联合信用评级-2022年前三季度地方政府债券市场分析-13正式版.doc

稳增长背景下地方债持续发力发行前置、规模再创高峰2022 年前三季度地方政府债券市场分析2022.111稳增长背景下地方债持续发力发行前置、规模再创高峰2022 年前三季度地方政府债券市场分析联合资信公用评级一部唐立倩李思卓邹洁董思茵2022 年前三季度，地方政府债券发行规模合计 6.35 万亿元，规模创下历年同期高峰。在稳增长重要性提高以及坚决遏制新增地方政府隐性债务的政策背景下，2022 年以来地方政府债券相关政策主要体现在发行前置、盘活结存限额、提升专项债效能和防范风险等方面。从市场层面看，地方政府债券发行表现出期限拉长、发行节奏前置、发行利率显著下降、利差收敛的特征。预计四季度地方政府债券发行将以专项债结存限额和再融资债券为主，2023 年地方债部分限额仍将提前下达，专项债使用进度管理将加强，专项债资金监管及地方政府隐性债务严监管政策仍将持续。一、地方政府债券相关政策梳理2022 年以来，俄乌冲突背景下我国面临的外部环境更趋复杂和严峻；国内疫情多点散发，经济下行压力加大。根据国家统计局初步核算，2022 年前三季度，我国实现国内生产总值 87.03 万亿元，同比增长 3.0%。2022 年政府工作报告提出，经济工作要坚持稳字当头、稳中求进，把稳增长放在更加突出的位置，在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2022 年以来，地方政府债券相关政策主要体现在前置发行地方债、盘活地方专项债结存限额、更好发挥专项债效能、进一步规范专项债的发行使用、遏制新增地方政府隐性债务等方面。上述政策向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心，对稳定经济增长发挥了积极作用。具体看，2022 年以来地方债相关政策举措如下：一是前置发行地方债，积极盘活地方专项债结存限额，发挥“稳投资”“稳增长”作用。2021 年 12 月，财政部已向各地提前下达 2022 年新增地方政府债务限额 1.79 万亿；2022 年政府工作报告确定年度地方政府新增债务限额为4.37 万亿元，其中新增一般债限额 0.72 万亿元、新增专项债限额 3.65 万亿元，为继续做好“六稳”“六保”工作提供重要支撑。2022 年 3 月，国务院常务会议2（以下简称“国常会”）部署用好政府债券扩大有效投资，要求 2021 年提前下达的额度 5 月底前发行完毕，2022 年下达的额度 9 月底前发行完毕。在二季度经济下行压力明显增大的背景下，地方债发行再次提速，2022 年 5 月，国务院要求加快今年已下达的 3.45 万亿元专项债券发行使用进度，在 6 月底前基本发行完毕，力争在 8 月底前基本使用完毕。政策引导下，2022 年地方债发行明显前置，二季度发行最为密集，其中 5 月份、6 月份分别发行 1.21 万亿和 1.93 万亿，6 月份发行规模创下地方债单月发行高峰，上半年已基本完成本年度新增债券发行任务。但疫情扩散进一步加重了下半年经济下行及财政收支压力，8 月份以来，国常会提出接续政策措施，决定依法盘活地方 2019 年以来结存的 5000 多亿元专项债限额，70%各地留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜，要求各地在 10 月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。二是更好发挥专项债效能，合理扩大专项债使用范围、扩大有效投资。2022年 4 月 12 日，国务院政策例行吹风会介绍 2022 年财政部合理扩大了专项债券使用范围，主要包括加大惠民生、解民忧等领域投资（如城市管网建设、水利领域等），支持增后劲、上水平项目建设（主要围绕新基建），推动补短板、增强弱项项目建设（围绕乡村振兴，将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点）。2022年 5 月，国务院发布扎实稳住经济的一揽子政策措施，提出在前期确定的交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施，市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程在内的九大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。2022 年 9 月 5 日，国务院政策例行吹风会提出，将继续适当扩大专项债券资金投向领域和扩大专项债券用作项目资本金的范围，更好发挥专项债拉动有效投资的作用。三是实施通报及预警机制，进一步规范专项债券的发行使用。2022 年 1 月起，财政部每月将各地专项债券的发行、拨付、支出进度通报省级财政部门，对进度最慢的 3 个省份实施预警，要求地方采取措施，并明确在分配以后年度专项债券限额时与各地实际支出进度挂钩。在此基础上，部分省份建立了专项债闲置资金超期收回机制，如山西省对专项债券资金下达项目单位 12 个月后仍未支出3及其他闲置或违规使用的专项债券资金，统一收回并按程序调整用于其他急需资金的项目。2022 年 8 月公布的2022 年上半年中国财政政策执行情况报告，强调要常态化开展专项债券资金使用管理专项核查，严格执行专项债券负面清单管理，确保资金依法合规使用。四是遏制新增地方政府隐性债务，加强隐性债务监管问责，多途径化解债务风险。2022 年 3 月，第十三届全国人民代表大会第五次会议提出要持续推进防范化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量，稳妥处置一些地方的高风险金融机构，设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，稳妥有序缓释债券市场风险。同时，财政部提出要强化预算约束和政府投资项目管理，支持地方有序化解存量隐性债务，支持部分有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，推动地方融资平台公司市场化转型。2022 年 5 月，财政部通报了安徽省安庆市、贵州省兴义市、江西省贵溪市等 8 个由于化债不实、新增隐性债务的问责典型案例；7 月，财政部通报披露了八起融资平台公司违法违规融资新增隐性债务的典型案例，涉及陕西、黑龙江、贵州、江苏、安徽、山东、江西、重庆八地，在稳增长背景下再次强调不得新增隐性债务的“红线”意识。2022 年6 月，国务院办公厅发布关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见，要求落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，同时完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。表 1 2022 年以来地方政府债券相关重要政策概要发布日期发布主体政策/会议名称政策要点中 共 中关于做好 2022 年全2021.01.04央、国务面推进乡村振兴重点支持地方政府发行政府债券用于符合条件的乡村振兴公益性项目院工作的意见防范化解法定债务风险，重点在规范专项债券的发行使用。专项债不能2022.01.21地方债管理要稳增长重发行、轻管理，需要从预算约束、严格监管和信息公开等方面，加强国务院“借、用、管、还”全过程的规范管理和风险防范。防范化解地方政府防风险隐性债务风险，要坚决遏制增量、妥善化解存量，要做到“谁家的孩子谁抱”，各自承担责任、风险2022 年积极财政政策要适当靠前发力，用好政策工具箱，打足提前量，2022.02.22国务院国新办：财政改革与发早出台政策，早落地见效。一是地方政府专项债券加快发行和使用进展工作介绍度，二是财政直达机制减少资金“在途”时间，三是减税降费精准聚焦中小微企业，四是养老金按时足额发放有保障提升积极的财政政策效能，赤字率拟按 2.8%左右安排、比去年有所下2022.03.05国务院政府工作报告调，有利于增强财政可持续性。要用好政府投资资金，带动扩大有效投资。2022 年拟安排地方政府专项债券 3.65 万亿元。强化绩效导向，坚持“资金、要素跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续4融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目关于 2021 年国民经积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续。稳健的货币政策济和社会发展计划执要灵活适度，保持流动性合理充裕。积极扩大有效投资，适度超前开展2022.03.05发改委行情况与 2022 年国民重大基础设施建设。持续推进防范化解地方政府隐性债务风险，坚决经济和社会发展计划遏制隐性债务增量草案的报告2022 年赤字率拟按 2.8%左右安排，全国一般公共预算支出安排 26.71万亿元。优化财政支出结构，优先支持重点项目，适度超前开展基础设施投资，加大对科技攻关、生态环保、基本民生、现代农业等领域及区关于 2021 年中央和域重大战略的支持力度。2022 年安排新增地方政府专项债券额度 3.65 万亿元，经报全国人大常地方预算执行情况与2022.03.05财政部委会备案，已提前下达新增专项债券额度 1.46 万亿元。坚持“资金跟2022 年中央和地方预着项目走”，优化专项债券投向领域，严格资金使用监管，扩大有效投算草案的报告资。坚决遏制新增地方政府隐性债务，强化预算约束和政府投资项目管理，支持地方有序化解存量隐性债务。支持部分有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，推动地方融资平台公司市场化转型2022 年新型城镇化统筹运用中央预算内投资、地方政府专项债券、县城新型城镇化建设专项企业债券、开发性政策性及商业性金融机构信贷等资金，在不新增隐2022.03.17发改委和城乡融合发展重点性债务的前提下支持符合条件的项目。加强存量低效建设用地再开发，任务合理安排新增建设用地计划指标抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜。去年提前下达的额度 5 月底前发行完毕，今年下达的额度 9 月底前发行完毕。更好发挥专项债效能，坚持既利当前又惠长远，加大惠民生、2022.03.29国务院国务院常务会议补短板等领域投资，支持新基建等增后劲、上水平项目建设。合理扩大专项债使用范围，在重点用于交通、能源、生态环保、保障性安居工程等领域项目基础上，支持有一定收益的公共服务等项目。坚持资金跟着项目走，加快项目开工和建设，尽快形成实物工作量2022 年 1 月起，财政部每月将各地专项债券的发行、拨付、支出进度通报省级财政部门，并对进度最慢的 3 个省份实施预警，要求地方采取措施，并明确在分配以后年度专项债券限额时与各地实际支出进度挂钩。2022 年 7 月将实现对专项债项目的穿透式监测。2022 年财政部合理扩大了专项债券使用范围，主要包括三个方面：一2022.04.12国务院政策例行吹风会是加大惠民生、解民忧等领域投资；二是支持增后劲、上水平项目建设，主要是围绕新基建等加大支持力度，研究将具有公益性且有一定收益的信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施作为支持重点；三是推动补短板、强弱项项目建设，要求各地围绕全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，做好农业农村领域项目储备，将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点，支持重要农产品特别是粮食供给，保障国家粮食安全中央全面要压实地方各级政府风险防控责任，完善防范化解隐性债务风险长效2022.04.19深化改革第二十五次会议机制，坚决遏制隐性债务增量，从严查处违法违规举债融资行为。要严委员会肃财经纪律，维护财经秩序，健全财会监督机制中央财经中央财经委员会第十基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设2022.04.28施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建委员会一次会议设社会主义现代化国家打下坚实基础2022.04.29中共中央中共中央政治局会议要全力扩大国内需求，发挥有效投资的关键作用，强化土地、用能、环政治局评等保障，全面加强基础设施建设加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围。抓紧完成今年专项债券发行使用任务，加快今年已下达的 3.45 万亿元专项债券发行使用进度，在 6 月底前基本发行完毕，力争在 8 月底前基本使用完毕。在2022.05.31国务院扎实稳住经济的一依法合规、风险可控的前提下，财政部会同人民银行、银保监会引导商揽子政策措施业银行对符合条件的专项债券项目建设主体提供配套融资支持，做好信贷资金和专项债资金的有效衔接。在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等 9 大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围财政部委托中央国债登记结算有限责任公司开展银行间市场政府债券2022.06.07财政部办关于明确政府债券托管业务、委托中国证券登记结算有限责任公司开展交易所市场政府公厅托管管理要求的通知债券托管业务。除财政部另有规定外，其他市场机构不得开展政府债券托管业务5各地区要加强开发区政府性债务管理，保持与财政管理体制相适应，强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量，合理控制政府债务规模，切实防范债务风险。关于进一步推进省落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任，通过国务院办增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，坚2022.06.13以下财政体制改革工公厅决查处违法违规举债行为。健全地方政府债务限额分配机制，一般债务作的指导意见限额应与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配，促进融资规模与项目收益相平衡，完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资 3000 亿元，2022.06.29国务院国务院常务会议用于补充重大项目资本金、但不超过全部资本金的 50%，或为专项债项目资本金搭桥。中央财政予以适当贴息部署稳经济一揽子政策的接续政策措施，在 3000 亿元政策性开发性金2022.08.24国务院国务院常务会议融工具已落到项目的基础上，再增加 3000 亿元以上额度；依法用好5000 多亿元专项债地方结存限额，10 月底前发行完毕依法盘活地方 2019 年以来结存的 5000 多亿元专项债限额，70%各地2022.09.07国务院国务院常务会议留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜，各地要在10 月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量四季度经济在全年份量最重，政策将在四季度发挥更大效能。想方设法扩大有效投资和促进消费，调动市场主体和社会资本积极性，继续实施好稳经济一揽子政策和接续政策，注重用好近期出台的两项重要2022.09.28国务院稳经济大盘四季度工政策工具。一是用好政策性开发性金融工具，根据地方项目需求合理作推进会议确定额度投放，加快资金使用和基础设施项目建设，在四季度形成更多实物工作量。二是用好专项再贷款、财政贴息等政策，加快推进制造业、服务业、社会服务等领域设备更新改造，尽早形成现实需求。同时，依法依规提前下达明年专项债部分限额资料来源：联合资信整理二、2022 年前三季度地方政府债券市场回顾1. 发行概况2022 年前三季度，地方政府债券发行规模创历年高峰，以新增专项债券为主。 2022 年前三季度，地方政府债券累计发行 1750 支，金额合计 63484.93 亿元，同比增长 13.05%，发行规模创下历年同期高峰。其中，新增债券 42422.15 亿元，再融资债券 21062.77 亿元。分季度看，2022 年一季度发行金额合计 18246.19 亿元，同比增长 103.84%；二季度密集发行，合计发行金额达 34255.38 亿元，环比增长 87.74%；三季度以来缩量明显，发行合计金额 10983.35 亿元，环比下降 67.94%。整体看，今年地方债发债节奏明显前置。从资金用途看，2022 年前三季度新发行地方政府债券中专项债券占比为 69.49%，延续了 2019 年以来以专项债券为主的融资结构。从净融资额来看，2022 年前三季度地方政府债券到期金额为 21039.36 亿元，净融资额为 42445.57 亿元，较上年同期增长 28.47%。截至 2022 年 9 月底，全国地方政府债务余额 34.71 万元，其中一般债务 14.45 万亿元，专项债务 20.26 万亿元。6表 220152021 年及 2022 年前三季度全国地方政府债券发行概况（单位：支、亿元）2022 年项目2015 年2016 年2017 年2018 年2019 年2020 年2021 年前三季度发行支数1035115911349301093184819911750发行金额38350.6260458.4043580.9441651.6843624.2764438.1374826.3063484.93其中：一般债券28606.9235339.8423619.3522192.1917742.0223033.6625636.1819367.95专项债券9743.7025118.5619961.5919459.4925882.2541404.4749190.1344116.97其中：新增债券6365.4512624.5915898.0021704.5430560.7545524.8543637.0942422.15置换债券31985.1847833.8027683.0013130.351579.23-再融资债券-6816.7911484.2918913.2731189.2121062.77其中：公募发行30428.8444957.5632725.0237510.4743624.2764438.1374826.3063484.93定向发行7921.7815500.8410855.924141.20-其中：3 年期6532.3711291.837988.576346.372058.941305.843347.613110.085 年期12061.5519222.9914764.5717931.4613787.866646.979009.917260.817 年期10553.4416753.7411939.729447.957178.717066.2515306.7710551.7010年期9191.0213189.858788.086913.6812324.6019897.3121619.7415000.3415年期-152.701686.8610335.879745.689635.3620年期-352.991917.497146.088309.519966.3330年期-20.004500.5012005.736747.047665.58注：1 年及 2 年期地方政府债券发行规模较小，未在上表中列示；尾差系四舍五入所致资料来源：联合资信根据 Wind 整理图 120192021 年及 2022 年前三季度全国地方政府债券发行概况（单位：亿元）80000800007000070000600006000050000500004000040000300003000020000200001000010000002019年2020年2021年2022年前三季度2019年2020年2021年2022年前三季度一般债券专项债券新增债券再融资债券资料来源：联合资信根据 Wind 整理2022 年前三季度，新发地方政府债券期限进一步趋向长期化，加权发行期限增至 13.29 年。2019 年，财政部 23 号文发布，不再限制地方政府债券期限比例结构，随后 10 年期及以上地方政府债券的发行规模占比快速上升。2019 年和2020 年，10 年期及以上地方政府债券发行规模占比分别为 46.83%和 76.64%，较 2018 年（17.86%）明显上升。2020 年 11 月发布的财政部 36 号文提出，地方财政部门应当均衡一般债券期限结构：年度新增一般债券平均发行期限应当控制7在 10 年以下（含 10 年），再融资一般债券期限应当控制在 10 年以下（含 10 年）；专项债券期限与项目期限相匹配，再融资专项债券期限原则上与同一项目剩余期限相匹配。受该政策影响，2021 年长期债券发行占比和加权发行期限有所下降，10 年期及以上债券占比降至 62.04%。由于 36 号文主要针对一般债券发行期限提出控制要求，2022 年前三季度债券发行结构以专项债券为主，因此 10 年期及以上债券占比增至 66.58%。从加权发行期限看，2019 年2021 年及 2022 年前三季度，地方政府债的加权期限分别为 10.29 年、14.65 年、11.95 年和 13.29 年，其中一般债券的加权发行期限分别为 12.13 年、14.70 年、7.71 年和 8.05 年，专项债券的加权发行期限分别为 9.02 年、14.62 年、14.17 年和 15.60 年。为助力稳增长，2022 年前三季度地方政府债发行进度显著前置。从发行节奏看，2019 年，随着财政部开始提前下达下一年度的地方政府债务限额，地方政府债券的发行节奏开始提前；2020 年，地方债发行相对均匀的分布在前三季度，保持了与 2019 年相近的季度发行节奏。2021 年，受新增政府债务限额未提前下达影响，12 月未发行新增债券，3 月份经全国人大审议批准限额后，新增债券逐步发行；2021 年地方债发行集中在后三季度。2022 年，在稳增长要求下，地方政府债发行前置；2022 年前三季度，全国地方政府新增债券发行规模 4.24 万亿元，已完成下达债务限额的 97.08%，发行进度较快，除了对冲疫情的负面影响外，也是出于推进项目落地速度、提高年内资金使用效率的考量。表 3全国地方政府债券发行时间分布（单位：亿元）月份2019 年2020 年2021 年2022 年前三季度规模占比规模占比规模占比规模14179.667850.643623.366988.5723641.7232.20%4379.2224.99%557.2411.96%5070.9536245.133875.234770.516186.6742266.762867.607758.232842.0653043.2232.74%13024.5829.11%8753.4332.69%12076.7168995.512866.787948.6819336.61