工程项目BT模式与代建制相结合的探讨.pdf

管理论坛器M a n a g e m e n tF O r u m工程项目B T 模式与代建制相结合的探讨张凯张玉魁(北京市政投资有限公司，北京1 0 0 0 8 3)摘要：工程项目B T 模式的大范围发展源于市场需求，但是B T 模式缺乏相应的政策依据，存在B T 项目实施者的法律地位不清，B T 项目施工缺乏应有的监管。以及招投标法缺乏对B T 项目的约束等问题。代建制是随着社会经济、市场体制及国家关于投资体制改革的发展，而逐步形成的承发包模式，但存在代建人资格难以认定，法律责任和经济责任不清，责任和权利不匹配等问题。将工程项目的B T 模式与代建制相结合，实施B T 代建制。为工程项目的实施模式提供了一套全新的思路，具有重要的现实意义。关键词：工程项目；B T 模式；代建制；结合中图分类号：F 2 8 4文献标志码：B文章编号：1 0 0 9 7 7 6 7(2 0 1 0)0 1-0 1 5 7 埘D i s c u s so faP r o j e c tO p e r a t i n gi nB TM o d eC o m b i n ew i t hA g e n tC o n s t r u c t i o nS y s t e mZ h a n gK a i，Z h a n gY u k u ilB T 模式长期以来我国社会公益事业和基础设施建设主要依赖政府投入。利用社会资金的规模小，市场化程度低。而受政府财力限制这类项目建设进度往往难以满足经济社会发展的需要。为解决资金供需矛盾，广泛吸引社会资本。加快社会公益事业和基础设施项目建设，一种薪的解决模式悄然出现，这就是B T 建设模式。建设部2 0 0 3 年2 月建市 2 0 0 3 1 3 0 号文关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见(以下简称指导意见)第四条第(七)款提出：“提倡具备条件的建设项目采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目根据业主的要求，按照建设一转让(B T)、建设一经营一转让(B O T)、建设一拥有一经营(B O O)、建设一拥有一经营一转让(B O O T)等方式组织实施”。2 0 0 3 年1 2 月京政发 2 0 0 3 1 3 0 号文北京市人民政府批转市发展改革委关于本市深化城市基础设施投融资体制改革实施意见的通知第二条第(四)款提出：“对城市道路等非经营性城市基础设施项目以政府投资为主，逐步实行代建制；有条件的可按照B T(建设一转让)方式吸引社会建设资金，政府通过补偿机制和回购方式。回报投资者”。这将成为我国建筑行业今后一段时期的重要发展方向。B T 建设模式(即投融资、建设一转让)，是向工程总承包过渡的一种建设模式。1 1B T 模式的概念B T 是B u i l d(建设)和T r a n s f e r(转让)两个英文单词的缩写，是政府利用非政府资金来承建某些基础设施项目的一种投资方式其含义是：政府通过合同约定，将拟建设的某个基础设施项目授予私人企业(国内一般参与B T 项目的企业都是具有施t 资质的大中型施T 企业)负责在工程建设期内对该工程进行融资、投资、管理、施工建设工作。工程完工后，通过竣工验收。将符合合同要求的项目通过回购方式有偿转让给政府。在B T 项目期内，中标人不仅能获得t 程投资、融资过程中的融资费用、项目管理费用，同时还可获得一定数额的投资回报f l J。1 2B T 模式的特点1)B T 是一种投资、建设以及在建设期内对项目管理的方式，不同于单纯的投资或者施工承包或者代行管理的任何单一种类。B T 实施者既是投资者，也是管理者，还可以是建设者f e l。2 0 1 0 年第1 期(1 一)第2 8 鲞啼荔技术一盯1 5 7万方数据器管理论坛M a n a g e m e n tF o r u m2)在工程转让政府之前，产权属于B T 中标人组建的项目公司。项目公司按照合同要求建成后立即有偿转让。转让之后，产权才回到政府手中。3)项目的投融资和建设方应是B T 项目公司。因此，要求实施B T 项目的公司既要有较强的投融资能力，又要有较强的施工管理能力。4)B T 实施者的投资回报可由工程投、融资过程中的融资费用、项目管理费用以及施工利润组成。5)B T 模式实际是把政府的融资难题转嫁给了B T实施企业。有利于解决地方基础设施不足与建设资金短缺的矛盾。从而促进基础设施建设，促进地方经济繁荣。6)B T 模式实际上将资金实力、资信实力与工程管理(施工)实力三者有机结合，杜绝由于直接施工招标，一些实力不强的施工单位为获取市场份额，盲目压低报价、恶性竞争的倾向。倡导风险和收益在各参与方之间公平分担和共享。1 3B T 模式存在的不足1)B T 项目实施者的法律地位问题。由于B T 实施者既是投资方又是施工方。B T 中标方成立的项目公司既代表建设方(代业主)又是施工方，工程监理单位由政府(业主)选择还是项目公司(代业主)选择，不同项目有不同的形式。我国尚无有关项目法人投融资方式完整的法律法规体系。B T 特许协议的法律性质从不同角度，可以得出不同的定性。2)B T 项目施工缺乏应有的监管。在B T 项目中，政府虽规定督促和协助投资方建立三级质量保证体系，申请政府质量监督，健全各项管理制度，抓好安全生产。但是，投资方出于其利益考虑，尤其是工程监理由项目公司聘请的情况下，在B T 项目的建设标准、建设内容、施工进度等方面可能会出现问题使建设质量得不到应有的保证。3)招投标法缺乏对B T 项目的约束。一些地方政府以B T 方式进行基础设施建设时。选择投资主体很多是通过各地政府指定或协议方式确定。绕过了招标程序，存在幕后交易。2 代建制“继续深化政府投资体制改革，大力推行政府投资工程代建制，政府在确定建设规划后可向社会公开招标选定项目业主”，“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、1 5 8 事荭投毒川E T2 0 1 0N o 1(J a n)V 0 1 2 8质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。这是国务院关于加强投资体制改革的决定中的明确规定。随着市场化进度的加快，政府逐步退出微观经济管理领域已是大势所趋。因而，采用“代建制”将是今后政府投资工程的主要实施方式。如何正确认识并规范引导、推行与完善政府投资工程“代建制”；如何继续实质推行政府投资工程“代建制”，又能有效防止政府投资失控，真正建立起一个风险制约、权责对等、良性互动的政府投资管理体制利益制衡机制，是代建制得以真正推广实施的关键所在。2 1 代建制的概念根据北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)，“代建制是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位。负责项目的投资、管理和建设组织实施T 作，项目建成后交付使用单位的制度”。“代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制建设项目的审批程序不变”。从各地方推行的结果看。代建制多种多样实际上是代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理与服务。除了进行相关方的招标、工程款的拨付、工程施工建设的管理外，有的还扩大到包括编制项目建议书、可研报告、初设等。但是都不包括项目的融资1 3 I。2 2 代建制的特点1)通过公开招标、邀请招标或直接指定等方式选择项目管理公司，作为项目建设期间的法人全权负责项目建设全过程的组织管理。2)代建制把过去由政府“投、建、管、用”的职责在建设期间做了一定的划分，全过程或者部分阶段以专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期间项目法人的职责，实现了项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。3)以明晰产权关系为核心。在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合同关系，使合同主体问的权利、责任、义务形成刚性约束，进而使政府投资概(预)算成为具有法律约束力的刚性指标。2 3 代建制存在的不足政府投资项目实行代建制，是一项带有探索性的工作，思路是正确的，但在具体操作上还存在诸多需万方数据要解决的问题。1)代建人资格的认定。我国建筑领域的专业公司可以分成三大类：一类是管理咨询类如工程咨询公司、造价咨询公司、招标公司、设计咨询公司等；另一类是施丁类企业，如施T 总承包企业；第三类是投资公司、国有资产管理公司等。代建制需要涉及多个专业角色，选择哪一类公司更适合代建工程，责任重大，标准不一，争议也颇多。这样，项目成败的责任其实还是在于政府。2)代建人的法律责任和经济责任。在代建过程中代建人不仅要与委托人、使用人产生合同关系。明确各自的定位和责任。同时代建人还会与参建各方发生关系。如设计单位、监理单位、招标代理单位、承包单位、设备和材料供应单位等，过去都是与业主直接发合同关系。但在“代建制”下合同关系转变为与代建人发生。由于代建机构必须具备项目法人的资格，是自负盈亏的经济实体在上述一系列的合同关系中，代建人的法律责任和经济责任如何界定是一个问题。3)责任和权利不匹配。在代建项目中，代建服务的取费标准目前无统一规定，可参考建设项目建设方的管理费的市场取费惯例，按照总代建费用的百分比例在0 8 2 0 之间协商。其中根据前期和实施阶段工作比例。前期代建费用占总代建费用的1 0 3 0。但代建单位一般应提供1 0 3 0 的履约保函，项目不论是投资、质量还是T 期达不到要求，都有可能由代建单位做出赔偿，代建费用相对于代建人的责任和义务来说。其责任和权利是不匹配的 4 1。3B T 模式与代建制的结合3 1 两种模式结合的可能性由于代建制没有涉及到项目的融资，仅仅适用于政府资金落实的政府项目，如何继续实质推行政府投资工程代建制，又能在项目筹资渠道上实施投资主体多元化。结合B T 模式与代建制的特点和不足，将B T与T 程“代建制”有效结合不失为一个两全其美的办法。即政府作为城市市政基础设施和纯公益性项目的最后“买单人”，在筹资建设项目方式上，打破以往直接进行工程实施的各环节、全过程的微观管理控制方式采用B T 和代建结合的方式，代建方进行筹资、管理、建设，政府最终购买合格的产品。通常的工程“代建制”做法为：政府招标选定某工程代建单位。代建单位再以项目法人的身份进行招标，管理论坛器M a n a g e m e n tF o r u m选择下程承包商、设备供应商。督导工程实施全过程，拨付工程进度资金等。其实质是只从形式上改变了政府部门作为政府投资工程的直接管理者。实现了政府对工程投资管理的“让权”。但由于对代建单位缺乏有效的监管和风险制约代建单位对工程投资控制承担的职责与其所被赋予的权利相比存在严重不对等现象。而采用B T 方式委托下程代建方进行筹资建设。变直接的投资建设管理为间接的用货币到市场购买公共产品和服务。在操作流程上。可采取“政府确定项目投资及建设计划一挂牌出让项目代建权或招标选择工程代建单位一代建单位自行投资(筹资)建设并实施全过程管理一政府组织项目验收一交付使用单位一政府一次或分期偿付丁程款”。3 2 两种模式结合的优点代建制和B T 模式的结合将产生一个新的模式，既不同于B O T 模式。也不同于E P C 模式。无论在项目各阶段，还是项目参与各方都使得管理更加流畅和专业化。同时也很好地解决政府基础设施需求和投入不足的矛盾。我国工程建设管理体制虽然自2 0 世纪8 0 年代开始。先后引进并推行了招投标制、工程监理制和项目法人制，但在工程建设管理的组织形式上，仍然沿袭着计划经济体制的传统做法：成立专门的工程建设指挥部、基建办或r T 程管理局等组织机构。这些机构的人员一般都由政府的公职人员兼任或专职。由于工程管理组织构架上的“计划色彩”及“官员意志”，使得在相当程度上推行工程管理“四制”要求成为“形式主义”、“走过场”。而推行政府投资项目B T 方式的“代建制”，使政府由公共工程的直接“生产商”、“制造者”，成为公共丁程和服务的“消费者”和“买单人”嘲。代建制和B T 相结合既保留了两者的优点，又弥补了相互的缺点。主要体现在以下几方面：1)由于目前我国没有有关项目法人投融资方式完整的法律、法规体系，人们对B T 建设模式认识不统一；而对于代建制。从中央到地方都有相关的政策和规定出台。B T 与代建制的结合这一问题。使得这种模式具有依法的操作性。B T 模式解决了“要不要”让民间资本进入基础设施领域的问题。而代建制则解决了“能不能”的问题。两者相结合使得民间资本顺利进入基础设施领域。2 0 1 0-年第1(1 一)第2 8 蹇，簪荭投术一盯1 5 9万方数据器管理论坛M a n a g e m e n tF o r u m2)调动社会资本尤其是民营资本流向低回报、低利润水平的基础设施领域的积极性分散集中流向高风险、高回报行业的资本过度竞争风险实现社会资本在更大范围的优化配置。3)B T 与代建制结合，可缓解政府筹资压力。推行政府投资项目B T 方式的代建制，将有效地缓解政府对公共工程的筹资压力，或放大限定资金额度下即期消费更多公共产品的购买能力能发挥政府建设资金的先期乘数效应。4)B T 与代建制的结合B T 代建方承担了项目投资、管理、施丁的风险。对于政府来说，政府由原来的制造和管理者变成了在按照政府规划和意图。在政府监管和监理下的合格产品的购买人。大大降低了政府风险。5)B T 与代建制相结合。可节约T 程总投资。虽然推行B T 代建制，政府需要在支付既定代建额后另外支付代建单位的投资利息(略高于同期银行贷款利息)，但若与政府直接进行建设管理带来的行政支出和管理成本比较，仍可节约投资。这主要是由于长期以来，对工程项目管理班子的配备一般参照行政级别。项目越大，管理班子的“级别”越高，机构越庞大，人员经费、办公经费、考察、培训等所有名目开支均纳人工程管理成本，一般占到工程总投资的5 1 0 旧。推行政府工程B T 代建制由中标的代建人在中标承诺的限定代建额度内，自行筹资，并独立的组织工程建设，向管理要效益，获取稳定合理的投资回报。B T代建制可保障工程代建单位在工程实施过程中对工程用材采购、使用及工程用工，资金调度等方面的决策权和控制权，实现T 程资源的集约效能和真实有效。6)B T 与代建制相结合，将加快政府转变职能推进建筑市场发展。推行B T 代建制。一方面使政府官员从繁琐的事务和微观管理中解脱出来。将更多时间和精力用于宏观投资的政策研究，从而有效提高执政能力和执政水平；另一方面。也可大力精简、压缩甚至撤销各级政府部门的基建管理班子。B T 与代建制相结合可杜绝由于直接施工招标。施工单位为获取市场份额，盲目压低报价，恶性竞争的倾向。将资金实力、资信实力与施工实力三者有机结合，营造、保障公平有序、诚信竞争的建筑市场环境。7)B T 与代建制的结合，是对投资体制改革和管理体制改革的一种结合探索。符合中国的实际需要有很强的可操作性和实际意义。1 6 0 啼荭投太一盯2 0 1 0N o 1(J a n)V 0 1 2 83 3 两种模式结合的实例北京地铁奥运支线就是对B T 和代建制结合的一种探索。其项目运作方式：由招标人采用B T 模式通过公开招标确定中标人由中标人负责组建奥运支线项目公司项目公司根据确定的建设范围筹措相应的建设资金。并按确定的建设计划和技术标准建设奥运支线B T 工程。工程竣工、验收合格后，招标人以股权收购的形式接收项目公司，并向中标人支付合同价款。丁程的监理单位南招标人通过招标另外确定。监理费用由招标人支付。监理单位接受招标人和项目公司的管理。4 结语B T 模式的大范嗣发展源于市场需求，代建制是随着社会经济、市场体制及国家关于投资体制改革的发展，而逐步形成的承发包模式。代建人的管理责任是代建制的核心问题防范代建人管理责任风险是代建制有效实施的主题。实施B T代建制为化解代建人管理责任风险提供了一套全新的思路。该模式的实际操作环节还需做进一步研究。以便为B T 代建制的完善提供实践基础。无论是投资体制还是管理体制的改革国家都应该加快立法步伐。建立有关项目法人投融资方式完整的法律法规体系，使之更符合我国的国情和实际。斓参考文献：【1】肖春华上海市轨道交通建设B T 模式初探 J】隧道建设，2 0 0 2，2 2(2)：3 3-3 6【2】杨长明浅谈B T 模式下T 程项目参与方之间的关系叨铁道工程企业管理，2 0 0 6(1)：3 1 3 3【3】何寿奎，傅鸿源B T 融资代建制项目组织与运作管理【J】经济师，2 0 0 5(7)：2 2 8 2 2 9【4】牛丽云，沈其明，刘玲璞浅谈B T 代建模式一防范代建人责任风险的有效途径阴建筑经济，2 0 0 6(8)：3 9-4 1【5】查斌代建制与B T 方式的有效结合阴中国投资，2 0 0 6(2)：1 1 0 1 1 1【6】于志英，胡佳林B T 工程建设方式浅析【刀水利科技与经济，2 0 0 4 1 0(4)：2 5 5-2 5 6 收稿日期：2 0 0 9 一1 0 2 6作者简介：张凯(1 9 5 7 一)，男，辽宁绥中人。高级T 程师。学士。北京市政投资有限公司总经理。主要从事市政工程施丁管理和市政工程投资项目管理工作。万方数据