我国新型农村金融机构联动监管模式设计_一个博弈视角下.pdf

第 15 卷 第 3 期2012 年 5 月湖南科技大学学报(社会科学版)Journal of Hunan University of Science Technology(Social Science Edition)Vol15 No3May 2012 经济探索我国新型农村金融机构联动监管模式设计 一个博弈视角下的分析框架周孟亮1，文春晖1，2，孙良顺1(1 湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128;2 中国社会科学院 工业经济研究所，北京 102488)摘要:2004 年开始的新一轮农村金融增量式改革续写了农村金融发展的新篇章，农村金融机构数量急剧增加，竞争性增强，但由于现阶段我国新型农村金融机构监管模式落后，不能适应我国当前农村金融的快速增长，农村金融改革的主要矛盾已经由农村金融供给跟不上需求的步伐转变成农村金融监管跟不上农村金融组织发展的脚步。因此，创新我国新型农村金融机构监管模式成为破解新一轮农村金融改革突破口。关键词:新型农村金融机构;联动监管模式;博弈中图分类号:F830 39文献标识码:A文章编号:1672 7835(2012)03 0073 05一问题的提出自1984 年开始的金融改革使我国金融总体发展取得瞩目成就，但农村金融依然是我国整个金融改革中的最薄弱环节，农村金融供给不足、竞争不充分，广大农民和农业企业贷款困难等。改革开放以来，我国对农村金融结构进行了调整，果断做出了农业银行商业化改革的决策，但是农业银行基于商业化动机而远离农村，将农村金融重任放在农信社肩上，此后农村金融改革围绕农信社产权改革而展开，由于改革定位模糊而使改革效果不尽人意。2006 年开始的新一轮农村金融改革采取增量式增长方式，2009 年中国银监会编制的 新型农村金融机构 2009 年 2011 年总体工作安排，计划3 年内在全国设立1 294 家新型农村金融机构，其中村镇银行1 027 家，贷款公司 106 家，农村资金互助社 161 家。近年来新型农村金融机构数量迅速增长，截至 2010 年 11 月末，全国已开业新型农村金融机构319 家;此外，虽然银监会还没有赋予小额贷款公司金融机构地位，但截至 2011 年 3月末，全国共有小额贷款公司3 027 家，贷款余额达 2 408 亿元。农村金融机构数量的迅速增加及小额贷款公司的迅速扩张给当前我国农村金融监管巨大考验，农村金融改革的主要矛盾已经由农村金融供给跟不上需求的步伐转变成农村金融监管跟不上农村金融组织发展的脚步。可见农村金融监管模式创新迫在眉睫。二我国新型农村金融机构的监管现状目前我国的金融体系形成了“一行三会”(中国人民银行、银监会、证监会、保监会)的金融监管格局，而银监会仅在每个县设置一个由 4 人左右组成的监管办事处，用以对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社的监督，而银监办监管仅限于准入监管，对新型农村金融机构的运营状况监管较少。我国保监会和证监会在县域尚无分支机构。作为人民银行县支行，现阶段其监管权主要集中在存款准备金率管理、人民币管理、金融统计、贷款卡管理、国库经收、清算管理、反洗钱等一些业务领域。但其监管权是残缺不全，如有的仅保留检查监督权，而无处罚权(人民银行县支行仅在存款准备金、人民币、清算管理上有独立的处罚权);有的则有检查权而无调查权等。当前我国新型农村金融监管主要由县监管办事处与人民银行县支行直接监管，其监管分工如表 1 所示:表 1我国新型农村金融机构监管模式表监管机构监管对象监管内容县监管办事处村镇 银 行、贷 款 公司、农村资金互助社主要是准入监管人民银行县支行村镇 银 行、贷 款 公司、农村资金互助社主要对人民币管理、金 融 统 计 等 业 务监管37*收稿日期:2012 02 26基金项目:国家社科基金“我国普惠制农村金融体系建设研究”(09BJY009);湖南省教育厅优秀青年项目“多目标决策的中国小额信贷机构社会业绩评价及其与财务业绩协同研究”(11B059)作者简介:周孟亮(1977 )，男，湖南娄底人，博士，副教授，硕士生导师，主要从事农村金融研究。可见，我国当前新型农村金融机构监管模式存在严重问题:一是监管不协调。我国新型农村金融机构监管基本上采用自上而下的垂直监管，各机构之间分兵把守，没有进行有效协调，监管信息也难以共享，基本上处于各自为战的状态，监管措施相互重叠或相互抵触的现象时有发生。二是监管效率低下。一方面是生产效率低下，即提高服务的平均成本高昂，另一方面是资源配置效率低下，即组织多提供的产品与服务满足利害关系人的偏好情况。由于现在县域监管机构并不规范，其对新型农村金融机构的营运监管形同虚设，即使采取监管措施，也是走走过场，没有实施有效的监管，势必造成了监管效率的低下。三是监管资源匮乏。目前，承担新型农村金融机构监管任务的监管办事处、人民银行县支行等，监管办成立时核定人员编制为 3 4 人，截至目前监管办尚未增加过监管人员，以目前的县监管办人员编制已很难应付银行类的金融机构，更何况农村金融门槛放宽后，更多的新型农村金融机构发展起来，面对数量庞大、地域分散的监管对象监管者更是人手不足，束手无策。四是监管处于“真空”状态。由于反馈机制以及协调机制的缺乏，各监管部门与新型农村金融机构之间不能进行及时、有效的沟通和协调，导致监管部门对新型农村金融机构无法做出全面、深入的了解，无法实施针对性的监管，从而使得监管部门的监管范围及内容或多或少存在“真空”。五是导致“道德风险”。我国监管人员与被监管对象之间有的存在着利益关系，而现行法规中，缺乏对监管执行者的监督，从而无法保证金融监管的公正、合理，这样容易导致监管执行者的“道德风险”，产生腐败，使得监管失去意义1。上述问题严重降低了农村金融的监管效率，制约了我国农村金融组织的发展，提高我国新型农村金融机构监管的效率成为当前改革的难题。国内外学者对新型农村金融机构监管已展开深入研究，如 Taylor 提出了“双峰式”(Twin Peaks)金融监管模式的设想，即对两个不同目标的金融机构实行不同的监管，以达到真正意义上提高监管效率的目标2。在 Taylor 的基础上，Goodhart 进一步考虑了不同金融机构之间的差异，根据不同的监管目标，提出了“矩阵式”监管模式3。Masciandaro 在他的系列文章中，集中研究 20 世纪末和 20 世纪初所出现的金融监管体系改革浪潮和中央银行的作用，并运用了多元回归模型和 PROB-IT 模型，从各个不同的方面对金融监管建构进行了实证分析4。国内学者顾海峰提出按以下内容构建农村金融监管制度:(1)农村金融机构运行安全预警机制5;(2)建立适合我国国情的农村存款保险制度;(3)建立农村金融机构市场退出机制。勾东宁，苏翩翩认为，应探索差异性监管体系6。唐峻指出，农村金融机构所处地域的不同、类型的不同、管理水平的不同、业务创新度的不同、信贷资金流向的不同等诸多因素都使得农村金融机构表现为多样化和类型化，各类金融机构发展的路径和目标诉求均有所不同，因此对其的监管标准理应区别对待7。三基于博弈视角:我国新型农村金融机构联动监管模式设计(一)联动监管模式内涵联动监管模式(Linked Supervision Model)，根据 BaselCommittee(2010)的定义，是指两个或者两个以上不同县域的监管系统各层级之间通过签订联动协议等方式，综合运用监管资源和手段，搭配组合不同监管机构的监管方式，优化与调整权责关系，达到相互监管、协助、交流等，有效增强监管力量、扩大监管范围、提高监管效率、降低“道德风险”、减少监管盲点等，以期对被监管对象实施有效监管的组织体系和运行机制。比照有效银行监管核心原则，联动监管可以更为充分地利用监管资源、增强监管合力、提升监管效能，提高监管有效性。联动监管可分为上下联动监管、左右联动监管、外部联动监管。上下联动监管，即银监会机关职能部门、银监局、银监分局、监管办事处垂直条线联动监管。左右联动，即银监会机关部门之间、属地银监局 与异地银监局之间、部门内部和局内部各相关处室之间联动监管。外部联动，即银监会与其他相关部委、地方政府及地方政府有关部门之间监管联动，如图 1，2 所示:(二)联动监管模式的目标从新型农村金融机构监管主体来看，村镇银行、贷款公司和农村资金互助社由银监会监管，小额贷款公司由省级地方政府金融监管局进行监管。如图 3 所示:图 3我国新型农村金融机构监管的机构监管体制示意图新型农村金融机构监管依旧是自上而下的监管模式:国家级金融监管层 省级金融监管层 市级金融监管层 县级金融监管层 更低一级金融监管层。这是机构监管下的监管过程。联动模式(Linked Supervision Model)针对我国新型农村金融机构监管问题而设计，它的有效实施能很好解决我国当前农村金融监管存在的以上问题，具体于表 2 所示。为了验证联动监管模式能否提高监管有效性，下面基于博弈视角对联动监管模式进行效益分析。(三)基于博弈视角下联动监管模式设计1 博弈主体为简便起见，这里仅取两个对象。博弈的参加者是两47个不同地域的新型农村金融机构的监管者甲和监管者乙，且甲和乙的监管规模相当，即表示其监管所付出的成本相差不大，可设为相同。因次，这里构造的是一个对称协调博弈。对称协调博弈是指无角色区分的参与之间进行的协调博弈，它表现在支付函数的对称上，策略集是一样的。表 2联动监管模式目标表监管模式联动监管模式内容达到的目标准入联动充分利用属地银监局等银监会派出机构掌握的有关拟准入机构的相关信息，灵活地开展现场核查工作，即使合适需要关注的问题。通过银监局之间，部门内部现场检查处、非现场监管处与市场准入处之间的左右联动，可以充分了解相关机构的日常风险管控状况、合规管理水平等。非现场监管联动属地银监局利用地理优势，更加紧密参与银行法人机构有关会议、及时约见银行高管、开展现场走访和调查，掌握第一手资料，提升监管机动性;保持银监会机关职能部门对属地银监局的联动指导和协调职能，统筹非现场监管资源。充分发挥银监会和银监局两方面的比较优势和积极性，解决信息不对称问题。现场检查联动对属地行总行的各项现场检查，实现现场检查与日常监管联动。监管资源的有效整合和充分利用。属地银监局间联动办公通过联动当地银监局、有关地方政府和被监管机构，沟通协调和共同研究，一揽子解决或研究决定有关监管与服务事项。综合配置监管资源和解决实际问题。信息平台建立通过在银监会系统各层级之间搭建内网信息平台，定期召开不同分支机构监管员的联动监管座谈会，由银监会统一协调建立监管员之间的热线联系网络，定期发布 属地联动监管指导信息 等。提高了被监管机构违规的成本，有效降低“道德风险”发生的概率2 基本假设博弈双方是完全理性的，符合“经济人”假设，追求各自利益的最大化。两个监管者的收益是新型农村金融机构违规的罚款，损失包括各种监管成本以及因监管不力，新型农村金融机构违规带来的社会损失，上级批评该监管者而影响其评级。然后假设博弈双方的信息都是完全的，即双方对博弈中各种情况下的得益都完全了解，而且双方几乎同时决策，因此模型为完全信息静态模型。3 策略监管者甲和监管者乙都可以采取合作和不合作策略，这里记监管者不合作策略为，合作策略为，监管者乙不合作策略为，合作策略为，这样就产生了 4 种策略组合:监管者甲不合作，监管者乙不合作，记为策略组合(，);监管者甲合作，监管者乙不合作，记为策略组合(，);监管者甲不合作，监管者乙合作，记为策略组合(，);监管者甲合作，监管者乙合作，记为策略组合(，)。4 支付函数分析在以上基本假设之下，进一步分析博弈双方在不同策略组合下的得益。为了方便计算及比较，此处多采用概率来计算。若采取策略组合(，)，此时监管者的可获得的收入为违规新型农村金融机构的罚款 a，该情况下新型农村金融机构违规的概率为 p，若违规，该监管上级部门将会给予批评，设为损失 b，监管者此时付出的监管成本为 c，因新型农村金融机构违规造成的损失为 d。则在该策略下监管者甲和乙的收益都为:Q1=a*p b*p c d*p=(a b d)*p c由对称协调博弈的特征可知，策略组合(，)和策略组合(，)的得益结果对称。因此这里仅对策略组合(，)进行分析。若采取策略组合(，)，此时监管者可获得的罚款仍为 a，但乙地因监管者甲的加入而加强了监管，新型农村金融机构违规的概率降为 m，而甲地因监管者甲监管力量的分散新型农村金融机构违规的概率提高为 n，同样，若有违规现象，该监管上级部门给予批评，损失为 b，监管者甲需要监管两个地方，监管成本增加为 e，乙地监管成本仍为 c，新型农村金融机构违规造成的社会损失为 d。在这种策略下监管者甲的收益 Q2以及监管者乙的收益 Q3为:Q2=a*n b*n d*n e=(a b d)*n eQ3=a*m b*m d*m c=(a b d)*m c若采取策略组合(，)，则甲和乙的监管成本都提高为 e，因为采取了联动监管模式，有效提高了监管质量，完善了农村金融监管体系，使得新型农村金融机构违规概率大大下降，设为 q。新型农村金融机构违规的罚款仍为a，因新型农村金融机构违规，上级监管部门给予批评，记为损失 b，新型农村金融机构违规造成的社会损失 d，此时监管者甲和监管者乙的收益为:Q4=a*q b*q d*q e=(a b d)*q e由此可构成博弈双方的得益矩阵，如表:5 纳什均衡分析监管者若采取不合作策略时监管成本为 c，采取合作策略时由于要增加监管范围，需要增加监管力量，监管成本增加为 e，故可得e c(1)57表 3新型农村金融监管机构得益矩阵表监管者乙不合作合作监管者甲不合作(a b d)*p c，(a b d)*p c(a b d)*m c，(a b d)*n e合作(a b d)*n e，(a b d)*m c(a b d)*q e，(a b d)*q e监管者甲和监管者乙都不采取合作策略的情况下，甲地和乙地的新型农村金融机构违规概率为 p;若一监管者采取合作策略，而另一监管者采取不合作策略(这里假设监管者甲采取合作策略，乙监管者采取不合作策略)，因为甲监管者分散了监管力量，又没有得到乙监管者的有效支持，故监管质量会有所下降，该地新型农村金融机构违规概率会提高，为 n，而乙地不仅监管力量没有减弱，反而因为甲监管者的支持而加强，故乙地新型农村金融机构违规会大大下降，其概率为 m;若监管者甲和乙都采取合作策略，各地的监管部门就形成了一个体系，完善了监管方式、内容、手段等，这样就显著的提高了监管的效率，因为新型农村金融机构违规的成本大大增加，此时违规概率最小，为 q，根据此分析，故可得到:n p m q(2)由(1)和(2)我们可以通过比较可得:(a b d)*q e (a b d)*m c (a b d)*p c (a b d)*n e即:|Q4|Q3|Q1|Q2|(3)由(3)我们可知:当监管者甲采取不合作策略时，监管者乙同样会采取不合作策略;当监管者甲采取合作策略时，监管者乙也会采用合作策略。这就表明，对于监管者甲或者监管者乙来说没有占优策略。尽管如此，我们可以仍然发现，只要甲采取了不合作策略，乙就不会选择合作策略，只要甲采取了合作策略，乙也不会采取不合作策略。这这个意义上讲，策略组合(，)及策略组合(，)都达到了纳什均衡。又因为策略组合(，)的效益高于策略组合(，)，故该博弈的最优策略是:监管者甲采取合作策略，监管者乙采取合作策略，即策略组合(，)。6 结论由纳什均衡分析可知，两个监管者都采取合作策略的效益比采取其他任何策略的效益都高，这就说明，两地监管者合作能够提高监管的效率，即联动监管模式是有效的。四促进我国新型农村金融机构联动监管模式建立的对策建立我国新型农村金融机构联动模式，具体从以下几个方面着手:(一)强化联动监管的理念新型农村金融机构的监管主体有一行三会以及及地方银监办等，联动监管的实施涉及它们之间的分工与协作，强化联动监管理念是一项复杂工程，要通过对相关人员的培训，让更多的人明确在混业经营模式下联动监管相对当前监管具有无比的优越性，降低我国在新型农村金融机构监管体制调整中的成本，提高联动监管在我国新型农村金融改革中的实施效率8。(二)建立监管协调机制县域各地监管部门各自为战是制约新型农村金融机构监管效率提高的一个重要原因。一个有效的监管协调机制可以使监管工作事半功倍。要想新型农村金融机构监管有所突破，必须打破分兵把守的局面，加强各地各监管部门之间的交流，包括各地新型农村金融机构发展情况、监管方式、监管内容、监管范围等信息之间的交流。建立监管协调机制，一是各监管部门定期召开联动会议，会议主要是总结交叉监管的成果、遇到的问题以及讨论如何解决这些问题等;另外是专门成立一协调机构，各地监管部门定期向该机构递交交叉监管成果、遇到的问题等，由该部门来制定统一的解决方案，并分配到各监管部门。加强信息交流，可以加强监管者对于金融全局形式的认识，可以促进监管部门监管方式的更新，可以让监管者认清各自的监管盲点等9。此外，联动监管模式的核心在于交叉监管。加强监管交流只是从理论层面让监管者了解自己所实施监管存在的问题及盲点，主动协助监管则从实际行动层面让监管者更新监管方式，扩大监管范围，清除监管盲点。同时，监管者主动协助不同地域的监管者监管，使得异地新型农村金融机构违约必须损失更大的利益，即提高了新型农村金融机构的违约成本，降低了其“道德风险”发生的概率，这实际上提高了监管效率。主动协助监管的主要措施是异地现场检查，这样虽然会提高监管成本，但是是最有效的监管方式，上述模型也说明了其最终得到的是正效益。(三)完善新型农村金融机构信息披露制度强化社会监督信息披露制度，通过要求新型农村金融机构定期对其经营状况、财务状况和对风险管理等相关政策的公示，使得金融监管当局处于更加有利的地位，对金融风险进行有效管理。另一方面信息披露制度可以强制新型农村金融机构公示整体经营状况，弱化内部人控制，构成有效的社会监督机制，从而降低监管成本，提高监管效率。改善信息披露制度，一是要加强信息披露制度建设，对信息披露的内容、程序、质量标准用法律的形式加以规范;二是完善金融机构的信息库和指标体系;三是加强信用评级机构和金融咨询机构的建设，充分利用外部审计力量，提高金融运行的透明度10。(四)改善运营环境中央和地方政府应综合运用财政与税收政策，加大对新型农村金融机构的扶持力度，引导新型农村金融机构延伸和发展针对低收入农户的金融产品给予新型农村金融机构一定的税收减免，降低其运营成本;对创建在村一级的资金互助社给予一定的创办补贴，综合消化创办时的高额费用鼓励村镇银行和小额贷款公司将营业网点开设到乡村一级，扩大金融服务对中低收入农户的服务范围，减少金融服务空白点这里所谓的链接是指鼓励大型金融机67构对农村新型金融机构进行批发贷款，或者加强拆借 村镇银行、小额贷款公司和资金互助社都可成为大型金融机构向农村市场发放贷款的载体，大型机构与农村金融市场需求主体存在严重的信息不对称问题，可能引发的逆向选择和道德风险远远高于新型农村金融机构11。因此，可以鼓励两者的优势链接，将大型金融机构的资金优势和新型农村金融机构的信息优势结合起来扩大对农村金融市场的信贷供给。加强新型农村金融机构风险监管，防止出现系统风险。(五)加强对新型农村金融机构监管的立法工作新型农村金融机构的监管办法，重点应当把握两个方面，一是村镇银行、贷款公司依据中华人民共和国公司法 完善法人治理结构，依法披露经营信息，农村资金互助社加强民主管理监督机制，这是防范金融风险的治本之策。由于机构规模有限，为降低成本，目前多数新型农村金融机构没有设立监事会等内部监督部门，组织机构不完善，内控制度不健全，有可能导致管理层或者大股东独断专行，使新型农村金融机构变相成为企业或个人的资金源泉，不仅颠覆了新型农村金融机构设立的基本宗旨，也会给金融机构积累大量的金融风险;二是针对村镇银行、贷款公司的风险评估和控制，立法规定大股东必须承担的责任12。大股东责任的前置条件包括科学把握市场准入标准，认真筛选发起人和投资人，科学设计股本结构，提高机构准入质量，后置条件包括选派合格管理人员，督促管理层认真履行职责，加强技术业务和风险管理支持机制，在符合法定条件下实施合并报表管理。参考文献:1王慧青，尹少华 城镇居民金融资产选择问题探析 J 吉首大学学报(社会科学版)，2011，32(6):134136 2Taylor D Twin Peaks:A Regulatory Structure for the NewCentury J Center for the Study of Financial Innovation，1995(12):12 15 3 Goodhart Financial Regulation:Why，How and Wherenow J London and NewYork:Routedge，1998(10):2224 4Masciandaro Divide at Impera:Financial Supervision Uni-fication and the Central Bank Fragmentation EffectJ European Journal of Political Economy，2007(5):1012 5顾海峰 基于功能视角我国农村金融监管创新路径研究 J 农村金融研究，2010(11):7 9 6勾东宁，苏翩翩 浅析我国农村金融组织体系现状及创新 J 农村金融研究，2010(8):33 34 7唐峻 论我国农村金融监管制度的改革与完善 J 上海金融，2010(6):20 24 8余远方 我国农村预算改革的方向J 江西社会科学，2011(5):56 61 9杨力 地方政府投融资体系现状及存在的问题 J 经济纵横，2011(12):4 7 10泰守勤 我国农村民间金融及其法律完善J 企业经济，2011(11):174 176 11赵泉民 转型期乡村社会资本生态动态发展中的共存与互勉 J 天府新论，2011(6):101 107 12陈少锋 关于农村法律服务中政府作为的若干思考 J 学术论坛，2011(11):60 64Design on Coordinated Regulatory Approach For ChinasNew Rural Financial Institutions:An AnalyticalFramework Based on Game TheoryZHOU Meng liang1，WEN Chun hui1，2 SUN Liang shun1(1 School of Economics，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China;2 Institute of Industrial Economics，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China)Abstract:The beginning of a new round rural finance incremental reform in 2004 has added a new chap-ter to the development of rural finance，with dramatic increase in the number of rural financial institutions andthe intensified competitions among them However，due to the backward regulatory approach for Chinas new ru-ral financial institutions，it can not meet the rapid growth of current Chinas rural finance，and the main contra-diction of the rural financial reform，i e that the rural financial supply can not keep up the pace with its demandhas changed to that the rural financial regulation can not keep up the pace with organizational development of ru-ral finance Therefore，innovation of regulatory approach for Chinas new rural financial institutions has become abreakthrough to crack a new round of financial reform in rural areasKey words:new rural financial institutions;coordinated regulatory approach;game(责任编校朱正余)77