中国城乡关系的阶段性与统筹发展模式研究.pdf

中国人民大学学报2009 年第 6 期JOURNAL OF RENM IN U NIVERSIT Y OF CHINANo16 2009 *本论文得到教育部/211 工程0三期子项目/中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设0的资助。中国城乡关系的阶段性与统筹发展模式研究*郑 国 叶裕民 摘要 人类社会城乡关系经历了乡育城市、城乡分离和城乡融合三个阶段,对应于这三个阶段的理论研究和城乡关系治理也体现出合)分)合的特征。由于我国不同区域的城乡关系存在巨大差异,处于不同的阶段,因此,城乡统筹的对策和政策也应有所差别。对处于城乡融合阶段的区域,重点要破解城乡二元制度,实行城乡合治,以城市社会的治理方式来治理整个区域;对处于城乡分离后期的区域,要给予乡村公平的发展机会,实现城乡规划、产业发展、基础设施及公共服务等的一体化发展;对处于城乡分离前期的区域,要在发展中心城市的基础上,以财政转移支付等方式提升乡村基础设施和公共服务水平;对处于乡育城市后期的区域,要积极推进工业化和城市化进程,发展特色产业,培育城乡统筹能力。关键词 城乡关系;城乡统筹;发展阶段作者简介 郑国:地理学博士,中国人民大学城市规划与管理系讲师;叶裕民:中国人民大学城市规划与管理系教授(北京 100872)城乡统筹是我国经济社会发展的一个重大方略,也是学术研究的热点话题,众多研究者就城乡统筹和城乡关系进行了广泛而深入的理论探索与政策分析。但是,这些研究忽略了这样一个重要的问题:中国是一个发展中大国,各地的城乡关系因历史条件、区域差距和其他因素影响而存在巨大差异,各地在处理城乡关系过程中遇到的关键矛盾和主要问题是不一样的,城乡统筹的对策和政策也应有所差别。因此,要想真正在全国范围内推进城乡统筹发展,就必须对各地当前城乡关系有一个科学的判断与认知。否则,我们提出的政策和主张就会出现偏差。城乡关系是一个随时间发展而不断演化的客观存在,其演化过程表现出明显的周期性和阶段性。在城乡关系的不同阶段,城乡治理模式也应有较大的差异。本文在对人类社会城乡关系发展阶段和治理模式进行理论梳理的基础上,构建相应的指标体系,选取有代表性的区域,以地级市及以上级别城市为分析单元,利用聚类分析方法对城乡关系发展阶段进行分类,并就处于不同发展阶段的地区提出相应的的城乡统筹模式。一、人类城乡关系与城乡治理的历史演进城乡关系的历史起点是城市的出现。随着三次社会大分工的完成,在原始社会后期城市逐步形成,城乡关系、城乡治理、对城乡关系的思考和研究也随之产生。(一)城乡关系的历史演化在农业社会,土地是核心生产要素,农业是整)87)个社会经济生活的基础,是占主导地位的经济部门,手工业和商业只是农业的补充,城市在经济上依附于乡村。由于深受农业经济和小农生产方式的影响,当时的精英文化、民俗信仰和风俗也都是植根于农耕文明的,城市文化和价值观念依附于乡村。农业社会的城市虽然政治、宗教和军事功能很突出,但总体而言,当时的城乡关系表现为/乡育城市0,乡土社会是主体,城市的兴衰和更替都深深地植根于乡土社会的深厚基础之中。工业化前期,资本和技术成为区域发展的主导要素,工业逐步成为社会发展的主要部门。由于工业主要集中于城市,城市成了工业的代名词,乡村则成了农业的同义语,/城市)工业0和/乡村)农业0的地域分工逐步形成。基于产业构成的巨大差异,城市和乡村在生产方式、生活方式、社会组织形式等方面都产生了巨大差异,城乡开始分离。城乡关系的分离根源于生产力/有所发展但又发展不足0,具有历史的必然性。1在这一时期,城乡的主体地位和城乡差异是随着工业化和城市化的推进而不断变迁的,城市不断扩展,乡村逐渐缩减,城乡差异经历了先扩大再缩小的/倒U0形过程。但总体而言,这一时期的城乡关系表现为城乡分离,乡土社会和城市文明同时存在。进入工业化后期,随着工业化的不断推进和城市化的快速发展,城乡关系再次重构。在工业化和城市化发展成熟的地区,工业和服务业成为整个社会经济生活的核心。农业虽然仍然存在,但性质发生了显著变化,成为建立在规模生产和高度机械化的基础之上、以市场交换为目的的现代化大农业。法国社会学家孟德拉斯指出:传统意义上的自给自足的农民已经不存在了,目前在农村从事农业经营的是以营利和参与市场交换为生产目的的农业劳动者,这种经营体从本质上说已属于一种/企业0,传统意义上的农民正走向终结。2在这些区域,城市与乡村的空间界限日趋模糊,乡村景观逐步转化为城市景观,工商业成为农民就业的主体,农民的生活方式逐步市民化。传统的/城市)工业0和/乡村)农业0的分工格局被彻底打破,城乡关系再次融合,但此时是以城市文明为主体的融合。(二)城乡治理理论演进伴随着城乡关系发展阶段的演进,有关城乡关系的理论也经历了三个阶段。在农业社会,有关城乡关系的思想和理论都是强调城市对乡村的依附性和城乡关联发展。古希腊柏拉图的5理想国6和中国古代的城市建设都体现了这一思想,西方近代空想社会主义者提出的各种理想社会形态也是以此为基础的。进入 20 世纪,学者们对城乡关系的认识出现了分歧。在城市规划领域,当时的主流思想仍是强调城乡融合,这些思想主导了第二次世界大战以后发达国家工业化和城市化中后期的城乡治理模式和城市建设。但在经济学领域,主流思想却与此不同,城市偏向的城乡治理理论成为主流,二元结构理论则是其核心。城市偏向与二元结构理论的提出正值发展中国家民族独立后国家百废待兴之时,由于面临快速振兴国家经济和推进工业化的强烈渴望与巨大压力,城市偏向与城乡二元结构理论受到当时发展中国家学者和决策者的广泛青睐,深刻地影响了发展中国家工业化和城市化前期的城乡治理模式。20 世纪 70 年代以后,/城市偏向0的理论受到强烈的挑战,城乡关系理论的主流思想回归到强调城乡融合但以城市为主体的道路上,而且自80 年代后其影响逐渐扩大,已经成为各国理论界和决策者的共识。其中代表性的理论有麦基的/desakota0模型,道格拉斯的区域网络模型,塔科里的/城乡连续体0和肯尼斯#林奇的/城乡动力学0等。3(三)城乡治理实践的历史演进受城乡关系演进和理论认识的影响,人类社会在城乡治理实践上经历了螺旋式上升的三个阶段:/乡城合治0、/城乡分治0和/城乡合治0。在农业社会,由于农民、农村、农业是整个社会的基础,因此,乡村是国家治理的重点。虽然城市是国家的政治中心和管理中心,但对城市自身的管理也是按照乡村管理方式进行的,没有专门的城市政府。尽管我国古代在城市和乡村内分别有/坊0、/村0之分,但只是名称上的差异而已,在管理方式上没有本质差别,是一种城乡不分、以乡治城的治理模式,即/乡城合治0。4即使在我国当时的特大城市中也是如此,如唐长安城以朱雀大街为界,分归长安县和万年县管辖。明清北京城)88)也以城区中轴线为界分归大兴、宛平两县管辖。西方的情况也大体类似,古代城邦和中世纪封建制都是其典型代表。进入工业社会后,由于城乡之间的巨大差异,因此有必要在管理体制上对城乡区别对待,/城乡分治0逐步产生,城市和乡村分属不同的管理体制,采用不同的管理模式。西方的城乡分治最早可追溯到中世纪后期的/城市自治运动0。我国的城乡分治最早可追溯到帝国主义列强在中国租界内成立的具有政府性质的城市管理机构,如1854 年英、美、法三国在上海的租界中成立的/工部局0和后来的/公董局0。清朝政府在 1909年颁布了5城镇乡地方自治章程6,第一次以法律形式将城镇地区与乡村地区加以区分,中国由此开始了城乡分治历史。民国时期,城乡分治进一步发展。5新中国成立后,受城市偏向和二元结构理论影响,我国进一步强化了城乡分治,建立了以户籍制度为核心的城乡人口分治和以行政建置为核心的城乡地域分治制度,并在此基础上形成了土地、住房、就业、医疗、养老、财政、税收等一系列城乡分治制度体系。城乡分治本身具有历史进步性,但由于城乡分治的实质是城市偏向的,尤其是我国过去在城乡分治基础上附加了一系列的政策歧视和制度隔离,由此产生了/一国两制0和城乡二元结构,对社会经济发展带来了不利影响。到工业化后期,由于城乡关系进入以城市为绝对主体和城乡经济高度一体化的阶段,城市和乡村在经济和社会方面的差异减弱,此时的城乡治理模式也由/城乡分治0转变为/城乡合治0。进入 20 世纪以后,西方发达国家通过不同的方式实现了从城乡二元到城乡一体的治理模式的变迁 6,均采取以自治市镇为核心的政府组织形式。特别是在第二次世界大战以后,随着城市化和郊区化的快速推进,在大都市地区逐渐以城市型建置取代了传统的农村型建置。二、我国城乡关系发展阶段分类研究(一)研究思路目前我国整体上处于工业化中期后半段 7,已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期 8。此时提出将统筹城乡作为我国当前社会经济发展的重大战略,是非常适时的。但中国地域辽阔,不同区域的历史基础、自然环境、经济发展等都存在较大的差异,因此,城乡关系所处的发展阶段是不一致的。科学地判断与认知各地城乡关系所处发展阶段的差异,是有效推进城乡统筹战略的前提和基础。科学地判断与认知城乡发展阶段的第一个重要问题是/城0和/乡0的界定。在古代农业社会,城墙就是城市和乡村的界限。随着工业化和城市化的推进,城乡空间边界日益模糊。考虑到空间的可识别性和数据的可获得性,本文根据城乡地域建置来区分城和乡。在地级市及以上级别的城市内部,我国目前有两种地域建置类型:一类是城镇型建置,其主体是市辖区和街道两级,特点是人口密度大,居民以城镇人口为绝对主体,经济结构和从业人员均以非农产业为绝对主体,流动人口比重大,具备/城0的典型特征。另一类为一般地域建置,包括县(县级市)、乡(镇)两级,农业和乡村占有主体地位。本文所指的/城0即市辖区,/乡0即县和县级市所辖区域,/区域0则为研究样本的市域范围。第二个重要问题是构建反映城乡关系发展阶段的指标体系。根据科学性、全面性、简明性和数据的可得性等原则,本文构建了反映城乡关系发展阶段的指标体系(见表 1):(1)区域发展水平。城乡关系发展阶段受区域整体发展水平直接影响,进入工业社会以后,工业化与城市化的进程直接决定了城乡关系的历史演进。因此,本文以/人均第二产业 GDP0来衡量区域工业化水平,以/非农业人口占总人口的比重0来衡量区域城市化水平。(2)城市发展水平。在工业社会,/城0在城乡关系发展中是占主导地位的,因此,城市的发展水平也是影响城乡关系发展阶段的重要因素,本文以/市区人均 GDP0来反映城市的发达程度。(3)城乡差异。城乡差异是城乡关系的重要组成部分,城乡差异可以分为经济差异和社会差异,本文分别选取/乡城人均 GDP 比值0、/乡城人均拥有病床数比值0来分别度量城乡在经济和社会两个方面的差异。这两个指标越接近 1,表明城乡差异越小,反之则相反。)89)表 1 城乡关系发展阶段评价的指标体系评价内容一级指标具体指标区域发展水平工业化水平人均第二产业 GDP城市化水平非农业人口占总人口的比重城市发展水平市区人均 GDP城乡差异经济差异乡城人均 GDP 比值社会差异乡城人均拥有病床数比值 第三个重要问题是研究区域的选择。中国目前有地级及以上城市 287 个,若对所有城市进行分析,样本量大,工作非常繁琐,分析结果也有可能受到诸多偶然性因素的干扰。为简化研究工作,本文选择江苏、四川和重庆两省一市共 32 个地级及以上级别城市作为研究样本。这 32 个样本足以体现我国东、中、西部的梯度差异和不同发展水平区域的城乡关系:江苏是我国东部人口大省和经济强省,省内苏南、苏中和苏北经济发展水平存在巨大差异;四川是我国西部人口大省和经济大省,省内也存在着成都平原和其他区域的巨大差异。同时,由于成都和重庆是/全国统筹城乡综合配套改革试验区0,将这两个城市纳入的研究成果更具有代表性,对实践的指导作用也就更强。(二)分析过程与结果本文采用的是聚类分析方法。该方法对样本(个体)以某种相似性为度量标准进行分类,相似样本的集合就是分类结果。本文所用数据均来自5中国城市统计年鉴(2008)6。我们首先根据指标体系列出指标矩阵,然后对所有指标进行标准化处理,将标准化后的矩阵导入 SPSS15 10 进行分析,聚类结果如图 1 所示。根据该图,我们可以将32 个样本区域的城乡关系分为以下四种类型(见表 2):第一种类型包含的样本有无锡和苏州两市。这类区域有以下特征:(1)区域经济非常发达,工业化和城市化水平都很高。这两个城市的人均GDP 均超过 10 000 美元,第一产业占 GDP 比重在 2%以下,第一产业的从业人数占总从业人数的比重在 3%以下,农业生产已经基本实现规模化、专业化和机械化。(2)城乡差异不明显。/乡城人均 GDP 比值0在 0 18 以上,已基本实现教育、文化、医疗、社保等基本公共服务城乡均等。(3)以城市社会为主体。乡村的经济结构和就业结构均以非农产业为绝对主体,乡村中原来依靠亲缘与血缘关系组织起来的社会共同体逐渐向依靠业缘和地缘组织起来的共同体转变。乡村居民的生活方式和思想观念也深受城市的主导,传统意义上的乡村在这个区域已经难觅踪迹。总体而言,在这类区域,发达的城市与已经城镇化的乡村并存,处于以城市社会为主体的城乡融合阶段,我国东部最发达区域的城乡关系当属此类。第二种类型包含 10 个样本,成都市是典型代表。这类区域的基本特征是:(1)区域经济较发达,工业化和城市化水平较高。(2)城乡差异较明显,但处于城乡差异缩小阶段。成都市 2004 年/乡城人均 GDP 的比值0为 0146,2007 年上升为0 149。(3)发达的城市和较为发达的乡村并存。总体而言,此类城市处于城乡分离后期,我国东部次发达区域和中西部的发达区域属于此类型。第三种类型包含 17 个样本,重庆市是典型代表。这类区域的基本特征是:(1)区域经济水平较落后,工业化和城市化水平较低。(2)城乡差异较明显,处于城乡差异扩大阶段。重庆市 2004 年/乡)90)城人均 GDP 的比值0为 0 148,2007 年为 0 136。(3)较为发达的城市和落后的乡村并存。总体而言,此类区域尚处于城乡分离前期,我国东部最落后的区域和中西部中等水平区域属此类型。表 2城乡关系发展阶段分类与代表城市基本指标城乡关系发展阶段包含城市代表城市代表城市基本指标第二产业人均 GDP(万元)非农业人口比重(%)市区人均GDP(万元)乡城人均GDP 比值乡城人均医院床位数比值城乡融合无锡、苏州苏州58 1 170 1 5391750 1 900 1 96城乡分离后期南京、镇江、常州、南通、扬 州、泰 州、徐州、连云港、成都、攀枝花成都13 1 520 1 5441160 1 490 1 41城乡分离前期重庆、自贡、泸州、德阳、绵 阳、广 元、内江、乐 山、南 充、眉山、宜 宾、达 州、雅安、资 阳、遂 宁、盐城、淮安、宿迁重庆5 1850 1 2711930 1 360 1 60乡育城市后期广安、巴中巴中1 1070 1 1601510 1 871 1 3 第四种类型包含广安、巴中两个样本,代表了我国最落后区域的城乡关系。这类区域有以下特征:(1)区域经济非常落后,工业化和城市化水平都很低,尚处于工业化起步阶段。(2)城乡差异不大,处于低水平的均衡状态。(3)落后的城市和落后的乡村并存。在这类城市中,乡村仍处于主体地位,农业在GDP 和就业结构中的比重仍很高。城市工业弱小,但第三产业比重高,城市作为传统农业社会中心地的职能非常突出。这类区域尚处于/乡育城市0的后期。聚类分析的结果还表明,我国各区域城乡关系发展阶段分布属于/纺锤形0结构,即中间两类区域所占比重很大。因此,处理好这两类区域的城乡关系应是我国统筹城乡发展的重点,它们直接关系到我国统筹城乡的整体进程。三、不同阶段类型区域的城乡统筹模式中国城乡关系在发展阶段上存在巨大的差异。处于不同发展阶段的区域,其发展基础、发展环境、发展路径不同,城乡关系面临的矛盾和问题不一样,解决的办法也应有所差别。地方政府不能千篇一律地采用同样的城乡统筹模式,中央政府也应进行分类指导,对处于不同发展阶段的区域采取不同的政策,/因时制宜0地实现城乡统筹发展。对处于城乡融合阶段的区域而言,当前面临的最大问题是城乡融合与城乡分治的矛盾,即在高度工业化和城镇化的乡村中仍沿用了城乡分治时的乡村治理方式,以管理农业的方式来管理非农业和工业化的农业,以管理农地的方式来管理非农建设用地,以管理农村社会的方式来管理城镇社会,区域社会治理方式与社会现实存在巨大错位。因此,对于此类区域,当前城乡统筹发展的重点是全面破解城乡二元制度,实行城乡合治,以城市社会的治理方式来治理整个区域,重点要推进以下三个方面的改革:(1)推行镇改街道和村改社区,以城市型建置取代地域型政区,打破城乡制度壁垒,实现社会经济管理与运行机制的一体化。(2)破解二元土地制度,建立城乡统一的土地市场,促进土地高效合理集约利用。(3)实行城乡统一的户籍制度,在此基础上实现城乡统一的社会福利与社会保障制度。目前城乡合治的步伐已经悄然迈出,如无锡江阴市自 2007 年以来,先后将澄江、夏港和申港三镇改为街道,江阴市现有 6 个镇正在实施/无村镇0计划,争取在/农民住宅向镇区集中、土地向规模化集中、工业向园区集中0的基础上,实现/工作在园区、居住在镇区、生活在社区0的城镇社会空间形态。9对处于城乡分离后期的区域而言,城乡关系矛盾的焦点是城市偏向的城乡分治制度导致乡村发)91)展条件弱于城市,乡村发展水平落后于城市。这类区域城乡统筹发展的重点是给予乡村公平的发展机会,要在统一规划的基础上,将城市的基础设施和公共服务向乡村延伸,实现城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务等一体化。如成都市以/全域成都0 统领当前的城乡统筹工作,着眼于全市1 124 万平方公里区域,以规划为龙头和基础,推动经济、政治、文化、社会建设一体化比发展。10对处于城乡分离前期的区域而言,当前城乡关系矛盾的核心是市区自身不强,对乡村的带动能力有限。这类区域城乡统筹发展的关键是:在进一步做大中型城市的基础上做好二次分配,以财政转移支付等方式提升乡村基础设施和公共服务水平。如重庆市希望在进一步发展壮大主城区的基础上,通过/一圈0对口帮扶/两翼0,同时扩大公共财政覆盖农村范围,确保各级财政支农投入总量和比重逐年增加。11对处于乡育城市后期的区域而言,区域经济水平落后和城乡统筹能力弱是城乡关系面临的最主要障碍。这类区域城乡统筹发展的关键在于发展,要积极推进工业化和城市化进程,努力发展特色产业,培养城乡统筹的能力。但在发展经济的过程中,不能再走过去的老路,避免以牺牲农村和农业为代价来发展工业和城市。参考文献1 周志山:5从分离与对立到统筹与融合6,载5哲学研究6,2007(10)。2 孟德拉斯:5农民的终结6,北京,社会科学文献出版社,2005。3 参见叶超、陈明星:5国外城乡关系理论演变及其启示6,载5中国人口#资源与环境6,2008(1)。4 冯晓英、魏书华、陈孟平:5由城乡分治走向统筹共治6,北京,中国农业出版社,2007。5 庄林德、张京祥编著:5中国城市发展与建设史6,南京,东南大学出版社,2002。6 陈国申、李广:5从城乡二元对立到一体治理)西方发达国家城乡治理模式变迁及启示6,载5东南学术6,2007(2)。7 蔡昉主编:5中国经济转型 30 年:1978)20086,北京,社会科学文献出版社,2009。8 5中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定6,北京,人民出版社,2008。9 中国人民大学城市规划与管理系:5江阴市澄东片区城乡统筹的体制与政策研究报告6,2008。10 四川省人民政府:5成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案6,2009。11 重庆市人民政府:5重庆市 2009 年统筹城乡综合配套改革工作要点6,2009。The Stage of Chinese Urban-Rural Relation and its Development ModelZHENG Guo,YE Yu-min(Department of Urban Planning and Management,Renmin U niversity of China,Beijing 100872)Abstract:T he urban-rural relation can be classified three stages:the stage of country breeding city,the separating stage,the incorporate stage1 T he theory and practice have distinct character of integra-ting-dividing-integrating accordingly1 Because China has remarkable regional difference,the urban-ru-ral relations of different regions are on different stages1 T he countermeasures and policies of planningcity and country as a whole are different,too1 To these regions on the incorporate stage,the keystoneare abolishing the urban-rural dual structure and administrating the whole region as city1 T o these re-gions in the evening of separating stage,the keystone are endowing country the equitable developmentchance and promoting the incorporate plan in industry,infrastructure and public services in city andcountry1 T o these regions in the forepart of separating stage,the keystones is promoting secondary a-llocation in favor of country and upgrading infrastructure and public service in country based on thecentral cityps preferential development1 T o these regions on the evening stage of country breeding cit-y,the keystones are promoting industrialization and urbanization 1Key words:the urban-rural relation;planning city and rural as a whole;the development stage(责任编辑 武京闽)92)