城市水务系统管理模式及运作机制研究.pdf

西南交通大学博士研究生学位论文第l 页摘要城市水务系统包括水资源环境、水源、供水、用水、排水、水处理与回用，以及相关的资源管理和产业管理。他是城市生存与发展的自然资源和经济资源基础。长期以来，城市水务受管理体制、制度及运作机制的影响，实行的是“官督官办”方式，加之水资源和环境的“多头管理”，资源管理与产业管理相混淆，产业链管理被割裂，造成管理法规、制度、标准、规划、调度难统一，难协调，造成水资源丌发利用效率低，管理效率不高，加之受管理制度约束，市场机制很难在城市水务运作中发挥作用，失去了市场经济在调节、激励城市水务效率效益中的功能，丧失了除政府外的其它资本资金进入城市水务市场发挥作用的机会，这不仅阻碍了城市水务和城市经济的发展，也与解决当前严重的水资源危机和水环境恶化局势很不相适应。因此，以可持续发展城市水务为指导思想，以革除现存分割管理体制弊端，提高用水及管理效率，保障水资源环境与经济社会协调发展为目标，建立适应社会主义市场经济体制，符合水的自然循环规律和经济社会用水规律，政府宏观管理与市场经济相结合的城市水务一体化管理模式和运作机制成为水务管理体制改革的有力道路。针对城市水务问题，从哲学思考出发，探讨人与水、经济与水、发展与水、环境与水的关系，以及城市用水的发展历程，面临的问题，揭示当今社会发生缺水和水环境恶化的必然性原因，转变人的思想观念和行为方式，走水务可持续道路是人类社会的正确方向，并能解决城市水问题。从管理科学、经济学、资源管理、产业管理、法规和行政管理角度，分析现行城市水务管理与运作存在的问题，以及在分析现存城市水务系统供需关系与管理关系，对水务可持续利用和发展的影响的基础上，研究实施水务一体化管理方式的可行性，提出实施系统性一体化管理是城市水务管理与运作的发展方向，是加强管理，提高运行效率和效益的客观规律性需要；从水文与水资源学、供排水理论、水政管理、系统分析决策理论、环境保护理论为依据，研究水务系统结构、特征、特性、变化规律，总结水务系统的运行规律、影响因素、发展方向，以及实施水务系统性管理的依据、原则、内容、方法和目标。以市场学、产权经济学为原理，研究城市水务市场的概念、构成要素、交易物及交易关系，建立城市水务市场，并对其性质、特征、要素、容量、建设与管理原则及运作机制进行了探讨。以水权市场化管理为指导思想，研究了水权及其非排他性与排他性、外部性、经济性、可分离性、竞争性等特征、水权制度的建设内容、水权界定、水西南交通大学博士研究生学位论文第|页权初始配置原则、方法、水权市场化运作的动因、制度性障碍及出路、交易范围、定价方式、交易程序。同样以水权市场化管理为指导思想，在分析现行水环境状况和管理、治理思路基础上，结合水环境保护、水功能区划、水体纳污能力评价，研究了排污权与排污权市场化管理，分析了排污权管理的动因，排污收费、排污许可证与排污权的关系，初始排污权配置原则、方法、排污权价格构成、定价指导思想、配置方法，以及市场交易、激励功能、帕累托改进等问题。以保障水资源及环境良性循环，城市水务业持续稳定地增长为目标和指导思路，针对现存水价偏低所带来的一系列问题，结合当前水价政策，分析合理水价的结构要素、结构模型和形成机制与制度，以及在水价构成要素中，I 前场定价、政府定价、市场与政府结合定价，形成水价定价机制，使市场调节因素在水价的形成中更多地发挥能动作用，从而建立起可持续利用城市水价格模式及形成机制。通过上述内容的研究得出城市水务系统管理模式及运作机制的理论体系和菇 芸。关键词城市水务；一体化；政府；市场；可持续发展西南交通大学博士研究生学位论文第|Il 页A b s t r a c tU r b a nw a t e ra f f a i r ss y s t e m，i n c l u d i n gw a t e rr e s o u r c ee n v i r o n m e n t，w a t e rs o u r c e，w a t e rs u p p l y,w a t e ru s e，d r a i n a g e，w a t e rd i s p o s a la n dc i r c l eu t i l i z a t i o n，a n di n t e r r e l a t e dm a n a g e m e n to fr e s o u r c ea n dm a n a g e m e n to fi n d u s t r y,i st h eb a s eo fn a t u r er e s o u r c ea n de c o n o m yr e s o u r c eo fc i t ye x i s t e n ta n dd e v e l o p m e n t F o ral o n gt i m e，u r b a nw a t e ra f f a i r s，i n f l u e n c e db ym a n a g e m e n ts y s t e m，s y s t e ma n dp r a c t i c em e c h a n i s m，p r a c t i c e dt h em o d eo fs u p e r i n t e n da n dh a n d l eb yg o v e m m e n t，a d d i t i o n a l l y,m a n a g e m e n tb ym u l t i b r a n c hi nw a t e rr e s o u r c ea n de n v i r o n m e n t，c o n f o u n di nr e s o u r c em a n a g e m e n ta n di n d u s t r ym a n a g e m e n t，c u ta p a r ti n d u s t r y _ c h a i nm a n a g e m e n t，r e s u l t sd i f f i c u l ti nu n i t yo fm a n a g e m e n tl a w,s y s t e m，c r i t e r i o na n dd i s p a t c h，i nh a r m o n i z e，a n dr e s u l t si nl o we f f i c i e n c yi ne x p l o i t a t i o na n du t i l i z a t i o no fw a t e rr e s o u r c e，a n di nm a n a g e m e n t i na d d i t i o n，s u b j e c t e dt om a n a g e m e n ts y s t e m m a r k e tm e c h a n i s mi sd i f f i c u l tt oe x e r ti t sf u n c t i o ni nt h ep r a c t i c eo fu r b a nw a t e ra f f a i r s，l o s tm a r k e te c o n o m y Sf u n c t i o ni na d j u s t m e n ta n di n s p i r a t i o no fw a t e ra f f a i r se f f i c i e n c ya n db e n e f i t，l o s tt h eo c c a s i o no fo t h e rc a p i t a la n db a n k r o l le x c e p tg o v e r n m e n t St oe n t e rw a t e ra f f a i r sm a r k e ta n de x e r t si t sf u n c t i o nw h i c h，n o to n l yb l o c k st h ed e v e l o p m e n to fu r b a nw a t e ra f f a i r sa n du r b a ne c o n o m y，b u ta l s oa w f u l l yn o ts u i td i s p o s eo fs e r i o u sw a t e rr e s o u r c ec r i s i sa n dw o r s e nw a t e re n v i r o n m e n tc o n d i t i o n t h e r e f o r e，w h i c h，a c c o r d i n gt Od i r e c t i o nt h o u g h t so fp e r s i s td e v e l o p m e n ti nu r b a nw a t e ra f f a i r s，f o rt h ep u r p o s eo fd i s p o s i n gt h ee x i s t i n ga b u s ei nm a n a g e m e n ts y s t e md i v i d e d，e l e v a t i n ge f f i c i e n c yi nw a t e ru t i l i z a t i o na n dm a n a g e m e n t，e n s u r i n gw a t e rr e s o u r c ee n v i r o n m e n ta n de c o n o m ys o c i e t yd e v e l o p m e n ti nh a r m o n y，b u i l d i n gu pt h eu r b a nw a t e ra f f a i r si n t e g r a t i o nm a n a g e m e n tm o d ea n dp r a c t i c em e c h a n i s m，w h i c ha d a p t si t s e l ft os o c i a l i s mm a r k e te c o n o m ys y s t e m i no r d e rt oa c c o r dw i 也n a t u r ew a t e rc i r c u l a t i o nl a wa n dw a t e ru t i l i z a t i o nl a wi ne c o n o m ys o c i e t y,t h ec o m b i n a t i o ng o v e r n m e n tm a c r oa d m i n i s t r a t i o nw i t hm a r k e te c o n o m yr e g u l a t i o n，b e c o m e sf o r c e f u lp a t ho fr e f o r m a t i o ni nw a t e ra f f a i r sm a n a g e m e n ts y s t e m A i m m i n ga tt h ep r o b l e mo fu r b a nw a t e ra f f a i r s，d i s c u s s i n gh u m a nb e i n ga n dw a t e Le c o n o m ya n dw a t e r,e n v i r o n m e n ta n dw a t e r，d e v e l o p m e n ta n dw a t e r,t h er e l a t i o nb e t w e e ne n v i r o n m e n ta n dw a t e r,a n dt h ed e v e l o p m e n tc o u r s eo fc i t yw a t e ru t i l i z a t i o n，p r o b l e mc o n f r o n t e d，r e v e a l i n gt h ei n e v i t a b l ec a u s eo fw a t e rl a c ka n dw o r s e nw a t e re n v i r o n m e n t，c h a n g i n gp e o p l ec o n c e p t i o na n dt h e i rb e h a v i o rf a s h i o n，西南交通大学博士研究生学位论文第J V 页p r a c t i c ep e r s i s t e n td e v e l o p m e n to fw a t e ra f f a i r s，w h i c hi sr i g h td i r e c t i o no fh u m a nb e i n g，a n di ti sa b l et os e t t l et h eu r b a nw a t e rp r o b l e m A tt h ep o i n to fv i e wo fm a n a g e m e n ts c i e n c e，e c o n o m i c s，r e s o u r c em a n a g e m e n t，p r o p e l l ym a n a g e m e n t，r u l eo fl a wa n da d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n t，a n a l y z i n gt h ee x i s t i n gp r o b l e mo fu r b a nw a t e ra f f a i r sm a n a g e m e n ta n di t sp r a c t i c e，a sw e l la s，o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h er e l a t i o no fs u p p l y d e m a n da n dm a n a g e m e n ti nu r b a nw a t e rs y s t e m，s t u d y i n gf e a s i b i l i t yo fe n f o r c e i n gw a t e ra f f a i r si n t e g r a t i o nm a n a g e m e n t，p a s s i n gt op r a c t i c es y s t e mi n t e g r a t i o nm a n a g e m e n t w h i c hi st h ed e v e l o p m e n td i r e c t i o no fm a n a g e m e n ta n dp r a c t i c eo fu r b a nw a t e ra f f a i r s，i st h ew a n to fr e i n f o r c e i n gm a n a g e m e n t，i m p r o v e i n ge f f i c i e n c ya n db e n e f i t O nt h eb a s i so fw a t e rr e s o u r c ea n dh y d r o l o g y,w a t e rs u p p l y d r a i n a g et h e o r y,w a t e rp o l i c ym a n a g e m e n t，s y s t e m sa n a l y s i sa n dd e c i s i o nt h e o r y,e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o nt h e o r y,t h i sp a p e rs t u d i e st h es t r u c t u r e，c h a r a c t e r i s t i c，p r o p e r t y,m o v e m e n tl a wo fw a t e ra f f a i r ss y s t e m，s u m m a r i z e sm o v e m e n tl a wo fw a t e ra f f a i r ss y s t e m，f a c t o ri n f l u e n c e d，d e v e l o p m e n td i r e c t i o n，a n dt h eb a s i s，p r i n c i p l e，c o n t e n t，p a t ha n do b j e c t i v ef o rm a n a g e m e n to f w a t e ra f f a i r ss y s t e m A c c o r d i n gt op r i n c i p l eo fm a r k e ts c i e n c ea n dp r o p e r t yr i g h ta n de c o n o m i c s，t h i sp a p e rs t u d i e st h ec o n c e p t i o n，i n s c a p e，o b j e c tf o re x c h a n g ea n dr e l a t i o ni ne x c h a n g eo ft h eu r b a nw a t e ra f f a i r s，f o u n d st h et h e o r yo fu r b a nw a t e ra f f a i r sm a r k e t，a n dd i s c u s s e si t sp r o p e r t y,c h a r a c t e r i s t i c，e s s e n c e，c a p a c i t y,p r i n c i p l ef o rc o n s t r u c t i o n-m a n a g e m e n ta n dp r a c t i c em e c h a n i s m A c c o r d i n gt od i r e c t i o nt h o u g h t so fw a t e ra u t h o r i t ym a n a g e m e n tt h o u g h tm a r k e t，T h i sp a p e rs t u d i e st h ec h a r a c t e r i s t i co fw a t e ra u t h o r i t ya n di t sn o n-e x c l u s i o n，e x c l u s i o n，e x t e r i o r,e c o n o m y，s e p a r a b i l i t ya n dr i v a l r o u s n e s se t c，w a t e ra u t h o r i t ys y s t e ma n di t sc o n t e x tf o rc o n s t r u c t i o n，d e f i n i t i o n，o r i g i n a lc o n f i g u r a t i o n，t h ec a u 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a g e西南交通大学博士研究生学位论文第V 页d i s c h a r g e，t h er e l a t i o nb e t w e e nl i c e n s eo fs e w a g e Sd i s c h a r g ea n da u t h o r i t yo fs e w a g ed i s c h a r g e，o r i g i n a lc o n f i g u r ep r i n c i p l e，t h ec o m p o s eo ft h ep r i c eo fs e w a g ed i s c h a r g ea u t h o r i t y,d i r e c t i o nt h o u g h to ff i x i n gap r i c e，c o n f i g u r ew a y,e x c h a n g ei nt h em a r k e t，p r o m p t i n gf u n c t i o n，a m e l i o r a t i o no fe t c，A c c o r d i n gt od i r e c t i o nt h o u g h t so fe n s u r i n gt h ef i n e-c i r c u l m i o no fw a t e rr e s o u r c ea n de n v i r o n m e n t，k e e ps t e a d i l yd e v e l o p m e n to fu r b a nw a t e ra f f a i r s，a i m i n ga tas e r i e so fp r o b l e mb r o u g h tb ym u c ht o ol o ww a t e rp r i c ep r e s e n t l y,c o m b i n e dp r e s e n tw a t e rp r i c ep o l i c y，t h i sp a p e ra n a l y s e st h ei n s c a p eo fr e a s o n a b l ew a t e rp r i c e，m a k e u p m o d e 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t西南交通大学学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。本学位论文属于1、保密豳，在年解密后适用本受权书；2、不保密回，适用本受权书。本学位论文作者签名：街日期：钟7 月，驴日西南交通大学学位论文创新性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究作出贡献的个人和集体，均已在文中做了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。本学位论文的主要创新点如下：l、建立了现代城市水务系统性管理的初步理论体系，在现代城市水务系统性管理的指导思想、管理原则、管理内容、管理方法，以及管理体制、管理制度、运作机制等方面取得了一系列成果(2 5)，得出城市水务的系统性结构、特征(3 1，3-2)及对城市水务实施一体化管理的原因、关系(2 1，2，2，2 3)，并建立了城市水务水循环管理模型(3 7)，并对水务市场的概念(4 1)、构成要素(4 2)、市场容量、交易关系(4|3)、市场建立与管理原则、运作机制等内容进行了研究(4 4，4 5)。建立了城市新增可供水量评价方法(4 5)。2、得出实行所有权国家所有制、使用权市场化，应注重水权的排他性(5 1)，论述了水权市场化管理与运作的观点(5 4，5 5)，并建立了水权初始配置的相关机会多目标规划模型(5 4)。3、论述了排污权定价与市场化运作的观点排污权价格费用构成要素、定价指导思想及措施(6 3)，并认为实行一定“阀值”以上的排污权市场化交易是非常必要的(6 _ 3)，还从排污权政府宏观控制与市场化交易的关系、排污权交易的激励功能，排污权交易的帕累托改进等方面进行了研究(6 4)。4、建立了水资源可持续利用的城市水价格模式在水权价格费用构成、排污权价格费用构成、供水工程费用构成(7 2)，以及水价改革对促进节约用水、治理污染、保护水环境等方面的积极作用的研究基础上，提出了城市商品水价格费用构成要素、定价模式、定价政策及定价方法，尤其是对水价格费用构成要素进行了细化研究，并提出政府、市场、政府与市场相结合的定价指导思想，以及他们的定价对象(7 2)。学位论文作者签名：彳榔日期：胖月孑日西南交通大学博士研究生学位论文第1 页第1 章绪论1 1问题的提出水资源危机、水环境恶化已成为全球性问题，成为世界各国面临的共同挑战。中国作为全球1 3 个最贫水国之一，承受着巨大的缺水压力，尤其是城市缺水表现得更加突出，同时，水环境恶化的趋势还远没得到有效控制，已经成为制约国民经济和社会发展的重要要素。长期以来，城市水务的管理和投资、建设与运营主要依靠政府，并按计划经济模式组织生产和提供服务，表现出高度集权化的管理体系，固有化的办事程序，条块分割式的领导体制，单一的投入机制，办称“官督官办”方式提供涉水公共物品，缺乏竞争机制，市场经济的调节作用很小，发展活力和后劲不足，管理效率、经济效益较低。近年来，这种状况虽然有所突破，允许其它经济成分、社会组织进入涉水事务，允许有限度地按市场机制建设与运营，但是，以下问题仍是严重影响城市水务事业发展，削弱城市水务支撑和保障经济社会持续发展能力的重要因素：1 1 1 水与经济社会的思辩关系问题人与水、经济建设与水、社会与水、发展与水的关系及变化规律，以及应采取什么样的观念和行为对待日益严峻的水资源危机和环境污染，都应从哲学、社会学、行为学、管理学及工程技术学的角度加以思考，研究其间的辩证关系，研究符合水务事务客观规律的理念，以及解决问题的方向、理论和方法，才可能提出保障水资源可持续利用与经济社会可持续发展相协调的途经、办法。所以，首先应从思想观念上认识人类社会发生水资源危机的必然性原因，探索人对水资源和环境的恰当行为方式。1 1 2 水务管理体制问题在水源方面，地表水与地下水、城区内外水、水量与水质的管理，常涉及多个主管部门；在水系统运行方面，水环境、水源、供水、用水、节水、排水、水处理与回用也分属多个部门管理。这样的管理体制设置不仅将资源管理与开发利用产业管理相混淆，水务产业链割裂，导致人对水的行为违背水的自然循环规律和再生、储藏等动态性、连续性、循环性特性，并违背事关国计民生和经济社会发展的重要自然资源、战略资源进行统一管理的一般社会管理原则。同时，政出多门的管理体制，影响国家法律法规的统一和贯彻执行，影响涉水事务的统筹布局与管理，造成规划难统一、法规标准难一致、执法难同步，降低了管理效率和效益。1 1 3 水务管理制度问题西南交通大学博士研究生学位论文第2 页建立适应社会主义市场经济体制，政府宏观管理与市场经济调节相结合的城市水务管理体制、制度及运作机制应是其发展方向。因此，采取什么样的方式管理涉水事务，并建立起相应的制度约束，是亟待解决的问题。1 1 4 水务市场运作机制问题按目前我国管理城市涉水事务的方针政策、法律法规、体制设置、制度安排、运作规则等，市场机制在配置资源、调节供求关系中难以发挥积极作用，因此，如何利用市场机制的激励功能，激发各方面治水兴利的积极性和创造力，并规范涉水事务行为，是利用市场经济力量解决水务问题的有力道路。1 1 5 水务管理理论方法问题关于城市水务管理理论和方法的研究是当前的热点问题，前沿研究课题，成熟的理论和方法很少而社会实践迫切需要理论方法上的指导(正如，常遇到水务局与水利局有什么区别和联系，水务局的含义、性质、体制、制度等问题)，因而，开展对城市水务管理系统科学的研究，探索其系统规律、结构、要素、特性和特征、影响因素、市场建设与管理理论方法，以及，管理体制、制度、运作机制等改革与发展问题，都具有重要的理论和实践意义。1 2 国内外研究现状1 2 1 国外研究状况世界各国都十分重视城市水务问题的研究。美国的水权制度【8】、澳大利业的水权交易f 6 s l、以色列的节水管理m l、荷兰的水务管理体制I、法国的水务一体化及水价调整办法【”】【”】、俄罗斯的水权及水价管理【”】【4 3 1 等，取得了r l：多可贵的成果，他们建立在市场化经济体制上的水权、水市场、水务投资融资方式和管理制度等，都对我国水务管理改革有重要的参考作用。归纳起来，国外水务管理主要经验如下：1 2 1 1强调水资源统一管理。各国普遍通过立法来保障水资源的公有属性，实行水资源产权的国家所有制度。如美国、法国、英国、澳大利亚等传统实行河岸权的国家，都已在6 0 年代颁布了水的国家所有制的法律。任何取水行为都必须经过严格的申请、审批和监督管理程序，才能获得水权，即普遍实行水权登记和用水许可制度，获得有限制的取水权是国家或一定区域管理水资源活动，促使有效利用和保护的重要象征，并常常成为管理水资源、配置水资源的重要管理办法。各国同样通过法律确立代表国家实施水资源统一管理的国家级机构，以及管理一定区域水资源的机构，反映国家水政策和公共意志，以保障水资源的统一管理与配置，妥善协调有关涉水事务及矛盾冲突，保障开发利用水资源的效西南交通大学博士研究生学位论文第3 页率和安全。在强调水资源权属性管理的同时，各国为统一管理、优化配置水资源，广泛开展水资源勘测、调查评价及各类规划的编制等工作，并纳入政府的工作范畴。有的国家还将其用法律固定下来，作为相应管理机构的职责，如美固的水资源规划法。1 2 1 2实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水资源按照流域形成自然循环体系，开发利用水资源涉及到上下游、左右岸、地表水与地下水、土壤水等的关系，涉及到水土资源、水生态环境动态平衡关系，打破单纯的行政区划管理，建立以流域管理为单元，流域管理与行政区域管理相结合的管理体制是各国的基本共同趋向。这一一点从法国、澳大利亚、美国等国的水资源管理体制的设置就能充分说明问题。例如法国建立的从中央、流域、大区、省级及市镇的水资源、水务统一管理体制；澳大利亚建立的联邦政府对于跨行政区域的河流，实行以流域为单元的水资源、水务统一管理体制。I 2 1 3 十分注重城市污水处理和保护水资源环境初期的水资源保护，主要是防治城市生活污水造成的以病原体为主的生物污染，如1 8 世纪欧洲一些大城市，因饮用水遭到生物污染，造成霍乱、痢疾等疾病多次爆发，广泛流行，导致几千万人的死亡。工业革命以后，城市污水(特别是工业废水)迅速增加，污染物的成份目趋复杂，水体污染情况日益严重，而且波及的范围越束越广，一些发达国家的河流和湖泊污染非常严重，成了社会公害。可以讲，许多国家开展的水务管理活动，多是以处理和治理城市污水开始的，或者以其为重要业务。在认识水污染破坏水生态环境，加剧水资源供需矛盾，威胁人