美国_欧盟食品安全监管模式探析及其对我国的借鉴意义.pdf

当代社科视野2009年第1期他山之石2008年秋，中国民众的目光再次聚焦于食品安全问题。“三鹿奶粉”事件引发了社会各界对食品安全的空前关注，同时也将食品安全监管机构推到聚光灯前。目前我国把“食品安全”列为国家中长期科技规划的重要问题之一来研究。西方发达国家对该领域的认识和研究普遍早于发展中国家，积累了丰富的经验。本文对美国、欧盟的食品安全监管模式进行了分析与述评，以期为完善我国食品安全监管体系提供参考和借鉴。一、美国食品安全监管模式分析(一)美国食品安全立法美国关于食品安全监管的法律法规非常多，既有联邦食品、药品、化妆品法(FDCA)、食品质量保护法和公共健康服务法等综合性法规，也有联邦肉类检查法、蛋制品检验法等非常具体的法律。由美国众议院制定并公布的 美国法典 以及美国联邦法典对食品安全有非常严格和完善的法律规定。在此基础上，美国FDA与USDA(美国农业部)负责制定了食品法典，以指导食品管理机构监控食品服务机构的食品质量安全状况，以及零售业和疗养院等机构预防食源性疾病的开展情况。这些法律法规基本覆盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。美国正是通过对法律体系的不断完善，逐步促进本国的食品安全保障水平。(二)美国食品安全监管体系美国负责食品安全管理的主要机构有4个：卫生和人类服务部(DHHS)下的食品和药品管理局(FDA)，负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全以及制订畜产品中兽药残留最高限量法规和标准；美国农业部(USDA)下的食品安全检验署(FSIS)，负责肉类和家禽食品安全，并被授权监督执行联邦食用动物产品安全法规；美国国家环保署(EPA)，负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制订农药、环境化学物的残留限量和有关法规；商业部(USDC)下的国家海洋渔业署(NMFS)，负责通过非官方的水产品检查和等级制度来保证水产品的质量。这些机构分别对不同种类、处于不同生产阶段的食品安全发挥着非常重要的作用。另外，农业市场署(AMS)、动植物卫生检验署(APHIS)、卫生和人类服务部(DHHS)下属的疾病防治中心(CDC)等也在美国食品安全管理中扮演着重要的角色。这些食品检验机构中有大批专业化的专家，如化学家、毒物学家、药理学家、食品工艺学家、微生物学家、分子生物学家、营养学家、病理学家、数学家等。他们的工作包括检查食品公司、收集并分析样品、监控进口产品安全、检查售前行为、进行食品安全相关数据收集与处理、从事消费者研究和进行消费者教育等。1(三)美国食品安全管理体系有效运作原因美国食品安全管理体系能有效地运作，为美国公众提供安全的食品，其中主要原因就是，美国的食品安全管理体系拥有一套非常先进的管理理念。基于科学、风险管理、全程管理是美国食品安全管理理念的核心内容，也是值得我国食品安全美国、欧盟食品安全监管模式探析及其对我国的借鉴意义管淞凝（中南财经政法大学2007级研究生武汉430200）内容提要：近年来我国食品安全监管体系日益健全，食品安全监管力量逐步加大，但与此同时食品安全事件却此起彼伏，暴露了我国食品安全监管中存在的一些问题。由于食品安全的全球性特征，对发达国家食品安全监管的研究可资我国食品安全监管制度借鉴。关键词：食品安全监管模式借鉴意义39当代社科视野2009年第1期他山之石管理部门借鉴学习的地方之一。美国科技居于世界领先地位，科学管理理念深入人心，也渗透在每一个行政管理的领域，在食品安全管理方面“基于科学”是其基本的原则之一。2003年美国在食品安全研究投入联邦经费达176亿美元。在美国，所有有关食品安全的法律、法规、标准的制定都必须最大程度地以科学为依据，如果在某些方面由于科学发展水平的限制，也要最大程度地征求专家的意见，以增加决策的科学性。在美国，风险分析被认为是进行食品安全管理的有效方法。风险分析包括了风险评估、风险管理与风险交流。对于一个潜在的食品安全问题来说，只有通过对该问题的风险进行全面的评估才能更好地制定管理战略与具体方法，从而解决该食品安全问题。通过风险评估，还可以对不同的食品安全问题潜在的风险大小进行比较，从而决定有效管理的投向，提高资源的使用效率。通过风险交流，可以将有关风险的信息与国际组织及其他与食品安全相关的机构及人员分享，当风险来临时及早告知公众，做好防范工作。全程管理是美国食品安全管理的又一个重要原则。美国食品安全管理人员认为，食品生产、加工、销售、消费的各个环节中都有潜在的食品安全的隐患。只有通过实施“从农田到餐桌”的全程食品安全管理才能向公众提供最安全的食品。除此之外，美国还建立了先进的食源性疾病检测系统。有食源疾病实时检测网络与分子分型检测网。利用该二个网络进行食源性疾病的检测、分析、诊断与溯源，为食品安全监管发挥了重要的作用。(四)美国食品安全监管模式的改进由于美国实行的是按食品类别分别监管的模式，由此造成的弊端经常出现。一是食品安全监管职能重复，难以划清监管界限。如对肉或禽肉馅三明治食品的检查就十分滑稽，暴露肉或禽肉馅的三明治由FSIS监管，非暴露肉或禽肉馅的三明治由FDA监管。二是多个部门重复监督检查，致使监督资源浪费。如根据美国FDA2004年2月的记录，约有2000个食品生产加工单位接受了FSIS和FDA两个部门的重复检查，因这些单位使用了多种原料分别归不同部门监管。三是食品安全监管权限不一致，造成执法效果不同。例如，美国FSIS和FDA若查出受污染的食品或劣质食品时，都可以要求企业自动召回，如企业不自动召回，FSIS可临时扣留该产品20天，同时申请法院批准予以没收；而FDA却没有扣留产品的权力，只能申请法院批准予以没收，无法及时处理有毒有害的食品。21998年美国政府成立了总统食品安全管理委员会，负责建立国家食品安全计划和战略、指导政府部门优先投资重要食品安全领域和食品安全研究所的工作，并协调全国食品安全检查措施。该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。委员会主席由农业部部长、卫生部部长、科学与技术政策办公室主任共同担任，形成监督食品安全的三驾马车。在总统食品安全管理委员会的统一协调下，实现对食品安全工作的一体化管理。二、欧盟食品安全监管模式分析欧盟为统一协调内部食品安全监管规则，陆续制订了通用食品法食品卫生法等20多部食品安全方面的法规，形成强大的法律体系。欧盟还制订了一系列食品安全规范要求，包括动植物疾病控制、药物残留控制、食品生产卫生规范、良好实验室检验、进口食品准入控制、出口国官方兽医证书规定、食品的官方监控等。2000年初，欧盟发表了食品安全白皮书，提出了84项保证食品安全的基本措施，以应对未来数年内可能遇到的问题。白皮书包括食品安全政策体系、食品法规框架、食品管理体制、食品安全国际合作等内容，是欧盟及其成员国完善食品安全法规体系和管理机构的基本指导。对欧盟而言，如果说20世纪是扩大农业规模和产量的话，则21世纪初期的重点就是确保食品的“安全”和消费者的“知情”。与此同时，欧盟委员会成立了一个名为欧盟食品安全管理局(FSA)的组织，统一管理欧盟所有与食品安全有关的事务，负责与消费者就食品安全问题直接对话，建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络。3这一机构下属若干专家委员会，由管理委员会、八个专门科学小组和科学委员会等部门组成，直接就食品安全问题对欧盟委员会提出决策性咨询意见。该局对欧盟内部所有与食品安全相关的事务进行统一管理，负责与消费者就食品安全问题进行直接对话，建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络，向欧盟委员会提出决策性意见等。欧盟食品安全管理局不具备制定规章制度的权限，只负责监督整个食物链，根据科学家的研究成果做出风险评估，为制定法规、标准以及其他的管理政策提供信息依据。在FSA督导下，一些欧盟成员国也对原有的监管体制进行了调整，将食品安全监管职能集中40当代社科视野2009年第1期他山之石到一个部门。德国于2001年将原食品、农业和林业部改组为消费者保护、食品和农业部，接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能，对全国的食品安全统一监管，并于2002年设立了联邦风险评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局两个机构。丹麦通过改革，将原来担负食品安全管理职能的农业部、渔业部、食品部合并为食品和农业渔业部，形成了全国范围内食品安全的统一管理机构；法国设立了食品安全评价中心，荷兰成立了国家食品局。目前，欧盟委员会还提出建议，拟对维持了25年之久的“欧盟食品安全卫生制度”进行根本性改革，对原17项法令进行合并、简化、协调、统一，力求制定一项统一的、透明的食品安全卫生规则。根据该建议，新的安全卫生规则将适用于“从农场到餐桌”的所有食品以及所有食品经营者，同时还将建立有效的执法机构，加强对食品安全的监管，以及有效应对未来食品链中可能出现的食品危机。新政策的核心是在建立食品安全战略目标的同时，给商家以选择采取何种安全措施的自由，而不是给他们制造过多的麻烦。新规则主要有以下几方面的改进：一是引入了“从农场到食桌”的概念；二是确立了食品生产经营商对食品安全负首要责任的原则。这一原则加大了生产经营者的安全责任，生产经营商则主要依靠“自我核查机制”及对有害物的现代监控技术来确保食品的安全卫生。三、发达国家食品安全监管模式的借鉴意义它山之石，可以攻玉。通过对美国、欧盟、英国在食品安全监管方面的经验和做法进行分析，发达国家的食品安全政府监管有益经验集中体现在以下几个方面：(一)食品安全的统一立法体例就立法体例而言，目前世界各国食品安全法体系无外乎两种模式：一种是以欧盟和日本为代表的统一立法体例，即制定一个总纲性的食品安全基本法，在此基本法的统御下，制定调整具体食品安全问题的法律；二是以美国为典型的分散立法体例，即依据特定的食品或食品部门，分门别类地制定大量食品安全具体法规。分散立法往往形成职能的交叉，目前采用或拟采用统一立法体例的国家居多。(二)协调高效的食品安全执法监督体系1多部门联合监管模式向独立监管模式转换从目前情况来看，根据各自国情，西方发达国家通过立法建立了不同类型但行之有效的食品安全执法监管机构体系。基本模式不外乎三种：第一种是由中央政府各部门按照不同职能共同监管的模式，这种模式以美国为首，我国也大致相同；第二种是中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构，全权负责国家的食品安全监管工作，这种模式以英国为代表；第三种是由政府现存的某个部门负责食品监管工作，并负责协调其他部门来对食品安全工作进行监管，这种模式的代表国家是加拿大。事实上，美国现行的执法体系模式就已经饱受质疑，因此美国为了改善多部门共同执法的分散和冲突局面，还是想了很多办法。比如在中央政府层面先后成立了“食品传染病发生反应协调组(FORCG)”和“总统食品安全委员会(Presi-dents Councilon Food Safety)”，这都有效地起到了协调作用、加强合作的效果。2食品监管的责任主要由中央政府承担以美国为例，在19世纪80年代末，由于跨州食品贸易的不断增加，使得食品安全监管的溢出效应扩大，其影响范围不再仅仅局限在某个州，最终于1906年通过了美国联邦食品与药品法案。而发达国家食品安全监管的纵向配置遵循了上述观点。在美国、加拿大、韩国等国家，食品安全监管的责任主要由中央政府来承担，地方政府只负责溢出效应相对较小的餐饮以及食品零售店等的监管，并实行由中央监管机构垂直一体化监管模式。如美国强调了中央政府与地方政府在食品安全管理方面的职权划分与协调配合，采取了联邦权力列举，剩余权力保留的原则。中央一级负责所有州际贸易中的国产和进口食品安全。除联邦政府的食品安全管理权力之外，州与郡县政府监管其辖区的其他所有食品。从表面上看，日本有点例外，其中央监管机构主要负责进口食品的安全监管，其他食品的安全监管主要由地方监管机构负责，这与日本食品业的产业结构有关，其60的食品来自进口，本土生产的食品只有40。从英国近年来的改革来看，显然已认识到食品安全监管应由中央政府来提供。尽管地方监管机构承担了主要的作用，但已迈上垂直一体化改革之路，如畜禽的监管即由食品标准局下属的肉类卫生局负责。3“从农田到餐桌”的全程监控制度在食品安全立法之初，食品安全监管的重点仅仅是对最终产品的检测，随着科技的不断进步，41当代社科视野2009年第1期他山之石食品工艺的不断创新，仅仅对出厂的最终产品进行简单的监测显然已经无法达到食品安全监管的目的。于是，欧盟最早提出了“从农田到餐桌”的生产经营各个环节全程监控的制度，现在已经成为西方主要国家公认的，建立食品安全法体系的最基本制度。这项制度要求食品行业在食品链中应用良好的操作规范，即良好的农业生产规范(GAP)、良好的生产操作规范(GMP)、良好的卫生操作规范(GHP)等，由此来控制诸多的潜在食品危害。4危险评估和食品安全预警制度上世纪末，西方国家食品安全事故的频频爆发，暴露出其法规体系的严重漏洞。往往都是在发生食品安全事故或者媒体曝光之后，政府采取补救措施，而缺乏消费者健康面临危机时所采取风险管理的预先保障制度。现在，多数国家强调通过风险的评估制度来实现全面防范与管理，并充分保障公众对食品安全状况的知情权，应用风险分析，有利于更好地对食品安全性进行科学化管理。食品安全性评价采用的毒理学评价，适用于评价食品生产、加工、保藏、运输和销售过程中使用的化学和生物物质以及在上述过程中产生的有害物质，也适用于评价食品中其他有害物质。对此，各国都积极将风险管理和危险分析及关键控制点(HACCP)体系制度引入立法规定中。HACCP体系应用于食品生产、加工、消费等食品安全全过程，在危害识别、评价和控制方面是一种科学、合理和系统的方法。新西兰曾有一个经议会通过的禁止用新鲜绵羊内脏喂狗的法令，其目的是切断包虫生活链，防止包虫病传播，牧民对此很有意见。后来由新西兰风险分析专家Pharo博士利用风险分析方法采集数据，进行风险分析，结果是在新西兰一年一条狗被包虫感染的机率是0002。他认为如此低的风险不足以以议会立法来禁止用新鲜绵羊内脏喂狗，并对该法令提出不同意见，新西兰议会后来废除了此条法令。对食品安全预警系统技术的应用，美国以及欧盟国家的危险性预警系统主要是通过食品和饲料中某些成分的控制来实现，如通过对某些反刍动物蛋品饲料的禁令来预防疯牛病的传入，德国就于2005年颁布了食品和饲料法革新法。45食品安全信用体系实行食品质量安全的信息追溯制度和缺陷食品召回制度是发达国家建立食品社会信用体系的基本制度。食品信息追溯制度是指通过记录的标记，对某个事物或某项活动的历史情况、应用情况或事物所处的位置进行追溯的能力。如在欧盟和日本建立的“食品身份编码识别制度”，即建立食品安全信用档案，要求生产全过程建立档案，记录产地、生产者、化肥及农药使用等详细信息，可让消费者通过互联网或零售店查询。从生产者到销售的每一个环节可相互追查，实现质量安全的可追溯性。缺陷食品召回制度，即在建立视频信息追溯制度的基础上，可以实施缺陷食品召回制度，避免流入市场的缺陷食品对大众人身安全损害的发生或扩大，维护消费者的利益。6责任主体限定在发达国家食品安全管理机制中，食品安全首先是食品生产者、加工者的责任，政府在食品安全监管中的主要职责，就是通过对食品生产者、加工者的监督管理，最大限度地减少食品安全风险。企业应根据食品安全法规的要求来生产食品，确保其生产、销售的食品符合安全卫生标准。政府的作用是制定合适的法规及标准，监督企业按照这些标准和食品安全法规进行食品生产，并在必要时采取制裁措施。违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。目前对食品安全责任的立法主要分为两种：一是以美国、德国为代表的少数国家实行严格责任原则，食品生产经营者对食品的危害承担完全责任；二是以日本、欧盟大部分国家为代表的机遇过错的责任原则，食品生产者承担的责任以过失为基础。7.发挥行业协会和消费者作用发达国家十分注意发挥行业协会良好的自律机制，有效地减轻了政府的监管压力，强化行业的食品安全与管理。同时非常重视消费者在食品安全监管，特别是法规、政策制定过程中的作用，充分听取消费者的建议，确保其工作能真正维护消费者的利益。注释：1陈君石国外食品安全现状对我国的启示J中国卫生法制，2002，(10)2陈茂盛风险分析及其在兽医管理中的应用J中国兽医杂志，2001，(11)3陈锡文，邓楠等中国食品安全战略研究M北京：中国科学技术出版社，20044戴强美国的食品安全管理体系J.时代经贸，2007，（5）（责任编辑：汤美芳）42