城乡统筹规划的理论基础与内容分析.pdf

赵英丽城乡统筹规划的理论基础与内容分析国城乡统筹规划的理论基础与内容分析赵英丽提要城乡统筹规划是规划领域的新内容,至今没有一个 系统的规划理论剖析。笔者对城乡统筹规划的内涵进行了概括;从构建和谐 社会、解决“三农”问题和促进城市发展三个方面,兼顾产业、空间、社会、生态等内容,分析了城乡统筹规划的 必要性和 迫切性;将共生理论、产业扩散与空间增长的阶段性理论、可持续发展理论作为城 乡统筹规划的理论基础,重 点论述了共生理论与规划内容、城乡协调间的关系。在理论分析的基础上,从9个方面时规划内容及可能存在的问题进 行了解析。最后时城乡统筹规划与区城规划间的关系做了系统的概述。关健词城乡统筹挽划理论基础规划 内容内容分析T heTheor ya ndC Onte nto fUr ba n一Rur alPlanningZHA O洲ngl!A bstr acl:U由a n一r ural Pla n ning15t henewe o nt entof r eg ionPla n ningwher ea st her e15n olit e拍t u r et oa naly Zeitsyst em ical ly.ThePap erdef ine st hec on ee Pta nda na-lyzest hene e essi t ya ndi mPende ne ef r omt hevieW Pointofeon st ru ctinghann o niouss o ci et y,d ea iingwi t ht heques t io nof”Sa n.n o ng,即dPromotingur ba ndeveloPme nt.T heP即erPr oP Os est ha ts卿bio sist h eor y,访血st r ialdi而si on,s Pa t iali n cr ea singandsust aina bledevelO Pme ntt he or ya st heba siet he or yf oru比a n一rur al Pla nninga nde-la bor at esont her ela tio nshi Pb et weens帅biosist he or ya ndt hee o ntentof Pla nninga ndt hePr o ces sofha n”o nyofu比a nwit hrurale nt ities.B姗do nt hea nal ysisofbasiet hc or y,t hea ut horeonelude st hee ontenti nelu dingnin ea sp eet sa ndsurn rna-r iz est her ela t ionshiPbe幻刀ee nu比a n一r ur alPla n ninga ndr eg io nPla n ningKe丫胃or ds:u比a n一ru ral Pla n ning,ba siet he or y,e o nt ontofPla n ning,r esolutio nofContent中央政府提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的和谐发展观,其中,统筹城乡发展成为经济社会和谐发展 的重点。加强城乡统筹规划是加速 和谐社会发展的重要手段,成为新时期区域规划的重要内容川。在此 形势下对城乡统筹规划相关问题做了深人讨论,以期为新时期城乡统筹规划能有所借鉴。加强城乡统筹规划的背景中圈分类号TU98 4文做标识码A文章 编号10(力e s3 36 32以沁】0100 32一7作者简介赵英丽,北京大学环境学院博士 生e司izha oPku sohueom城乡发展的阶段模式经历了依存(农业社会)、统治(工业社会)、融合(工业化中期)和一体化(后工业社会)四个阶段,由生产力向生产关 系的范畴逐渐过渡I 2 n。共生理论认为城乡统筹发展 的过程即为共生模式由非对称互惠向对称互 惠的过渡过程,是各共生单元共生关系的协调过程I 4 t。而我国地区经济发展差异大,各地区处于不同的工业化发展阶段,对应着不同的城乡发展的阶段模式与共生关系。如何处理好城乡统筹发展内部关系及区域间城乡发展差 异是当前各级政府部门和学术界关注的问题。明确城乡统筹规划 的内涵、指导 原则与基本思路、内容及其可能存322 00 6年第l期总第16,期讨命加到学刊在的问题成为当前该领域 关注的重点要素的整合(包括环境要素),或者是 原有的区域规划模式,农村地区将仍处于被动的地位。而新时期的城乡统筹发展涉及,.1城乡统筹规划的 内涵产业、空间结构、制度体系、环境保护与生态建设、基础设施狭义的城乡统筹规划是指对未来一定时间和城乡空间范围建设等多方面的内容,均可针对性地 协调当前城乡关系,尤其内经济社会发展、环境保护和项月建设等所做的总体部署,其是“三农”问题比较突 出农村地区发展矛盾实质就是把城市和农村 的发展作为整体统一规划,通 盘考虑;1.2 3城乡统筹是促进城市发展的途径之一广义的城乡统筹规划是指对人口、资源与环境存在功能、结 构城乡本互为共生单元。实践证明城乡融合发展是城乡关系等差异的区间整体发展的部署,广大的郊区、落后的县域 中心发展的必然,也是两者关系的最高发展阶段I 川新型城乡关 系城市和重点镇等均可以看作是农村地区城乡统筹规划属于区已经不能用生产力的三要素来进 行概括,取而代之的是包括水域规划范畴,也是典型的空间规划区域规划同城乡统筹规划体、生态景观、公共交通、城市 化 与工、!卜 化四大 功能走廊在规划内容、任务和编制方法上具有较多的相似性,而 目标、(Fu!1(?t i()nC0r ri d()r s)的新型城乡网络概念。这种新型城乡统筹目的和指导原则等方面存在较大的差异前者是对各项 建设布关系对城市发展产生 了三大作用:能够确保城乡为相对独立局 的空间协调,后者强调与总体建设布局的空l司对接的空 间实体(SP at ia lEf l ti t对,为城市土地结构的调整与规模的增长提供了开敞空间;为城市要素转移提供了更多的可进人1.2城乡统筹规划的必要性和迫切性性空间(a C。、ih l。、pa。),促进J城市要素的新陈代谢;为1.2.1城乡统筹发展是构建和谐社会的重要任务新“功能节点”的增生创造条件,促使“单一 的城乡网络模式构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有(劝ml,len etwo rk)”向“整合的城乡 网罗模式(in te gr atedn et-序、人与自然和谐相处的社会是当前我国社会 建设的重点 s 1。w()rk)”转变,并迫使原有的经济 廊道和增长点进行新 的职能合理 的社会结构是和谐社会建设的主要日标,其中在重点调整和规模定位1 0 1的人口、家庭、阶级阶层、就业、城乡、地区、消费、组织制度八大结构中,城乡结构是社会结构的最大矛后,调整城乡结2城乡统筹规 划的理论基础构 是构建和谐社会最主要的内容。妥善处理城乡关系,符合和谐社会要求的改变城乡经济二元结构的社会规律、符合和谐社2.1共生理论会要求的城市化与1几业化同步发展的经济规律、符合和谐社会共生作 为一个生态学上的概念,是指不同种属的共生单元要求的缩小城乡差别的历 史规律。囚此,加强现阶段城乡统筹在一定的共生环境中按照某种形式形成 的某种关系。该理论研规划具有必要性。而协调城乡关系是一项系统工程,包 括城 市究复杂种群之间信息传递、物质交流、能量传导以及合作共生基础设施和农村基础设施投人的协调关系、城市居民和农村居的模式和环境,而城乡之间以城带乡,以乡促城,互为资源,民收人的协调关系、城市居民和农村居民消费协调的关系等经互为市场,互相服务,空间L互为环境,经济、社会、环境效济内容;包括城市人口与农村人口统一的户籍制度关 系、城暇益相统一的关系正是生态共生理论中“共生模 式”的形成和运工人与农民工的平等就业关系等社会内容以及城市居民 和农村行过程因此,就城乡统筹的内容、目标和机理而言,与共生居民都能接受良好教育、享有丰富文化生活的和谐关系等文化理论具有一很强的一致性和适用性!()1)共生理论 包括 共生单元、内容l 6。而这些 内容在中国大部分地区都存在 尖锐的矛盾,因共生模式、共生环境和共生界面笔者 直接按照共生理论与城此,加强现阶段城乡统筹规划又具有一定的迫 切性加强城乡乡统筹间的关系分解其实质。统筹规划,有利于理顺当前及未来不同发展阶段各规划内容的共生单元包括共生度、关联度和共生密度共生度和关联协调关 系,有利于找准和谐社会建设的突破比、度直接决定区域 产业结构,并可以分解为城市产业与农村产业,.22城乡统筹是解决“气农”问题的根本途径的结 构关 系,产业 升级 过程中产生并增强产1比间的共生关 系,当前城市与农村形成了鲜明的对比:规模不断扩张、信滋生协调共生关系的需求。而共生密度的演变导致城乡(区息化和技术资本密集痒越来越高的工业与小规模分散经价、劳域)均衡状态(基于产业的综合竞争力)的变化)共生度、关动生产率低下的农业形成鲜明反差;人 居环境日趋优 越、基联度和共生密度的相互作用产生J 基于产业结构调整的城乡产础设施建设 I趋完善的城镇与生态环境恶化、产业经济不景气业融合发展。共生单元涵盖城乡产 业和空间两个最关键的规划的农村形成鲜明反差;收入持续增长、文化素养越来越高的内容及其相互之 间的作用过程(图l)可以作为规划的理论支城镇居民与收人低水平徘徊、文化生活匿乏的农民形成鲜明反撑差。基于我国大部分地区仍处于工业化发展的中期阶段,聚集共生模 式表达的是共生单元之间的利益关系,其行为方式仍然是空间经济发展的主要特点,城市经济仍然占据区域经 济包括寄生、偏 利共生和互惠共生关 系,表达能量 的分配和流发展主导地位l 7。单纯依托城市要素的扩散或更大范I f i J内区域向,可以作为判断城乡统筹发展 阶段的理论基础。组织方式则33赵英丽城乡统筹规划的理论基础与内容分析共共生单元元共共联度度度共生密度度产产业结构构均均衡状 态态产产业关联联联生产要素恶性竟争争共共生关 系的确定定共共生关系的协调调基基于产业结构调整的城乡产业融合发展展共共生环境境积积极因素素素素素素素素素素限限限限限限限限限制因素素城城乡二二二城市内部部元元结构构构限制因素素基基基基基基基础设施施施施施施施施投投投投投投投投资资资条件差差差差差差差差体制制制制制制制制制制制制制制制制市市市市市场体系系系系系系系系不不不不不健全全全全全全全全农农农农农农农农农民素素素素素素 土地地地质偏 低低低低低低 政策策策策策策策策策策策策乡乡乡乡乡乡乡乡乡乡乡乡乡乡乡乡乡乡乡镇企业业业业业业 户籍籍籍城 市间产业业业布局不合理理理理理理 制度度度结构趋同同同同同同同同同同同同同同生生生生生生生生生生生生生生生生生生生态态环环环境境恶恶化化化 农产品品品国国或圳圳 乞 镇体系系系农 村一业化 与与1 1 1价格制度度度度度度勾不不屯合理理理城市化不同步步结结结结 城城乡统统统统统统统筹筹发展展展城乡隔隔离离离离发展展圈3共生环境构成要索与城乡统纬发展的关系圈,共生单元与城乡统纬发展的产业组织关系(图中实框表示过程,虚框表示假设条件和判断条件)共共生模式式行行为方式式式组织方式式寄寄生生生依据:体体体体体体化程度度偏偏利共生生生生生生生生生生生生生生生生较较较较较较较较较弱弱互互惠共生生生生生生生点点点点点点点点点点较较较较较较较强强l l l司歇歇歇歇歇强强强强强强强强强强能能能能能能能能量分分分分分分能能量分配配配配 一 致致致致致致致致致致致不不 一致致致致致致致连连连连连连续续体体化化共共生界面面无无介质界面面面有介质界面面市市场场场政府府府民间组织织产产业结构调整整整区域分解与合作作作行业协调调调区域协调调基基于产业的区域与城乡统筹发展展图4共生界面内有介质界面与城乡统纬发展的关系圈2共生模式与城乡统筹发展 的利益分配与空间关系的影响。城乡统筹的载体主要是指市场、政府和民间组织。在各尽其责与相互协作的条件下,产生了基于产业协调的区域与城乡统筹发展过程。共生界面的分析为经济统筹规划和对策规划提供了相关内容及其切入点的理论支撑(图4)。根据一体化的程度表达地域空间的组织 关系,作为“地域性”判断的理论支撑(图2)。共生环境即共生因素以外的所有其他因素总和的构成,对于城乡统筹这一共生系统而言是指城乡协调发展所面对的宏观经济环境以及区域发展现状,分为限制性因素和积极性因素。其中限制性因素分解为体现城乡二元结构的一系列指标(主要包括投资体制、土地政策、户籍制度和农产品价格制度等宏观制度体系)和城乡内部的限制性因素(图3)。共生环境为城乡统筹规划内容之一的对策规划提供了理论支撑。共生界面是共生单元之 间物质、信息和能量传导的媒介、通道或载体,对 共生关 系的形 成与共生系统达 到均衡有着重要22产业扩散与空间增长的阶段性理论产业扩散包含“产业转移”和“企业扩散”两层含义,产业梯度势能差通过资本投资、技术传播和劳动力的转移推动经济要素实现空间的转移和扩散。这种扩散和转移分为扩张扩散和跳 跃式扩 散,在扩 散和转移过程中遵循弗农(Ver no n)的“产品生命周期理论”和赤松要(Ka nameAk am a ts u)的“雁行理论”,实现区域比较优势的最大化l”。城乡分别属于不同的产业势能区,具有的空间临近性,承载着不同等级的产业类型和经济主体。因此,实现城乡间产业扩散和大规模企业群转移存在一定的必然性,是城乡经济统筹规划的理论基础)基于城乡统筹发展研究 的空间增长理论包括区域空间结构3420 0 6年第1期总第16 1期材南加到毕刊演化理论和城市空间扩展理论。区域空间结构理论 的基础是德国地理学家克里斯塔勒(W.Chr i st a lle r)提出的中心地理论、瑞典学者哈格斯特兰(T.Ha ge、t r an d)的空间扩散理论和法国经济学家佩鲁(F.P e助u x)的增长极理论11 2 1。在我 国,区域开发中形成的据点开发点轴系统开发网络式开发结构与阶段适合于各类新型空 间组织模式,如城市群、都市圈、基于经济联系的城市经济区等1 1 3 1,是大区域城乡空间统筹规划的理论基础。城市空间扩展在城乡互动关系中是指生产要素在中心城市城区与郊区间的扩散与集聚。城乡统筹规划主要基于扩散与集聚并存,以扩散 为主的城乡互 动发展阶段,在这个阶段,大城市出现城市郊区化与郊区城市化现象,近郊区和远郊区逐渐板块化(Fr agme nt)14 1,政府部门开始通过培育卫星城拓展中心城市职能空间(图5)。2.3可持续发展理论区域可持续发展理论的出发点是要协调好人口、资源环境与发展的关系,核心是协调人与自然(地)的关系,使之处于和谐、共生状态。而城乡组合关 系本身是一种人地关系系统,体现人与自然之 间的和谐、发展 主体之 间的公平性以及发展的持久性周。这 是城乡统筹规划的思想初衷,也是指导原则的灵魂。3城乡统筹规划的内容与存在问题3.1城乡统筹规划的主要内容城乡统筹规划的主要内容包括:城乡统筹发展的现状、存在问题及发展条件的评价;城乡社会经济和空间统筹发展的总体战略规划;城乡各用地类型的规划;城乡基础设施建设 的统筹规划;城乡环境保护与生态建设规划;城乡统筹发展的阶段性目标与建设 的重点项 目规划;针对性的城乡统筹发展途 径与对策规划。3.2城乡统纷规划内容及存在问题3.2.,现状、存在问题及发展条件的评价城乡统筹是一项系统工程,如何体现最本质、主导性的统筹发展现状及其存在问题是 规划要重点解决的问题任何时期区域内的各项经济、社会组织方式和空间模式及其构成要素都在不断发展并存在 问题,规划不但要体现 问题的“普遍性”,更要体现“阶段性”和“区域性”。因此,发展现状j存在问题的分析不是对规划内容的详细说明和存在问题的挖掘,而是在这种思想的指导下,寻找促成问题 的“关键点”,避免而而俱到。一般情况下,该部分适宜分解为5一8个部分重点落实在区域发展阶段判断、产业组 织模式与空间 结构二方面的分析。制度体系在当前制度未实现区域化的时期不适宜作为问题分析展开。该部分内容当前存在的问题主要是:缺乏存在问题的横向与纵向对比,难以体现城乡一体化发展 的阶段性和认域性,难以转换分析视 角和扩展主导性的规划内容;存在问题具有交叉性,容易混淆主导性问题间的关系、因此规划时要按 照国家有关部门规划纲要的要求选取体现城乡统筹发展“阶段性”和“区域性”的判定指标;要在体现分析的专业性”与“综合性”时要找准平衡点,主异性问题要体现分析的“综合性”,辅助性问题要充分体现分析 的“专业性”3.2.2指导 原则和基本思路指导原则和基本思路的分析是总体战略规 划内容之、指导原则是基于主导性的支撑理论,对相关主题概 念 与内涵的展开,具有一定的“方向性”和“目标性”。幕本思路是指异原则的具体化,具有明显的“阶段性”和“区域性”.具体指 出城 乡统筹系统构成的要素及结构,并对结构的优 化和要素的培育设置发展的基本程序。因此,指 导原则是基本思路的笨础,基本思路是指导原则的区域化和具体化。具体的城乡统筹规划重思路轻原则,因此,要在现状及问题研究的基 础卜梢炼基本思路。指导原则可以从地域分工与协作、空间结构演化、不同经济主体间关系和制度体系4个方面展开。基本思路可以适 当地从产业集群、产业带、城镇体系等级规模结构和空间结构、农业产业化、基础设施建设、商贸物流基地建设及环境保护 与二态共建等几个重要方面展开。制度体系到目前为止还没有实现区域化,在实地调研的过程中,区域化的制度基本L均为地方层 面的,且多为各类利益主体间的协作与合作关系,类似于合同形式,具有一 定的不确定性,不适合作为规划内容,但随 着对制度研究的深人,以及各类信息平台的建设,在基于横向和纵向对比的基础上,实现微观制度的区域化存在必然性.亦可以适当在该部分内体现。3.2.3城乡经济统筹发展战略城乡经济统筹发展战略分析是总体战略规划内容之一,该规划内容内涵很广,既要涉及整个区域又要涉及城市,最 后落实到城乡之间并突 出农村。这是由当前中国经济发展阶段 和特殊的城乡关系所决定的,具有相当的普遍性,也是中囚城乡统筹规划最大的特点。城乡经济统筹规划主要涉及 利益主体、经济组织 方式和经35赵英丽城乡统筹规划的理论基础与 内容分析济空间组织模式。这三个方面的规划是互为基础的。其中利益主体主要是针对企业,包括分析与规划企业的所有制类型与结构、资金来源及构成、企业的主要职能与职能结构。这部分是与区域支柱产业和重点产业规划相配套的,并基于两大产业的经济组织方式和空间组 织模式。利益主体的分析与规划有利于当地政府根据原有企业 发展情况、资金 的富余与财政收支状况,组织有效的经济主体联系网络。这是城乡统筹规划与区域规划发展 的“产业”联系之一。经济组织 方式在城乡统筹规划中主要包括农业产业化及其组织形式、工业组织方式及区域内流通行业的组织模式。其中工业的组织方式主要包括产业集群、产业带、产业基地、开发区等空间集聚模式;总部在区域中心城市,基地在周边的“总部模式”、研发在区域中心城市,产业在周边的“孵化模式”、生产 主体在中心城市,辅助产品在周边的“产业链”模式等空间组织模式l l n。区域内流通行业主要指各类微观区位的专业性生产要素市场与综合性生活市场、物流基地等方面的规划。经济组织方式的分析和规划是实现城乡产业融合的主要手段。在分析过程中,要重点突出阶段性和地域性。这种阶段性和地域性主要体现在产业规划方面。在产业规划时要按照国家行业划分的标准,一方面为地方具体操作提供详细性发展方案,将产业分类尽量明确到三级标准;另一方面为劳动地域分工 提供方向性指导,尽量保证一个地级市范围内其城市主导产业和地域分工明确的基础上,体现农村与城市产业的对接方式。另外,城乡经济联系不紧密地区在规划时要尽最大能力挖掘资源型和市场型特色产业,为区域比较优势提供参考。产业的空间组织模式主要是指不同区域范围内的产业等级组织结构,包括“点”的等级、.轴线”的等级及“域面”的等级。其分析与规划的目的是根据等级对小城镇和县域经济进行功能定位,明确其发 展思路。利益主体、经济组织方式及经济空间组织模式整合分析及规划有利 于寻找城乡统筹的远期目标、初期目标和建设重点,有利于将城乡统筹发展 目标的多元化与融资方式结合起来,使规划更具操作性和弹性。3.2.4城乡空间统筹发展战略城乡空间统筹发展战略是总体战略规划内容之一。城乡空间统筹规划与区域空间结构规划是相互协调的,城乡空间统筹规划是对以中心城市和区域发展轴线为主体的区域空间结构规划的延伸。一方面,区域空间规划要在经济发展条件、经济联系强度和基础设施建设等要素构成的基础上进行产业一城镇组团的划分,并依据表征城市与区域职能、性质等的相关指标的所计算的结果划分组 团的等级,建立城乡统筹发展逐渐推进的“时间序列”和“空间位序”7l l q。这是城乡统筹规划与区域规划发生的“空间”联系之一。另一方面,在某些特殊区域的规划,如城市圈或都市区规划,区域 内存在明显的“核心一外围”式空间关 系,这种空间关系因为周边地区与中心城市间互动关系的长期存在将对城乡关系产生影响。因此,规划时要按照空间距离和经济联系强度等指标对地域结构进行划分.通常分为核心层、紧密层和辐射层。不同圈层的半径要依据该规划区域与周边 相 对独 立 的经济区域的 空间关系确立,通常为5 0 km的0.5h经济圈、80一120 km的lh经济圈,150一2(X)km的Zh经济圈。辐射圈以外的农村区域基本上与区城中心城市的关联不大。即所谓的2(X)km为相对合理的开放空间,这是城乡规划的特殊空间区域。这样,在空间上存在3级关系,即以各级 中心城市为核心的中心城市近郊区远郊区、由几个具有空间临近性的城市构成的产业城镇组团和由核心层紧密层辐射层构成的圈层式空间。有些城乡统筹规划采用一系列指标对小城镇各居民点的综合实力进行量化和等级划分,将等级结构体系作为空间结构规划的依据l I N。这种做法笔者认为没有科学性。因为,当前的许多小城镇(主要是乡镇和部分小城市)之间没有“质”的区别而只有“量”的区别,在市场经济条件下,促进经济发展的要素发生了转变并具有不确定性,原有等级结构只能作为新规划结构判定的基础,新规划结构的确立主要是依据区域空间结构,且以产业空间结构为主、城镇体系空间结构为辅。3.2.5城乡统筹发展的各用地类型规划不同区域的农村承担着不同的经济和生态功能。按照当前中国多数地区的经济发展水平,实现区域经济增长仍然是长期的区域发展 目标。因此,广域的农村承担更多的经济职能;同时,为了实现城乡统筹发展的战略目标,部分生态脆弱区域将成为区域生态保育区。从经济功能看,不同城乡统筹发展空间具有不同的用地类型。实践证明城乡统筹发展加速了城市化的进程、避免了高强度开发模式和城市“摊大饼”式外延扩张模式;带动了农村地区的发展,成为中心城市的产业扩散基地、城市大工业专业化协作配套基地和出口基地等l t W。因此,新时期无论是城乡统筹规划、区域规划还是土地利用规划等都要继续强化城乡统筹发展的优势,在建设用地和农业用地方面要做出严格的规划。大城市郊区重点做好基本农田保护区用地(粮食保障用地)、都市农业用地、小城镇建设用地、基础设施用地和开发区与独立工矿用地等的规划,以保障小城镇建设用地扩展为首要 目标。其中小城镇建设用地扩展要通过人口密度、投资密度等条件来限制,而不是单纯地限制各类型用地规模;开发区或独立 工矿用地规划要立足新卫星城镇的培育和中心城区空间扩展的方向,通过开发区功能定位确保空间增长的可持续性。其他类型的用地规划要服从区域规划和城市规划。处在非郊区的农村区域重点加强农村居民点和农村道路、水利设施等的规划,实现集约的土地利用和有效的城乡关联对接。从生态功能看,部分农村区域担当生态经济功能,部分担当生态保护与景 观功 能。如大城市郊区地带要重点规划饮用水源地和生态敏感区,城乡经济功能过渡区要重点规划绿色屏障3620 0 6年第1期总第;6:期材命加到孕刊建设用 地,城市各个出口通道 要重点规划绿 色廊道建设用地。通过生态用地规划 限制城市空间无序扩张、防治生态环境的恶化。完善的城乡边缘带土地利用类型规划能够保障城市生态环境的优化和扩展空间的有序延伸。非大城市郊区的广大农村地区对干整个区域生态功能的提高具有很重要的意义,要依据区域规划或环境保护规划、生态示范区规划等综合规划与专项规划,在城乡统筹发展 的指导思想下,强化环保意识,促进生态共建,加强农村人居环境与生态景观建设,其中生态用地包括各级交通 干线沿线的“绿网”;以生态公益林、基本农田保护区和农田林网为主的“生态绿楔”;各级自然保护区与森林公园组成的“绿脉”以及水体、湿地为主的“蓝脉”问。另外,还包括自然生态维育区、农业生态经济区两类生态 功能区。无论是县域、市域还是更大范围区域的城 乡统筹规划,都要依次依据上一级生态 或环境保护规划,确保区域生态功能的完整性。这是城乡统筹规划与区域规划的“生态”联系之一。3.26城乡统筹发展 的基础设施规划城乡统筹发 展的基 础设 施规 划旨在增强城乡间联系的能力、提高农村经济发展 的潜 力。其内容主要是指县乡道路网交通设施建设规划;灌溉、防洪、防涝以及条件好的小城镇供排水等水利设施建设规 划及某些地区的垃圾处理场建设等规划。其他如骨干交通 网、铁路交通等交通基础设施、电力设施、信息设施等在非特殊情况 下不作为城乡统筹规划 的内容。城乡基础设施规划必须参照并服从区域规划或专项 规划。3.2.7统筹发展的环境保护与生态建设规划大区域环境保护与生态建设规划在小区域范围内,尤其是落后地区往往因短期效益 无法体现而容易演变成一 种相对的远景性概念规划,在地方利益驱使下加大实施 的难度。而城乡统筹规划基本上属于中小范围的应用性详细规划。因此,构建可持续发展理念下的城乡生态环境统筹发展路径就必须在各个地域层面加强 限制。通常在以经济建设为核心的发展阶段,包括县域及其以上 空间范围的城乡统筹规划以环境保护或生态建设的专项规划即可。小范围内的城乡统筹规划要在专项规划的基础上,加强小地块(或斑点)保护条件的约束,力求实现小地域范围内生态资源的整合以确保总体生态演进与变化符合大区域规划的要求,使大区域生态规划 弹性通过小区域内部调整表现 出来。因此,加强地方环境监督与管理成为政府环保工作的重要内容。3,28阶段性目标与重点建设项 目规划区域 规划中阶段性目标的规划包含众 多指标,约60一o o个。为了保持城乡统筹规划的目标与区域规划或城市规划目标的对接,阶段性目标多表达 为城乡相关指标的对接程度。一般经济规模的区域发展 目标往往是由几个关键性项 目所决定,因此阶段性目标与重点项 目规划可以一并进行。必须说明的是:在确立小区域范围的城乡统筹规划目标前必须充分挖掘该区域的发展信息,深人分析该区域在整个区域内的地位和作用(主要是指产业地位和 空间区位),在弹性 规划要求下,既 要符合区域总体产业发展趋势、地域分工和空间演进方向,又要适气超前,以保证干群较高的积极性,推动并实现城乡发展和竹理经验的相互借鉴及应用,加速政府体制改革叭重点项 1 1 规划主要是指包括旅游在内的产业项目规划、市政 设施 与公共设施建设项目规划。在新型工业化区域以对接性r.!k项1 1规划为主,其他地区以农副产品加工项目为主,兼顾新兴工业项 1 1规划。3.2.9城乡统筹发展的对策规划对策即非宏观 的制度体系,是一种微观保障制 度、投资体制、土地政策、户籍政策、价格体系等宏观制度 在很大程度卜影响着城乡间的统筹发展,但均不属于城乡统筹规划的范畴和重点内容,这是 当前城乡统筹规划的一个重要特 点、规划时要注意的是:标题设置的时候 对“途径”和“对策”不能棍淆.途径即为战略的实施,是通过“X X”实现 产业或空间统筹发展战略(What),而对策是如何实现“X X”(H.,w),城乡统筹规划 中的每一个规划主题基本都隐含着实施的途径。根据共l几理论,对策规划是指在区域政策环境下寻求的更为兵体的对接性策略,主要包括市场服务体系、政府服务j管理体制 的转变、民间组织的建设与完善三个方面。这 是城乡统筹规划J区域规划的“对策”联系之一。4结论4.1首先,城乡统筹规 划隶属于“区域总体规划”或“城市总体规划”P l l。统筹规划中的9项主要内容均以此为分析和规划基础。针对当前中国经济发展阶段 和区域发展 的主要任务.产业规划和空间统筹规划是规划的重要内容,而两者均要求最大程度地与之 相对接。另外,我国当前的市域总体规划.J城 市总体规划其规 划区域相 对 而言仍是相对封闭的,不过是在SWOT分析时作为一个开敞空间,而城乡统筹规划区域必须在规划 的每一步都要作为一个面向总体规划 橙盖区域的开敞空间。4.2城乡统筹规划所要体现的“阶段性”和“l茂域性”体现在区域总体规划中。一方面,预测区域 经济发展阶段是区域总体规划的主要任务,小空间范围的经济增长具有明显的波动性和不确定性,不具备预测 的条件;区域总体规划因为规划区域相对较大,分析的视野较宽,同时能提供某项规划模块 虹多的比较样本,对于某一区域发展趋势有 更准确的判断,因此,某一小区域范围的城乡统筹规划也必须参照该区域在总体规 划内的职能和空间定位。4.3城乡统筹规划最好与区域总体规划齐头并进:城乡统筹发展条件差异较大的区域内适合于单独对某一区域 做城乡统筹规划,相反则适合作为区域 总体规划一部分,作为种概念规划;城乡统筹规划课题组最 好参与区域总体规划的 调研,37赵英丽城乡统筹规划的理论基础与 内容分析获取大范围空间与产业信息。在分析报告编写过程中两课题组要充 分交流,互相交换信息,城乡统筹规划课题组要在参考区域规划分析报告 的基础上对统筹规划专项规划报告进行校正;如果城乡统筹规划 融人区域规划要避免内容的重复。为突出城乡统筹规划 的重要性,可以在分析报告的适当章节内作为完整的一节,要求并对已经分析过的问题作高度概括,而对没有涉及的问题要与相关规划内容掺杂着进行系统分析和规划。在区域规 划的总报 告内不适合作为一个专题,只能作为空间规划内的一个标题。参考文献【1 1毛汉英.新时期区城规划的理论、方法与 实践.地域研究与开发(待发).12 1石忆邵.城 乡一体化理论与实践:回眸与评析.城 市规划汇刊田,2()(U!11:49一5 4.同济大学出版社.!3 1甄峰.城乡一体化 理论及其 规划探讨.城市规划汇刊u,1 99 816】:2 8一3 4.同济大学出版社.l 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