【法律】【案例】内部行政行为不受行政法调整.doc

内部行政行为受不受行政法律规范调整？案情经过：2000年，江苏省教育厅（原江苏省教育委员会）为稳定本省苏北偏远地区农村中小学教师队伍，提高农村中小学教师整体素质，促进基础教育的改革和发展，决定以中小学民办教师为招生对象招收中等师范学生（以下简称“中师民”）。为此，江苏省教育厅下发关于中师招收中小学民办教师有关问题的通知和关于中师招收中小学民办教师有关问题的答复意见规定：招生对象为1984年底以前从事中小学教育教学工作并取得任用证书的现仍在岗的中小学民办教师和1986年底以前经县（市）教育行政部门批准聘用并报省辖市教育行政部门备案的现仍在岗的中小学合同代课教师；中学教师应具有国家承认的专科毕业及其以上学历，小学教师应具有国家承认的中师或其他中专毕业及其以上学历；以省辖市为单位，在师范院校单独办班，学制二年；平时以自学为主，每年利用假期办班，教学计划应体现在职、成人特点；学员成绩合格，颁发中师毕业证书，纳入国家分配计划，回原单位工作；对其审核录取权归属江苏省教育厅。此外，具有违反计划生育政策行为的，不得录取。 (此图片来源于2000年8月，孙庆龙以小学民办教师身份参加江苏省”中师民”考试，其文化成绩超过录取最低控制线。在成绩公布和公示期间，有来电、来信举报孙庆龙存在违反计划生育问题，后经兴化市竹泓镇计划生育服务站出具孙庆龙无计划外生育行为的证明，兴化市教育局将孙庆龙列入录取上报名单，2001年11月，江苏省教育厅批准原告为录取对象；录取学校为江苏省泰兴师范学校。2001年12月，在办理入学手续前，又有来人、来电举报孙庆龙存在违反计划生育问题，兴化市教育局遂将举报情况向上级教育行政主管机关泰州市教育局报告，致使孙庆龙被推缓入学。2003年5月19日，孙庆龙向江苏省兴化市人民法院提起行政诉讼。原告：孙庆龙被告：兴化市教育局、泰州市教育局处理结果： 原告孙庆龙诉称，原告是合同制民办教师，于2000年8月参加全省“中师民”考试，并被江苏省泰兴师范学校录取，同时经被告上报江苏省教育厅批准为录取对象。录取后，即取得合同制民办教师进入公办教师的编制资格。后由于被告兴化市教育局接到举报称原告有违反计划生育问题，即向被告泰州市教育局反映，两被告因此将原告推缓入学。事实上根据兴化市竹泓镇竹二村村民委员会及竹泓镇计划生育服务站与兴化市计划生育局核查，均证明原告仅生育一胎女孩，无违反计划生育行为。两被告在无证据证实原告具有违反计划生育行为的情况下，采取极不负责的态度，使原告不能于2001年12月及时收到入学通知书，被推缓入学至今，实属违法行政。为维护自己的合法权益，原告请求人民法院判令被告立即同意原告就读江苏省泰兴师范学校，为原告办理教师进编手续，并承担本案诉讼费用。 被告兴化市教育局辩称，原告起诉的要求办理入学手续及教师进编，不属人民法院受案范围，兴化市教育局不存在履行法定职责一说。因有人举报原告违反计划生育问题，为慎重起见暂缓原告入学，待进一步核查后再办理，符合”中师民”录取工作原则和政策，不属违法行政。在没有确凿证据证明原告（之妻）二胎引产后即没有生命迹象的证明或计生主管部门明确结论的情况下，难以让原告按时入学。 被告泰州市教育局辩称，泰州市教育局与兴化市教育局同属教育行政主管部门，区别在于是两级行政机关，各自行使的职权（职责）不尽相同。相关文件（证据1）并未赋予两被告共同行政的职权，依照江苏省教育厅苏教师（2000）21号关于中师招收中小学民办教师有关问题的通知第七条第二款，招生录取的审核权是江苏省教育厅，并非第一被告和第二被告。原告诉被告不履行法定职责，应当提供申请事实的相关证据。第二被告至今未收到原告的“申请”，也未收到第一被告转来的原告申请事实。原告所诉涉及学校任用（聘用）、省辖市招生部门及省教育厅审核，而任用和任用审核不能成为法院审查的对象，民办教师转为计划内公职教师，也不属法院的受案范围。且被告泰州市教育局完成材料上报的最后期限为2000年8月30日，至原告起诉已过2年诉讼时效。综上，被告泰州市教育局认为，原告所诉第二被告主体不适格，且不属于人民法院的受案范围，请求驳回原告的起诉。(此图片和本案无关,来源被告兴化市教育局提供的证据有：1、江苏省计划生育委员会苏计生委（2001）1号文件“关于中师中招生计划生育问题请示的答复”。2、江苏省教育委员会苏教师（1999）21号文件“关于中师招收中小学民办教师有关问题的答复意见”。3、证人良志信于2002年1月8日出具的证明一份。 被告泰州市教育局提供的证据有： 1、江苏省教育厅苏教师（2000）21号文件“关于中师招收中小学民办教师有关问题的通知”。原告孙庆龙提供的证据有：1、2000年”中师民”录取名单（二）。2、兴化市教育局人事科顾晓斌出具的有关情况说明。3、2003年1月25日竹泓镇竹二村村委会证明。4、证人良志信于2003年1月25日出具的证明。5、兴化市人民法院（2003）兴法民初字第376号民事调解书。6、竹泓镇计划生育服务站于2002年10月11日出具的证明，兴化市计划生育局于2003年4月28日证明情况属实。合议庭依职权及原告孙庆龙申请调查收集的证据有：1、兴化市计划生育局关于原告孙庆龙夫妇生育、节育基本情况。2、2003年7月23日兴化市人民法院询问严爱国笔录。3、泰州市教育局泰教人（2003）19号文件“关于为”中师民”考生刘爱兰同志办理入学手续问题的答复”。 法院经审理后认为： 江苏省教育厅以中小学民办教师为招生对象的”中师民”招生考试，是为稳定农村中小学教师队伍、提高其整体素质专门针对教育行政系统内部人员民办教师而进行的教育培训，与民办教师转为公办教师的教师进编行为同属教育行政系统内部行政行为，不属人民法院行政诉讼案件受案范围。且”中师民”录取工作最终审核权在江苏省教育厅，录取原告的学校是江苏省泰兴师范学校，两被告并无发放原告入学通知书的法定职责，原告所诉被告主体不适格。依照中华人民共和国行政诉讼法第十二条、最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告孙庆龙的起诉。本案诉讼费100元，由原告负担。争议问题： 1、本案原告的诉讼请求是否属于人民法院的受案范围？2、两被告是否为适格（符合条件）被告？（此图片来源于 思考互动： 1什么是内部行政行为？2内部行政行为受不受行政法律规范调整？(此图片来源于: ，和本案无关。) 教师评析： 本案中有几个问题值得探讨： 一、“中师民”招生及教师进编制行为同属教育行政系统内部行政行为 在行政关系中，按照双方当事人的相互关系来分类，基本上可分为外部行政关系和内部行政关系两种。行使行政权的行政主体（行政机关或公共组织）在对外进行管理过程中与公民、法人和其他组织之间发生的关系是外部行政关系；行政主体内部（包括上下级行政机关、同级行政机关之间、行政机关与国家公务员、行政机关与法律法规授权的公共组织之间）发生的关系是内部行政法律关系。对具有内部行政关系性质的行政行为，中华人民共和国行政诉讼法第十二条第（三）项规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等行为不属于行政诉讼受案范围。 上述规定是一种不完全列举，从行政诉讼法的立法精神看，这里所指的不属于行政诉讼受案范围的行政行为，应该是所有行政主体的内部人事管理行为，包括工资升降、福利待遇、住房分配、进修培训等行为。区分内部行政行为与外部行政行为的关键：一是看行政行为所针对的对象与作出该行为的主体是否存在行政隶属关系或行政监察关系。内部行政行为是行政机关针对具有隶属关系或行政监察关系的行政机关工作人员作出的行为；如果行政行为是针对没有这种特定关系的人作出的，则不属于内部行政行为。二是看为行政行为所拘束的权益的性质。行政行为所涉及的如果是行政主体工作人员所特有的权利义务，应当认定为内部行政行为；如果所拘束的是一个普通公民的权利义务，则属于外部行政行为。(此图片和本案无关,来源: 本案教师进编显属教育系统招录、任免工作人员的人事管理行为，无需赘述。就”中师民”招生而言，仅从表面上看，涉及到公民受教育权利的法律保护问题，但仔细推敲不难发现它是在岗教师所特有的权利：首先，”中师民”招生对象为1984年底以前从事中小学教育教学工作并取得任用证书的现仍在岗的中小学民办教师和1986年底以前经县（市）教育行政部门批准聘用并报省辖市教育行政部门备案的现仍在岗的中小学合同代课教师。民办教师或代课教师，类似于党政机关中的以工代干人员及乡镇人民政府中经选举产生的而未进入国家干部编制的副乡长、副镇长，虽然与公办教师在人员性质和福利待遇上有一定区别，然而，他们都由地方财政拨款发放工资，都履行着教师职责，同属教育系统的工作人员，与教育行政部门存在行政隶属关系。 其次，”中师民”招生要求报考时，中学教师应具有国家承认的专科毕业及其以上学历，小学教师应具有国家承认的中师或其他中专毕业及其以上学历，被录取的学员毕业时颁发中师证书，显然不是学历教育，而是教育系统内部的进修培训。再次，”中师民”教学计划体现在职、成人特点，学员毕业纳入国家分配计划，回原单位工作，完全有别于普通国民教育，实质上是为了稳定苏北偏远农村中小学教师队伍而有条件的将民办教师、代课教师转为公办教师的过渡措施。因此，”中师民”招生与民办教师转为公办教师的教师进编行为同属教育行政系统内部行政行为，不属人民法院行政诉讼案件受案范围。 二、两被告不具有发放原告入学通知书的法定职责。 行政机关并不当然拥有所有行政权，行政主体行使行政权力必须有法律依据，即必须要有合法有效的权力来源。行政机关的法定职权由部门管辖权、级别管辖权、地域管辖权和内容管辖权四个方面的职权构成，行政机关必须在法律、法规或规章授权的范围内行使行政职权，不得超出授权的范围，否则就是越权行为。 本案被告兴化市教育局对他人举报原告违反计划生育的情况，向上级教育行政主管机关报告，并按照上级教育行政主管机关的指令进行调查及配合计划生育行政主管部门调查，系依法履行行政监察职能，且符合”中师民”录取工作原则和政策。”中师民”录取工作最终审核权在江苏省教育厅，录取原告的学校是江苏省泰兴师范学校，两被告并无发放原告入学通知书的法定职责。所以，本案中原告所诉被告主体不适格。 行政监察行为虽然不可诉，但毋庸讳言，行政监察旷日持久的调查、年复一年不作结论，往往严重影响当事人的合法权益。因此，人民法院为了维护社会稳定、体现司法为民，可以在驳回原告起诉的同时，针对被告对原告是否存在违反计划生育行为的调查迟迟不作结论的状况，发出司法建议。