和做法（一）积极协调编制部门，推动基层环保机构建设按照天津市委市政府关于加强基层环境执法力量的要求，经过深入调研，并积极协调市编办，天津市环保局拟于近期与市编办联合出台关于加强基层环境保护执法力量的意见，主要针对加强环境监察队伍建设，以及设置区域性环保执法站点、派驻执法人员等方面提出要求。按这一要求，区县环保部门可根据辖区基层环保执法工作需要，按照3-5个乡镇（街道）设置1个执法点的标准，综合设置区域性环保执法点，由区县环境监察机构向每个执法点派驻5名左右执法人员。实践证明，这一设置模式成效显著。例如，静海县环保局于2011年将县城分为东南西北四个环境管理区域，在大邱庄镇、子牙镇、唐官屯镇、独流镇分片建立了4个环境保护管理办公室，负责辖区内的监督执法、环境应急、纠纷调处、环境信访等工作，配合监察支队做好排污申报和排污费征收、总量核查等工作，将环境管理和执法工作延伸至基层，有效堵塞监管漏洞和管理死角，做到监管全覆盖、零距离。（二）充分发挥基层组织作用，推进大气污染防治网格化管理天津市以现有的网格化城市管理系统和数字化城市管理平台为依托，以区县、街道、乡镇、社区（村）为单位，分级划定大气污染防治管理网格，明确监管区域和监管任务，并进行严格考核问责。目前，共设置四级网格管理：区县委书记、区县长任一级网格长，区县副职领导任二级网格长，乡镇街道负责同志任三级网格长，社区居委会、村民委员会负责同志任四级网格长，并要求基层网格按照“一长三员”管理模式配备（网格长，配齐信息员、环保员、执法队员），基本形成“一张图（网格划分图）、一张网（网格管理网）、一套标准（工作标准流程）”的网格化管理体系。第四级网格作为基层网格，工作人员多为居委会、村委员会工作人员，主要负责巡视检查、告知劝阻、反馈上报、配合处理、跟踪落实所在网格大气污染防治。这种方式可以充分发挥居委会、村委会的作用，全方位监督和解决污染。例如，龙滨园社区居委会长期开展环保课堂，具有良好的社会基层。实施网格化管理后，社区作用进一步发挥，环保员每天对小区及附近的工地和工厂进行巡视，发现工地施工扬尘、堆物堆料、焚烧树叶、露天烧烤的，进行拍照、定位，通过“城管通”移动终端实时上报区指挥平台，涉及到哪个部门，就通过这个平台接任务，马上作相应整改。这样就把环保工作由专业部门管理，向社会、基层延伸。（三）积极利用市场机制，推动相关制度改革在深化环保领域改革中，天津市充分发挥排污费的价格杠杆和经济激励作用，大力推进排污收费改革。一方面，大幅提升二氧化硫、氮氧化物和化学需氧量、氨氮4种污染物排污费征收标准，其中二氧化硫每公斤由1.26元调整为6.3元，氮氧化物每公斤由0.63元调整为8.5元，化学需氧量每公斤由0.7元调整为7.5元，氨氮每公斤由0.88元调整为9.5元。4种污染物排污费征收标准平均增加9倍以上，大大提高企业排污成本，践行了“谁污染谁付费”原则，利用价格杠杆促进企业源头治污。另一方面，对4种污染物实行阶梯式差别收费政策，即对排放浓度低于排放标准的，其排污费按10%的梯次给予不同优惠；对超过排放标准的，则按收费标准加1倍计收排污费。此举旨在鼓励低标准、惩罚超标准排放，进一步增强企业治污减排的积极性。通过利用市场这只看不见的手，推动产业结构调整和企业转型。三、存在的主要问题一是环境监察机构缺乏执法权威。目前，天津市各级环境监察机构大多为事业单位，且在目前开展的事业单位分类改革中，被确定为公益一类事业单位，环境执法主体的权威性受到影响。由于身份不明确，未列入执法车辆配备部门，只能按公务车标准配备车辆，阻碍了执法能力建设。二是基层环境执法力量十分薄弱。随着“两高”司法解释推动环境污染入刑法和新环境保护法赋予环保部门很多职责和权限，任务更加繁重，给环保执法带来巨大压力。但目前在16个区县中，仅有宝坻区、蓟县和静海县3个区县的乡镇（街道）设置了环保机构，其他13个区县的乡镇（街道）尚未设立专门的环保机构，基层环境执法力量严重不足。四、有关意见和建议天津市有关生态文明体制改革和环保机构建设的做法具有代表性，值得参考借鉴；其所反映的困难和问题在环保系统也是普遍存在的，应予进一步改革和完善。具体建议为：1、结合环境保护法修订案实施，通过司法解释等方式，明确环境监察机构为行政执法机构，提高环境执法权威。2、结合十八届三中全会决定有关加强基层执法力量的要求，借鉴食品药品等部门做法，对基层环境执法队伍建设提出指导性意见。3、以天津网格化环保管理为案例，组织力量研究社区在环境监管中的地位和作用，并对天津有关做法进行总结和推广。