北京市农村基础设施建设的SWOT分析及对策研究.pdf

北京市农村基础设施建设的 S WOT分析及对策研究段永亮?(首都经济贸易大学经济学院,北京 100026)摘要?在介绍北京市农村基础设施现状的基础上,利用 S WOT分析法分析了北京市农村基础设施建设的优势、劣势以及所面临的外部机遇及威胁。其中,从经济实力支持、政府高度重视 2个方面分析了北京市农村基础设施的优势;从农村基础设施的资金投入规模严重不足、农村基础设施投资区域不平衡 2个方面分析了北京市农村基础设施建设的劣势;从国家宏观政策、经济支持 2个方面分析了北京市农村基础设施建设的机遇;从耕地保护和环境保护 2个方面分析了北京市基础设施建设所面临的威胁。为了进一步促进北京市农村基础设施建设,建设社会主义新农村,提出了以下对策建议:一是调整政府财政政策趋向,加大对农村基础设施建设的投资力度;二是完善法律体系,为基础设施建设提供制度性保障;三是建立健农村全基础设施监管体系,建好、管好、用好基础设施;四是重视不同地区需求差异,由同一标准向分类建设倾科;五是加强对资金和管理经营的监督,提高资金使用效率。关键词?农村基础设施;新农村建设;S WOT分析法;北京市中图分类号?F320.3?文献标识码?A?文章编号?0517-6611(2010)33-19169-03S WOT Analysis and Counter measures of Beijing RuralInfrastructure ConstructionDUAN Yong?liang?(School ofEcono m ics CapitalUniversity ofEcono m ics and Business,Beijing 100026)Abstract?On the strength ofthe status quo ofBeijing rural infrastructure,Iprobe into theSWOT analysis of the strengths,weaknesses,opportuni?ties and threats of rural infrastructure in Beijing municipa.l Am ong the m,the strengths of rural infrastructure in Beijing municipal are analyzedfro m two aspects,na mely,the strong financialsupport and great m i portance attached to by the governm en;t the weaknesses are analyzed in ter msof the serious shortage of funds invested and disparate invest ment in rural infrastructure;the opportunities faced by the rural infrastructure con?struction are analyzed in ter ms ofsupport for m them acro?controlof the state and the threats are analyzed fro m the aspectof land preservation andenvironmentprotection.Thus in order to further pro mote the Beijing rural infrastructure construction and increase the invest m ent in rural infra?structure construction,the follo w ing counter measures are put for ward.In the first place,the government should adjust the fiscal policies and in?crease the invest m ent in rural infrastructure construction.In the second place,the laws should be perfected to provide constitutionalguarantee forinfrastructure construction.In the third place,healthy supervision syste m of rural infrastructure should bemanaged welland usewel.l In the fourthplace,the government should attach m i portance to disparate de m ands and shift fro m the un ified standard to classified standard.I n the fifth place,the government should enforce the supervision on capital and operation so as to m i prove the service efficiency of capita.lKey words?Rural infrastructure;Ne w village construction;S WOT analysis;Beijing municipal基金项目?首都经贸大学科技创新项目资助。作者简介?段永亮(1978-),男,山东安丘人,博士研究生,研究方向:经济增长与经济波动。收稿日期?2010?02?06?农村基础设施是指为农村社会生产和农民生活提供公共服务的物质工程设施,是用于保证农村地区社会经济活动正常进行的公共服务系统,是农村社会赖以生存发展的一般物质条件。农村基础设施建设是我国新农村建设的核心内容,农村基础设施的提升对提高新农村面貌、促进农村社会经济全面发展起着至关重要的作用。国外的经验也证明,要实现农业的现代化,实现农村地区经济和社会的全面发展,就必须有发达和完善的现代农村基础设施与之配套。?十一五 规划以来,北京市不断加大对新农村建设的政策支持与资金投入,加强农村基础设施建设。但是目前北京市农村基础设施建设仍存在诸多问题,必须寻求对应的方法给予解决。基于此,笔者采用 S WOT分析法,剖析了北京市基础设施建设的优势和劣势以及所面临的外部机遇和威胁,对北京市基础设施建设情况进行了系统分析和深入研究,并在此基础上提出了促进北京市基础设施建设的对策与建议。1?北京市农村基础设施现状新中国成立以来,特别是改革开放以来,北京市农村基础设施建设取得了长足的发展。据!北京市第二次全国农业普查主要数据公报,截止到 2006年,北京市 25.14%的乡镇地域内有火车站,83.61%的乡镇地域内有二级以上公路通过,78.14%的乡镇有邮电所,96.17%的乡镇有储蓄所,46.99%的乡镇有公园,68.85%的乡镇有综合市场,11.48%的乡镇有农产品专业市场;北京市 80.14%的乡镇实施集中供水,29.79%的乡镇生活污水经过集中处理,46.81%的乡镇有垃圾处理站;北京市 100%的村通公路,100%的村通电,100%的村通电话,100%的村能接收电视节目;93.57%的村饮用水经过集中净化处理,89.17%的村实施垃圾集中处理,3.56%的村有沼气池,35.18%的村完成改厕;53.14%的村地域内有 50m2以上的综合商店或超市。可见,目前北京市农村基础设施建设中的道路交通、电力、通信、饮用水处理等方面的建设取得了很大的发展,但在污水处理、环境卫生、垃圾处理站及农产品专业市场建设等方面存在着严重不足。虽然总体而言,大多数基础设施在覆盖率上取得了较大的提高,但在供给质量上总体而言还是比较低的。如果把农村基础设施建设划分为量的满足和质的提高 2个阶段,北京市现阶段的农村基础设施建设尚处在量的满足阶段,并且许多尚属于满足老百姓基本公共服务需求的阶段。2?北京市农村基础设施 S WOT分析SWOT分析又称为态势分析法,是英文 Strengths(优势)、W eaknesses(劣势)、Opportunities(机会)和 Threats(威胁)的缩写。其中,S W(Strengths andWdaknesses)是指内部优势和劣势,OT(Opportunities and Threats)是指外部机遇和威胁。笔者利用 SWOT分析法对北京市农村基础设施发展内、外部条件进行概括和总结,进而分析北京市农村基础设施发展的优劣势、面临的机会及威胁等。其中,优、劣势分析主要是着眼于北京市农村基础设施的发展水平及其与其他省市的比较,而机会和威胁分析则将重点放在当前北京市所面临的外部环境的挑战及可能影响上。安徽农业科学,Journal of AnhuiA gr.i Sc.i 2010,38(33):19169-19171,19219责任编辑?马卫鹏?责任校对?李岩2.1?优势(Strengths)分析2.1.1?经济实力支持。一个地区的农村基础设施建设水平与当地的经济发展水平密切相关,一方面,经济发展水平的提高可推动财政收入的增加,这对农村基础设施投资具有很强的推动作用;另一方面,农村基础设施投资增加能有效地促进当地的社会经济的发展,二者相辅相成。改革开放以来,北京市的国民经济取得了长足的发展,尤其是财政实力的增强对基础设施发展提供了有力的支撑。据统计,19982008年,北京 GDP保持年均 11.9%的增长速度,2008年GDP绝对额达到 10 488亿元。北京市地方财政收入连续 14年增幅达 20%以上,2008年达到 2 282.04亿元(图 1)。经济实力的逐渐壮大和财政收入的逐年增加为农业基础设施建设提供了经济基础和资金保障。图 1?2000 2008年北京市 GDP及财政收入情况Fig.1?GDP and fiscal revenue ofBeijing from 2000 to 20082.1.2?政府高度重视。北京市政府一向重视北京市的新农村建设和基础设施建设。2006年初,为落实党中央、国务院作出的推进社会主义新农村建设的重大战略部署,北京市委、市政府通过制定具体政策、成立组织机构、确定折子工程(指由北京市主管副市长分工负责,相关委、办、局及承办单位协调配合的重要工程项目,它要求做到任务、时限、责任明确具体到位,确保落实,是政府批准并亲抓亲办的工程)、开展试点、资金投入等多种途径,积极贯彻落实中央有关文件精神,大力推进北京的社会主义新农村建设。针对北京市农村基础设施面临的诸多问题,北京市委十届五次全会明确提出尽快编制!北京都市型现代农业基础建设及综合开发规划(2009-2012年),并于 2009年启动实施。2.2劣势(W eaknesses)分析2.2.1?农村基础设施的资金投入规模严重不足。农村基础设施的公共物品属性决定了政府必须对农村基础设施进行必要的财政支持和公共投资。然而,自 20世纪 80年代以来,由于国家的长期战略重心以城市与工业为主,存在着?重工轻农?先工后农 的错误思想,对农村的基础设施建设不够重视,致使农村基础设施投入增长的幅度小于 GDP增长的幅度,也小于财政收入的增长幅度 1。近年来这种情况虽有所改善,但并未彻底扭转重工轻农的局面。由表 1可知,虽然北京市政府对农业投资是逐年增加的,但它所占全社会投资总额中的比重却出现了先增加后减少的变化趋势(2001 2005年这个比重除 2002年外都是在增加的,但 20052008年农业投资占社会总投资比重却是逐年下降的),并且这个比重一直维持在 5%9%水平,这同兄弟省市大多 2位数的水平相比明显相对较低,这显然与农业作为国民经济社会发展的基础产业地位极不相称,也与建设社会主义新农村的思想背道而驰。表 1?2001 2008年北京市农业投资概况2Table1?Agricultural invest ment in Beijing fro m 2001 to 2008年份Y ear农业投资#亿元Agriculturalinvest ment社会总投资#亿元Total socialinvestment农业投资占社会总投资的比重#%Proportion2001193.71 530.56.12002102.51 814.35.62003132.12 157.16.52004195.32 528.37.72005285.23 371.58.42006231.82 827.28.12007309.93 966.67.72008293.73 848.57.62.2.2?农村基础设施投资区域不平衡。根据课题调查资料,通过对北京市城市郊区、平原地区和偏远山区 3个地区农村基础设施建设情况对比发现,农村基础设施建设在这 3个地区存在着明显的差异。具体而言,城市郊区的情况要好于平原地区,平原地区的情况好于偏远山区。以通州、顺义为代表的城市郊区的农村基础设施建设情况最佳,这既是由于这些地区紧临北京市区,受到市区基础设施建设辐射与带动作用的原因,也是由于这些地区经济较为发达,农民收入总体水平较高,在市政府下拨的农村基础设施建设经费较少或不到位的情况下,能依靠地区自身的力量完成农村基础设施建设。以密云、怀柔和延庆为代表的偏远山区农村基础设施建设状况最差,这既是因为这些地区经济较为落后,财政收入相对较少,农村集体收入与农民收入水平低下;也是由于这些地区人口密度相对较小,受自然环境影响,农村基础设施建设相对难度较大造成的。?十一五 期间,尽管北京市各级政府把解决?三农 问题、促进农村地区的发展作为工作的重心,加大农业投入力度,大力推进农村基础设施建设,农村基础设施得到了很大的发展。但是,由于受历史和现实等多因素的制约,部分地区农村基础设施仍然比较落后,特别是延庆和怀柔等偏远山区的农村基础设施仍较为落后,远远不能满足当地经济和社会发展的需要。问题主要表现为由于政府资金投入不足,存在农村基础设施陈旧、老化,甚至失效,医疗卫生、文化、体育等设施普及率不高,农村基础设施普遍质量低下等问题。2.2.3?部分地区财政困难,无法完全提供?配套 资金。农村基础设施建设资金基本都是专项资金项目,都是资金自上而下的纵向转移,并且上级部门在拨付建设资金款项时,一般都会要求地方政府给予配套资金。其目的在于通过市政府的拨款,能够引导地方政府加大对农村基础设施的建设,提高地方政府对发展农村基础设施的注意力。然而,随着北京市新农村建设的推进与发展,北京市财政投入地方的农村基础设施建设资金也不断增加,这也就要求地方配套资金也不断增多。而延庆、怀柔等北京市经济发展相对落后地区,由于其经济发展水平和财力的限制,无法完成所有的资金配套项目,影响了该地区农村基础设施的建设和发展。这也是19170?安徽农业科学?2010年越是落后地区越是农村基础设施落后的重要原因 3。2.3?机会(Opportunities)分析?国家宏观政策、经济支持是当前北京市农村基础设施建设所面临的一个重要机会。自 20世纪 80年代以来,我国工业部门和城市地区经济得到了快速发展,但农业发展仍然十分缓慢,农村基础设施严重制约了我国农业经济的快速发展。为适应我国经济社会发展新阶段的要求,党中央在十六届四中全会上提出?工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,自觉地调整国民收入分配格局,积极支持 三农%发展 的政策,把解决?三农 问题,促进农村地区的发展作为政府工作的重中之重。2005年我国政府的?一号文件 !中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见 中,又特别强调加强农村基础设施建设的重要性。2008年党中央提出的刺激经济十大规划中更是把加强农村基础设施建设放在了十分突出的位置。2.4?威胁(Threats)分析?耕地是我国经济和社会可持续发展的重要资源。因此,?十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地 也就成了我国必须长期坚持的一项基本国策。而农村基础设施的建设将不可避免地占用大量的耕地,破坏生态环境。如道路的修建可能会破坏农田,水利设施的建设可能会占用耕地等。?十一五 期间是北京市加快农村地区发展、建设社会主义新农村的重要时期,农村基础设施的建设强度不断加大,如果不切实加强对耕地等自然资源的保护,将有可能对北京市生态环境造成不可逆转的破坏,制约北京市社会经济的全面发展。所以应当在加强农村基础设施过程中坚持耕地保护和环境保护,优化农村基础设施规划设计,尽可能地避免由于一些农村基础设施项目的盲目建设所造成的严重环境破坏。3?促进北京市农村基础设施建设的建议3.1?调整政府财政政策趋向,加大对农村基础设施建设的投资力度?由于农村基础设施兼具公共物品的性质,这就使农村基础设施项目投资收益往往要小于其建设成本,具有较强的溢出效应,因此,完全依靠市场来提供农村基础设施往往会导致供给不足 4,这也就决定了农村基础设施建设应当以政府投资为主,即使是部分社会资金投入为主的区域,政府也应该为投资者提供相应的优惠政策和激励措施,以刺激社会资金投资农村基础设施的积极性。同时,由于我国过去过于重视工业部门和城市的发展,而忽略了农业和农村的发展,这就需要及时调整财政政策趋向,加大财政支出对农业和农村的支持力度。需要注意的是,农村基础设施建设资金如果完全由地方政府承担,往往会使地方政府感到力不从心,伸手向农民要钱,会增加农民负担。因此,需要采取市政府和地方共同出资的办法,将政府财政支出向农村基础设施建设倾斜。同时,政府应该采取措施,尽可能地扩大市区基础设施的辐射与带动作用,使市区基础设施成为联系城乡的重要渠道。3.2?完善法律体系,为基础设施建设提供制度性保障?目前,我国农业基础设施建设尚缺乏具体的可操作的法规和条例,应抓紧研究制定具有约束力的法律法规,加快制定农业和农村基础设施建设相关法律法规,使农村基础设施建设获得稳定的制度性保障。制定相应的法律法规需要以!农业法 为基础,明确各级政府在农村基础设施建设方面的事权和财权,并要求各级政府严格按照职责的划分对农业基础设施进行投入。3.3建立健全农村全基础设施监管体系,建好、管好、用好基础设施?北京市农业基础设施普遍存在着?重建轻管 问题,已建成的农村基础设施往往由于监管责任落实不到位,缺乏后续资金投入和维护管理,致使部分基础设施陈旧、失修、老化的问题比较严重,难以长期发挥其经济和社会效益。因此,在建设农村基础设施过程中要把?建管并举 作为一项重要原则。这就需要除了各级地方政府要加大重视以外,还需要按照?谁投资、谁拥有,谁受益、谁负责 的原则,准确地界定政府与投资者的职责与作用边界,在责、权、利相统一的基础上,建立健全农村基础设施的监管体系。3.4?重视不同地区需求差异,由同一标准向分类建设倾科?农村基础设施建设应特别重视不同经济水平地区存在着需求差异的问题,要根据不同地区的需求差异提供不同的基础设施。例如,对以朝阳、海淀等为代表的经济相对发达地区,农村基础设施投资可以侧重于农村休闲公园、文化体育设施等;而对于怀柔、延庆等经济相对落后地区,农村基础设施投资则需要侧重于居民饮用水、村间照明、农产品专业市场、农村道路建设等。另外,即便是在同一地区也需要考虑重视村庄分类差异,由同一标准向分类建设倾科。由于不同村庄在经济发展水平、人口多寡、地理环境、历史风俗等方面存在不同的差异,因此在建设农村基础设施过程中,要根据实际情况的不同制定不同的农村基础设施投资标准和建设标准。如对于人口较少的村庄,部分农村基础设施应尽量集中建设,共同分担和利用,要考虑基础设施的利用效率问题,避免闲置;而对于一些经济发展水平较高、人口相对密集的村庄,可以强化基础设施的公共服务功能,适当提高投资标准和建设标准,如建设节能环保屋等。3.5?加强对资金和管理经营的监督,提高资金使用效率?由于农村基础设施投资主要是以财政投入为主,这就需要加强农村基础设施建设的资金监管工作,完善农村基础设施专项资金的管理制度。首先,要切实做到财务公开,对专项资金的使用情况进行全程监督,提高资金使用透明度。其次,要建立责任追究制度,加大各级人大、审计等部门的监督约束作用,确保农村基础设施专项资金的合理使用,做到专款专用,提高资金利用效率。最后,要加强农村基础设施专项资金的投入产出效率,要把有限的资金用在?刀刃 上。优化农村基础设施规划设计,合理规划基础设施的建设,做到不浪费资源、不破坏生态环境 5。建立政府投资基础设施效益的事后评价机制,在项目完成后进行必要的审计、评价和监督。参考文献1 刘伦武.基础设施投资对经济增长推动作用研究 D.南昌:江西财经大学,2003:17.2 北京市统计局.2009年北京市统计年鉴 M.北京:中国统计出版社,2009:12.3 李燕,姜爱华.完善北京市农村基础设施提供机制初探 J.现代财经,2008(2):70.4 杨林,韩彦平,孙志敏.公共财政框架下农村基础设施的有效供给 J.宏观经济研究,2005(10):55.(下转第 19219页)1917138卷 33期?段永亮?北京市农村基础设施建设的 S WOT分析及对策研究2.2?农村资金外流现象严重?近些年,农民储蓄增长较快,但农村资金流出巨大,可供农村微型企业选择的资金较少,其生产资金严重不足。导致农村资金供求矛盾非常突出的原因有:&农村资金分流严重,邮政储蓄和国有控股商业银行在农村吸收的资金绝大部分回流到城市;国有控股商业银行收缩县和县以下的机构,支农资金严重不足。2.3?民间借贷资本相对活跃,但融资成本较高?由图 1可知,在调查的 240家企业中,从非正规金融机构获取贷款的利率(I)是基准利率的 2?0 3?0倍和 3?0 4?0倍的分别有99和 75家,这 2种利率水平占调查总数的 72.5%;而贷款利率是基准利率的 1?0 1.5倍和 1.5 2?0倍分别只有 12和41家,仅占 22.08%。因此,农村微型企业从非正规金融机构获取贷款的利率比正规金融机构的利率高得多,导致企业融资成本较高,这样就加大了农村微型企业的利息负担,进而抑制了有效贷款需求。图 1?农村微型企业选择非正规金融机构的利率情况Fig.1?Interest rate of ruralminiatureenterprise selecting non-regular finance organization2.4?民间资本借贷存在风险?当前,民间资本借贷在解决?三农 问题方面的作用是不可忽视的。但由于民间资本借贷缺乏法律保护,不具备正规性。且提供的金融服务过于单一,仅局限在资金的借贷方面。民间金融的运营模式,存在各种潜在风险,阻碍了其作用的发挥。主要表现为:&借贷风险大,容易产生债务纠纷;贷款利率较高,借贷成本较大;(组织结构松散,影响效率;)民间金融由于得不到法律认可,没有纳入政府监管体系,一定程度上会干扰货币政策。3?对策?3.1?加强农村微型企业信用建设,营造和谐融资环境?目前,深入落实科学发展观,各级政府要努力建立一个适应市场经济发展的社会信用体系,这是市场经济的本质要求,也是各级政府承担的重要职责。加强农村微型企业信用环境建设,就是要形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的信用体系,逐步建立起覆盖全社会的信用管理和监督、信用服务和失信惩戒制度,维护市场经济秩序。因此,政府要大力整治信用秩序,进一步强化信用约束,营造良好的信用环境,为我国农村微型企业的发展提供融资平台。3.2?发挥政府主导作用,完善农业银行的经营管理体制?&政府应根据农业、农村发展的实际,特别是鼓励农村微型企业的发展,充分研究支持、保护农业的政策,根据相关法律法规,规范各级政府对农业的投资行为,确保财政对农业的投入幅度高于财政经常性收入的增长幅度,特别是要加大对农村微型企业发展的资金扶持政策。农业银行应坚持以农为主的经营方向,在机构网点撤并过程中充分考虑农村经济发展的需要,不搞?一刀切 ,重点发挥其资金集约经营的优势。同时支持农村微型企业发展的职能定位,如国家专储贷款、扶贫专项贴息贷款、重点建设项目贷款和国家财金相配套的重点项目贷款等5。3.3?调整对民间借贷的政策,满足多层次的融资需求?目前,我国农村微型企业获得融资的方式约有 15%来源于正规金融机构的贷款,而 85%左右是通过民间借贷融资 6。这就是农村的融资方式要适应农村微型企业多样化、复杂化的信贷需求,必须在继续改革和完善正规金融机构的同时,要正视和认真解决的一个既重大又敏感的问题,所以政府应及时调整对民间借贷政策,且要规范引导民间借贷,承认其弥补农村贷款不足的作用,积极引导正当合理的民间金融组织,将其纳入到农村金融组织体系中加以监督,使其公开化、规范化。同时鼓励其以投向自由、借贷期限灵活和手续简单等优点来满足农村经济发展中多元化和多层次的融资需求。3.4?创新民间融资渠道,降低农村地区金融机构准入门槛?创新农村微型企业融资方式可通过人力、资本、土地的有效结合推进农村微型企业的健康发展,即农村微型企业将农户已有的土地使用权通过租赁、入股等方式转换投资,这就会产生?资本换土地 的效应。该种融资方式不仅使农村微型企业获得生产发展的土地?资金 ,也可增加农户的收入。当前,中央银行等政策性金融机构在强化农村金融监管的同时,积极调整了农村地区银行业金融机构的准入政策,推行村镇银行、农村资金互助社及小额贷款公司等金融机构试点,已形成多样化的农村金融组织形式。应继续降低农村地区金融机构的准入门槛,为推动新农村建设,促进农村经济发展提供新的资金支持。参考文献1 陈桂棣,春桃.中国农民调查 M.北京:人民文学出版社,2004:151-514.2 林毅夫.?三农 问题与我国农村的未来发展 J.农业经济问题,2003(1):19-20.3 郭伟.构建完善的?三农 金融支持体系 J.老区建设,2006(10):17-21.4 柳江.农业工业化与农村金融支持体系重构 欠发达地区的特殊性和紧迫性 J.甘肃科技纵横,2007(2):5-11.5 阂秀珍.提高我国农业投融资能力的措施 J.经济研究参考,2007(12):11-16.6 李锐,李超.农户借贷行为和偏好计量分析 J.中国农村经济,2008(7):13-14.(上接第 19171页)5 周法兴.社会主义新农村基础设施建设策略研究 J.财政研究,2006(10):23.6 王凯辉,陈凤敏,孙丽敏,等.石家庄市社会主义新农村发展指标体系研究 J.华北农学报,2008,23(S2):32-35.7 范冬英,陈燕明,陈生香.新农村住宅设计策略研究 J.安徽农业科学,2010,38(18):464-465,479.8 续敏.农业高校服务新农村建设的途径探析 J.安徽农业科学,2010,38(18):415-417.9 王守颂.北京创新型乡镇发展模式的探索与启示 J.安徽农业科学,2010,38(20):524-525,527.1921938卷 33期?张新美?我国农村微型企业融资问题供求分析及对策研究