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第 2 0卷 第 3期兵 团 教 育 学 院 学 报vol 120 No 132 0 10年 第 3期JOURNAL OF BINGTUAN EDUCATION INSTITUTEJun.2010/对口支援 0:支援高校与受援高校的 SWOT分析*高 芳,蔡文伯(石河子大学 师范学院/兵团教育学院,新疆 石河子 832003)摘 要:为了更好地推动西部大开发的实施,积极发展西部地区的高等教育,加快开发中急需人才的培养步伐,教育部实施了/对口支援0西部地区高等学校的计划。在/对口支援 0实施过程中,支援高校与受援高校作为不同的主体,面对着不同的环境和条件。本文用 SWOT 分析法研究/对口支援 0的双方学校,以识别各种优势、劣势、机会和威胁因素,对支援高校与受援高校的综合情况进行客观公正评价,并对高校/对口支援 0政策的障碍与问题进行了梳理。关键词:对口支援;支援高校;受援高校;SWOT分析中图分类号:G40-054 文献标识码:A 文章编号:1009-1548(2010)03-0047-05/Counterpart Support 0:A S WOT Analysis ofA idingUniversities and RecipientUniversitiesGAO Fang(Teachers College,ShiheziUniversity/Bingtuan Education Institute,Shihez,i X injiang 832003,China)Abstract:TheM inistry ofEducation i mplemented the counterpart support plan to support universities inW estCh-ina.The goalai ms at guaranteeing personnel training quality,disposing educationalresources reasonably,pro moting fair ed-ucation and constructing har monious society.This research syste matically analyzes the policy i mple mentation process ofsupporting universities and recipient universities fro m strengths,weaknesses,opportunities and threats.K ey words:counterpart support;supporting university;recipient universities;a SWOT analysis S WOT 分析法是企业和研究者广泛使用的战略分析工具之一。S WOT分别代表优势(Strengths)、劣势(Weaknesses)、机 会(Opportunities)、威 胁(Threats)。笔者将 S WOT分析法用于对受援高校和支援高校的分析中,主要目的在于对东西部地区高校/对口支援 0的综合情况进行客观公正评价,识别各种优势、劣势、机会和威胁因素。S WOT 分析将研究对象的外部环境与内部组织、条件、能力、资源进行概括和综合,从内部分析自身与竞争者之间的优势、劣势,从外部着重研究机会、威胁或制约,然后确定东西部地区高校/对口支援0政策下受援高校与支援高校各自的战略目标和相应措施。有利于开拓思路,全面认识高校/对口支援 0状况,为正确制定国家西部开发战略提供有价值的参考。一、支援高校的 S WOT 分析在东西部地区高校/对口支援 0模式下,支援高校对受援高校的支持在各方面都取得了显著的成效。下面用 S WOT分析法对支援高校和受援高校进行分析,使得执行政策的相关条件得到稳妥保障。(一)支援高校的优势(Strengths)分析1.中央统筹协调,政治动员性强/对口支援0政策是在不同省市之间、不同层级)47)*收稿日期:2010-04-22基金项目:本文为全国教育科学规划课题 5基于社会基本视角的政府/对口支援0西部高校教育援助政策研究6(D I A080128)阶段性成果。作者介绍:高 芳(1983-),女,石河子大学师范学院高等教育学 2007级硕士研究生,主要从事教育经济管理研究。蔡文伯(1962-),男,博士,石河子大学师范学院/兵团教育学院院长、教授,主要从事教育政策、教育经济等研究。政府之间展开的援助体系,要顺利地完成关键在于中央及国务院相关部门进行统筹协调。中央的高度重视强调了支援任务的重要意义,体现出政策本身高度的政治动员性。中央统筹协调,首先能保证各地支援政策和具体措施的出台。没有中央部门的协调,支援地地方政府的政策力度可能会减弱,达不到受援地本身的要求。其次,中央的协调可以加强双方更好地衔接。最后,中央统筹更加突出政治意义。因此,东西部地区高校/对口支援 0政策在中央统筹协调和政治动员下,支援高校会更好地进行支援工作。2.地方积极响应,参与主体众多在各项/对口支援 0中,支援地地方政府都很积极地响应中央的动员和安排,稳步推进各项具体支援项目的落实。首先,地方政府各个部门积极参与支援。特别是在干部人员方面的支援,成为各种支援中重要的内容。地方机构各自发挥自身的优势,实行专项的对口援助。在与受援地充分联系和实地调研之后,就会迅速启动支援计划。其次,地方政府会鼓励各种有能力和意愿的企事业单位参与到支援当中。充分动员社会资源共同参与支援,一方面节约了政府的资源,同时又调动了社会资源,形成了/对口支援0多方共赢的良好局面。支援地地方政府及其他企事业单位的积极参与,使参与的主体更加广泛,在政府主导下能更好地完成支援任务。(二)支援高校的劣势(Weaknesses)分析/对口支援 0需要消耗支援学校和受援学校双方的资源(尤其是支援学校),由于地理位置相距较远,造成合作办学与/对口支援 0的成本太高。学校自身财力有一定的局限,双方均面临着办学经费不足的问题,一定程度上影响了合作事项的深入开展。另外,政府在/对口支援 0和经济技术协作的制度方面安排还不到位。(三)支援高校的机会(Opportunities)分析对于支援学校来说可以得到三方面的收益:政治收益(如学校知名度、美誉度的提高)、学术收益(如学科的发展和提高、人才的锻炼)和经济收益(如资金等)。目前在这三个方面的收益中,支援学校政治方面的正收益最大,学术方面只有很小的正收益或零收益甚至负收益,而经济方面则完全是负收益,不能弥补所付成本。在市场经济的大环境中,支援学校完全处于经济负收益(即纯支出)状况的行为是不理性的,也是不可长久的。支援学校从对口支援计划中获得的收益与其付出的成本不相称。受援学校的收益情况要好些,但相互之间也存在差异。另外,由于运行资源不足,支援学校和受援学校的资源消耗得不到及时的补充,个人和学校的成本得不到补偿,失去继续参与/对口支援 0工作的热情和动力。(四)支援高校的威胁(Threats)分析1.经费短缺使支援高校力不从心缺乏用于支援的资金和物资的筹集机制,使得经费短缺已成为制约/对口支援 0工作可持续发展和发挥其应有作用的关键性问题。第一,/对口支援 0计划是在没有任何专项经费的情况下,以政治任务的形式启动的。目前,/对口支援 0工作已进入到长期发展阶段,各方面的工作都对经费的支撑提出了要求。从现在的情况来看,开展此项工作的经费主要来自于支援高校和受援高校原有的固定办学经费,长期下去,支援高校的积极性会受到影响。另外,按照教育部的规划/对口支援 0的范围还要不断扩大,如果没有经费的保障,后续支援高校的支援工作将会遇到更大的困难。第二,现行的/对口支援 0计划采取的是政府主导的形式,政府不仅主导/对口支援0政策的制定,同时也主导/对口支援 0资源的动员和分配。这种形式固然可以以较强的力量动用各种资源,瞄准主要方向进行支援,但也经常在政府调控失灵下出现资源浪费、使用效率低下等问题。2.高校成本收益不相称/对口支援 0计划的实施存在着直接成本和间接成本。/对口支援 0的直接成本是指支援学校和受援学校为实施对口支援计划而直接付出的费用总和,一般包括:支援学校为受援学校提供的科研启动资金、图书资料、教学仪器、实验设备的折价和双方交流人员的额外补助、差旅费、招待费等。由于受援学校硬件条件相对较差,支援学校和受援学校又相隔遥远,从而使/对口支援 0的直接成本相对较高。/对口支援0的间接成本是指支援学校和受援学校因实施/对口支援 0计划而放弃的可能获得的收益(即机会成本)。/对口支援 0是以政治任务的形式启动的,超出双方的日常工作。双方要从学校正常的开支和人员安排中额外拿出资金、抽调教师或者管理人员开展/对口支援0工作,这势必影响学校正常的工作安排。况且,受援高校急需的,要么是热门专业或师资紧缺专业的教师,要么是高素质的教育管理者,而这些人员在支援高校同样也是稀缺的。)48)因此,需要很强的激励因素才能吸引他们参与到/对口支援 0工作中来。二、受援高校的 S WOT分析用 SWOT分析受援高校自身的优势、劣势,以及外部环境给受援高校带来的机会和威胁,制定出相应的战略,以发挥优势,扭转劣势,利用机会,化解威胁。(一)受援高校的优势(Strengths)分析1.党中央与国务院的高度权威中央政府的高度权威是中央集权型国家领导体制的重要体现。中央政府的权威体现在其政策的号召力和执行力上,在我国,由党中央和国务院提出的大政方针,特别是政治性非常强的政策,地方政府都会积极主动地去落实和贯彻。全党服从中央,全国服从中央,这是我国政治制度的优势,也是形成和巩固中央权威的重要政治文化。党中央和中央政府的高度权威,使得/对口支援 0政策能很快地得到地方政府和地方要员的执行。2.对地方政府的有效制约与激励中央政府想要保证其制定的政策能得到有效落实,在具有高度权威的同时,还需要对地方有切实可行的制约机制和激励措施。我们国家实行的由党组织提拔考核干部制度是中央对地方政府有效的制约手段。地方政府参与落实/对口支援 0的积极性主要决定于地方政府要员的积极性,只要有适当的机制能激发地方要员的政策贯彻力,也就能够保证地方政府的政策贯彻力。由党组织对地方干部进行考核提拔,把贯彻中央政策作为主要考验指标,这是中央有效制约地方的重要手段,同时也是主要激励方式。3.地方政府对中央决策的坚决执行/对口支援 0政策本质上是支援地对受援地局部的或者全方位的支援,其实施的效果主要是看支援地的支援力度和效度,更准确地说,就是支援地对中央统筹安排的支援方案的执行效度。我国的权力高度集中于中央政府,地方政府发展的自主性受中央影响较大。同时,地方官员政绩考核指标的主要方面是看其对中央权威的维护程度,只有坚决维护中央权威的地方要员才会得到中央更多肯定性评价,所以,地方政府要员和地方政府对中央的政策是坚决执行的。(二)受援高校的劣势(Weaknesses)分析1.西部高校条件简陋造成人才大量流失西部地区由于经济的原因,地方财力十分有限,用在高校的投资更为捉襟见肘。再加上西部地区效益好的大型国有企业偏少,民营企业不够发达,对地方高校的支持力度几乎为零。因此,国家拨款成了唯一的办学筹资渠道。多年来,西部高校预算内教育经费拨款、基建拨款远远低于国家平均水平,生均公用经费一直处于全国生均公用经费平均值之下,学校经费严重不足。一方面,学校的硬件设施的完善得不到保障;另一方面,学校的学科建设经费、专业建设经费、课题项目经费得不到应有的保障,使西部地区高校已成为人才流失的重灾区。支援高校多途径为受援高校培养的人才在 1-3年学成回校,面对受援高校学科硬件条件的简陋却使这些人才处于无用武之地的尴尬境地。如果硬件条件无法得到迅速有效地解决,必然会造成/对口支援 0的成果处于浪费状态或出现千方百计培养出来的人员又大量流失的现象。2./对口支援 0政策制度化程度低,目标定位不够准确在西部与东部地区已形成较大差距的情况下,要改变已经形成的西部的落后面貌,仅靠西部地区高校自身的努力是非常困难的。政策必须倾斜到位,目标定位准确,加大中央和地方政府的支持力度。东西部高校/对口支援 0政策作为一项促进西部发展的政治任务,没有形成规范的政策执行监督机制和信息反馈系统,制度化程度低,政府的权威作用不够突出,没有确保支援力度的相关措施,部分/对口支援 0高校各行其是,很难形成人们共同的、相互协作的活动,无法实现政策目标。3.获取信息困难,沟通不能及时迅速从 2001年东西部地区高校/对口支援0政策实施,至 2007年的数据显示,6年来 25所受援高校到31所支援高校访问 851人次,支援高校到受援高校访问 659人次,/对口支援 0高校领导互访总计 1510人次,平均每所高校每年访问交流的次数不足 5人次。路途和距离上的遥远,互访与沟通的次数过少,双方学校无法对政策执行过程实施必要的控制。在/对口支援0政策执行过程中,受援高校和支援高校各自内部、所处地位不同、利益不同,出现利益矛盾。各个政策执行人员的知识、智力、经验性格以及看问题的角度不同,出现意见不同。在这些矛盾和冲突并存的情况下,缺乏及时的信息沟通,不能迅速解决问题。(三)受援高校的机会(Opportunities)分析)49)一项政策的出台总有其一定的政治环境和现实要求,东西部地区高校/对口支援 0政策更是如此。我国西部广大区域发展不平衡,高等教育发展缓慢,使这一政策存在的客观现实性非常紧迫。1.西部大开发的政策背景在西部大开发的政策背景下,西部地区高等教育发展面临现实战略性、特殊性和紧迫性的需要。为配合西部大开发战略的顺利实施,中共中央办公厅和国务院办公厅于 2002年 2月联合颁布了 5西部地区人才开发十年发展规划 6,明确了西部地区人才开发的指导思想、五大原则、四类主要目标、四项主要任务和实施网络。2.支援内容多元,人财物智俱全/对口支援0的内容根据不同的需要,会有多种多样的支援形式,包括物质支援、技术支援、人员支援等。长期以来,/对口支援 0都坚持/硬件0与/软件 0支援相结合,把短时的/输血项目 0和长期的/造血项目 0相统一。在支援中各级政府也注意到了调动人力、物力、财力、智力等多种力量,同时又突出重点支援项目,给西部地区带来长远的发展。3.支援方式灵活,多样形式并存/对口支援0政策经过多年的发展和完善,其具体的支援方式具有多样和灵活的特点。从支援主体的数量对比来看,有一帮一的,也有多帮一的。从双方的行政层级来看,有同级支援的,也有跨级支援的。从支援的内容上分,有专项的/对口支援 0,也有综合性的支援。支援方式的灵活多样有利于各级地方政府充分发挥主动性,根据实际情况调整支援方案,更好地做好支援工作。(四)受援高校的威胁(Threats)分析现实的政策实践表明,由于政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象及其行为需要调试量,都直接影响到政策的执行效果,这是由于在执行过程中会遇到各种各样因素的干扰和影响。1.政策中缺乏对政府投入的具体要求无论政策制定得多么具体明确,如果负责执行政策的机构和人员缺乏必要的、充足的用于政策执行的资源,那么,执行的结果也不能达到预期的政策目标。因此,政策方案要涉及政策资源的具体规定。一般来说,政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。必要的资源是政策执行的基础,许多政策对此都有相应的规定。任何政策的执行,都需要投入一定的人力、物力和财力。应遵循以最小的投入获得最大的产出为原则,投入多并不一定产出多,其中还有许多管理问题需要解决。因此,在政策执行活动中投入经费和人力资源都要适量,只有这样才能有助于政策的有效执行。2.政策中缺乏政策效益评估体系的明确规定政策方案要保证政策执行者有畅通的信息渠道和足够的信息来源,否则,执行者就无法制定出切实可行的行动计划,也无法对政策执行过程实施必要的控制。这就要求政府或其决策机构在制定政策的过程中,跨越政策的制定过程,从政策执行的角度审视政策的科学性,预测政策执行过程的实际功效。在政策结构中,每一项具体政策都起着维持和平衡整个政策体系的功能作用,当某项政策的性质发生变化时,其他各项政策以及整个政策体系都会受到压力并发生变化。由于各种政策安排是彼此关联的,一项政策安排的作用和效率极大地依赖于其他有关政策的存在。不参照体系中其他相关的政策安排,就无法估价某个特定政策安排的效率。三、完善东西部地区高校/对口支援 0政策的建议/对口支援 0政策是全面实施西部大开发战略中的一项重要内容,也是高等教育领域贯彻落实科学发展观的具体体现。笔者认为,政府部门、参与/对口支援0的双方学校及其他相关部门应采取相应措施促进高校/对口支援 0政策的顺利执行。(一)政府应发挥制度特征与制度优势,使/对口支援 0由/政治动员式0向/制度激励性0转变/对口支援0工作在现实中发挥了极大的作用,但是这项政策还需要系统的制度性的激励措施。要良性地推进这项政策的落实,就要不断完善对支援地地方政府的制度性激励,把政治动员的优势资源融合到系统的制度体系之中。首先,要继续加大对西部地区教育的政策倾斜力度,为对口支援计划的实施提供政策支持和便利条件。积极鼓励东、中部地区的社会力量到西部办学和东、中部的高等学校合作举办民办机制的独立学院。其次,要改进激励模式,加大激励力度。采取精神激励与物质激励相结合,内在激励与外在激励相结合的方式,通过对参与/对口支援 0工作的学校和企业实行投资补贴、税收减免、优惠贷款、优先提供科研经费等措施予以照顾;对参与/对口支援 0工作的个人也应通过重点培养、优先提拔等各种优惠)50)政策予以鼓励,引导和鼓励教师到西部地区任教;对在/对口支援 0工作中做出突出贡献的个人和集体进行宣传和表彰,给予精神激励,并从经济上对他们有所照顾。第三,要吸引广泛支持,增加支援渠道。针对目前双方经费都明显不足的现实,支持加强教育对口支援事业的宣传,鼓励建立民间各种基金,配合政府支援西部教育,扩大教育开放,积极推动教育国际合作与交流,扩大中外合作办学规模,利用国际优质教育资源,提升西部教育的国际竞争力。(二)建立配套的监督、评估、协调和指导机制东西部地区高校/对口支援 0政策涉及到不同的区域,各地区发展状况千差万别,政策范式不能一概而论,它需要根据当地发展情况在执行的过程中不断修正。高校/对口支援 0政策决策者要根据东西部地区经济状况,社会文化背景和发展水平,针对政策执行过程中实际情况的变化找到需要调适的部分。采取适当的调适策略,作为反馈对制定的政策产生作用,修正和完善政策,以提高政策的可行性和有效性。教育部要不断扩大/对口支援 0的范围,就有必要成立专门的、组织管理机构,建立配套的监督、评估、协调和指导机制。在/对口支援 0的运行模式上不断修改、完善和创新,鼓励先进,使科学的教育理念、技术、方法广泛应用,以提高/对口支援 0政策的统筹性。建立一套政府支持、校际合作、互利共赢的长效机制才能将高校/对口支援 0工作纳入长期、稳定的发展轨道,帮助西部地区受援高校不断提高教育质量和办学水平,为实现西部大开发战略的国家目标做出应有的、不可替代的贡献。(三)加大资源的投入与管理,缓解运行资源不足高校/对口支援0政策执行需要的最主要资源是资金。加大投入,给予专项配套资金,同时广开渠道,鼓励企业、个人及其他社会资金对/对口支援 0工作进行多元化的投入,以缓解运行资源不足的状况。在改革开放初期,中央采取了向东部沿海地区倾向的不平衡发展政策,给予东部地区多项特殊优惠政策,但是现在要促进未来我国经济的增长,就必须加大西部开发的力度。建议国家能有一笔长期的、稳定的专项经费来支撑/对口支援 0工作,当地政府作为/对口支援 0工作的受益者,也应该拿出相应资金予以支持,同时也可以借助社会力量拓宽资金来源渠道。相关资源投入后,要在受援高校和支援高校/对口支援0政策执行中建立严格的人、财、物管理制度,提高现有资源的利用效率。学校成立/对口支援0专门工作组从政策执行的角度,运用现代管理学的理论和方法,作用于/对口支援0政策执行的全过程。这样,通过建立管理制度或法规以及运用先进的管理技术,一方面,可以促进受援高校和支援高校的政策人员按章办事,依法行政,防止因政策人员滥用职权,而导致的政策执行失败。另一方面,可以促进政策执行人员从管理科学化角度去研究、分析政策的执行,从而提高政策执行的科学化程度。(四)优势互补,面向经济建设主战场,大力推进产学研结合受援高校应对当地的实际情况作出明确的分析,利用支援高校与受援高校的学科特点,促进学科之间的交叉融合。针对不同的学校与学科,有针对性地建立/对口支援 0形式,根据当地经济发展需要,扶持弱势专业,共办、共建急需专业。大力推进产学研相结合,直接促进受援学校的教学科研和当地的经济建设,为西部大开发做出贡献。应用学科由于本身具有造血功能,自我发展能力较强。因此,要坚定不移地以市场为导向,积极面向经济主战场,对西部地区急需的应用研究领域,找准结合点,努力促进科技成果的应用、转化,而这反过来又将促进教学与基础研究的改革和发展。科技创新、技术开发和成果转化水平是衡量产学研结合能力的根本标准,也是新时期高等院校科技和产业新经济增长点的绝对支柱。注 释:康 凯.对口支援成效及推动西部地区高等学校发展的经济学模型 J.医学教育探索,2004,(1).刘晓光,董维春,唐 昕.对口支援高校政策的问题与建议 J.中国高教研究,2006,(12).陈振明.政策科学 M.中国人民大学出版社,1998.参考文献 1 康 凯.对口支援成效及推动西部地区高等学校发展的经济学模型 J.医学教育探索,2004,(01).2 刘晓光,董维春,唐 昕.对口支援西部高校政策的问题与建议 J.中国高教研究,2006,(12).3 陈振明.政策科学 M.中国人民大学出版社,1998.)51)
