主审法官办案责任制的理据、困境及治理策略,司法制度论文.docx

主审法官办案责任制的理据、困境及治理策略,司法制度论文主审法官办案责任制的提出来历已久， 但因故一直难以付诸实践。在新一轮司法体制改革中，主审法官办案责任制重新被绘入改革蓝图，标志着审讯权利运行机制改革迈出本质性步伐。(人民法院第四个五年改革纲要(2020 2021)(下面下简称(四五改革纲要)明确要求，人民法院要 建立愈加科学的审讯权利运行机制，确保让审理者裁判、由裁判者负责 。上海等六个省市当前正开展主审法官办案责任制改革试点。 深化该项司法改革，除了需要认真总结试点地区的经历体验外，还有赖于更多理论研究的支撑。学界当下鲜有从基层法庭着手研究主审法官办案责任制，殊不知基层法庭乃司法改革重心，甚至左右改革的进程与深度。正视基层法庭的司法运行样貌与现实阻滞因素，有助于把握主审法官办案责任制的 乡土 语境，进而夯实改革根基。为此，笔者拟以基层法庭为视角，探究主审法官办案责任制的试行理据，并结合地方探寻求索中面临的现实困扰，提出切实可行的治理策略，等待对顺利推进司法改革有所裨益。 一、实行主审法官办案责任制的理据 人民法庭主审法官办案责任制，能够从行为和结果两个维度来理解：行为意义上，是指 在人民法庭主审法官或由主审法官与其别人员组成合议庭对承办的案件全面负责审理，并直接享有对华而不实大多数案件的裁判权 。结果意义上，是指人民法庭主审法官对承办案件的审理结果承当责任，违法或不当审理应遭到制裁或惩戒。质言之， 让审理者裁判，由裁判者负责 ，即审讯合一与权责一致。主要包括三个层面的内涵：一是理论层面，追查人民法庭主审法官办案责任应具备主客观要件。二是法律及相关规定层面，明确人民法庭主审法官办案权责。三是司法实践层面，人民法庭主审法官办案责任制既要发挥主审法官的能动性，又需司法辅助人员和相关举措的配合。推行主审法官办案责任制是贯彻和落实关于深化司法体制改革的必然要求，有利于依法治国理念的深切进入开展，有利于进一步提升司法公信力，确保司法权在应有的轨道上运行，其改革理据充分且意义深远。 一是有助于解决司法行政化的问题。人民法庭主审法官办案责任制是司法独立的关键，司法独立首先是法官独立4，法官只应对法律和公正负责。根据诉讼程序直接原则的要求，法官应直接审理案件并作出裁判，不受法院内部行政化及地方政的干涉。明确主审法官办案责任有力地将法院的行政管理与法院的裁判职能区分开来，严格遵循司法权的运行规律，保持案件的审理者与裁判者的一致，消除 审者不判、判者不审 等架空司法独立和引发司法不公、司法腐败的主要因素，塑造司法权威和司法信任。 二是解决司法责任的承当问题。任何权利都应遭到相应制约，司法权利亦不例外。法院是拥有裁判权利的国家机关，法官是案件的直接审理者，代表法院行使裁判权。主审法官办案责任属于司法责任的重要组成部分，是实践中探寻求索司法权利运行机制不可或缺的一环。根据权利与责任相一致的法理，法官违法或不当审理、裁判案件应承当相应的责任，以维护审讯权利的有效运行，通过司法实现社会治理。关于法官责任的追查国外有较成熟的经历体验5。中国(法官法第 33 条亦规定： 法官有本法第 32 条所列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追查刑事责任。 在宏观权利划分上，以权利下放为特征的人民法庭主审法官办案责任制的试行，本质上堵住了法官通过审讯委员会躲避责任的途径，回归了司法权利的本真。另外，在合议庭内部，主审法官权责模糊和不一致，致使 集体责任制 盛行，追查个案的责任变得异常复杂，最终出现冤假错案无人担责的尴尬局面。主审法官的 权责统一 弥补了 合议制 责任承当的模糊性，避免了审讯组织的异化。 三是解决办案质效低的问题。十八届四中全会强调：推进以审讯为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。实现主审法官办案责任制，根据一定的条件和标准，选拔优质法官担任主审法官，并对其详细权限及相应责任进行规范。在审前准备阶段，主审法官负责调查取证、举证期限、证人出庭作证、采取诉讼保全、证据交换等事项；在审理阶段，负责主持庭审活动；在案件合议阶段，负责报告基本案情并主持合议工作；在判决阶段，负责起草判决书，无论能否经过审委会讨论，均以合议成员或独任法官的名义作出，有助于全面提高办案质量和效率。 选择基层法庭作为主审法官办案责任制改革试点，其原因主要有：一是中国司法改革的根基具体表现出于基层法庭。就建制而言，截至 2020 年底，中国共有人民法庭 10 162 个。在办理案件的数量上， 法院统计数据显示，2006 至 2020 年，全国人民法庭共审结各类案件 1 929.5 万件，占同期全国法院办案数的 23.76% 。 无论从法官的人数来看，还是从处理案件的数量上看，基层法院实际都是中国司法的最主要部分 。二是基层法庭能够最为鲜明地反映 乡土中国 的司法现在状况。基层法庭主要分布在乡镇，贴近百姓生活，相对城市制度试行效果更具典型性。三是从法经济学的视角看，基层法庭的改革阻力最小，成本最低，效益最优。 无论是改革经过还是改革后所构成的新的利益格局，都需要支付一定的成本。 基层法庭机构小、内部人员数量少， 成本 收益 无疑最佳。 二、主审法官办案责任制的现实困扰 通过各地人民法庭试行主审法官责任制的实践来看，当前还存在一系列现实困扰，主要具体表现出在下面几个方面。 1办案机制亟需进一步细化和规范 主审法官责任办案机制主要包括主审法官的选拔、业绩考评、权利与责任。(四五改革纲要概括性提出了与此相关的内容，但 粗线条 勾画有待进一步细化和规范。主审法官的选拔是推行主审法官办案责任制的第一步，也是决定主审法官办案责任制能否顺利推行的基础。固然较之以前主审法官的裁判权和责任追查有所规范，主审法官的素质也有相应提高，但各地选拔的主审法官条件把握不一。在业绩考评方面，现行法院考评指标繁多且不尽合理，如调解率的设置引导法官以欺骗、推脱、压制的手段促成调解，最终调解结案量多而质劣。在权利与责任配置方面，不能很好地保障正常裁判工作的开展，干预主审法官独立办案时有发生。 2主审法官独任案件范围亟待明确 主审法官独任或合议裁判案件的范围遭到现有法律规定的影响。根据(人民法院组织法的规定，审讯委员会具有讨论并决定重大、疑难案件的权利。但是，关于 重大、疑难 案件认定标准的缺隐，导致在实践操作上做法不一。一方面，主审法官为了应对来自各方的压力，极有可能会作出逃避责任的选择，以 重大、疑难 为借口，直接将案件提交审讯委员讨论决定；另一方面，干涉案件的庭长、院长想方设法以 重大、疑难 为借口，将案件交由审讯委员会讨论决定。这都会导致将主审法官办案责任转嫁为集体责任，既为主审法官推卸责任提供便利，又为 人情案、关系案、金钱案 的存在留下缺口。 3办案责任的内部监督和惩戒存在缺失 主审法官办案责任的落实自然离不开内部监督，内部监督是发现法官违法或违纪责任的主要途径。当前法院内部监督包括纪检组、主管庭长、主管副院长、审讯监督庭等。固然监督力度较大，但成效与预期相差甚远，主要原因并非是分工不明确，而是监督手段操作性不强，以及院长或庭长担任审讯长(除院长和庭长不办案的法院外)难以监督，反映出法院内部监督的行政化倾向及监督手段的落后。就惩戒而言，尚未建立专门的法官责任惩戒机构，与惩戒相关的规定较多且散乱，实践中法官因办案责任遭到惩戒情况较少，与违法违纪遭到惩罚处置的现象不成比例。 4办案责任的保障机制有待健全 主审法官办案责任制的推行势必会在裁判者之间做出划分，即区分主审法官与辅助人员。随之而来，主审法官的工作负担加重，并承当其主审案件的终身责任。因主审法官改革的薪酬浮动较小，且原来作为法官的审讯人员若成为辅助人员，薪酬有下调的可能，法官辞职做律师现象正在悄然发生。这意味着司法职业的逆向流动，与 从律师到法官 的正常流动相背反，将加剧 隐性代理 10的发生。其实，符合司法运行规律的应当是优秀律师选拔为法官，在法治发达国家已是不争的事实。中国这种反常现象的出现，根本源头在于责任强化与尊荣感、待遇之间的落差失当。另外，主审法官要求具备较高的专业水平，否则难以契合裁判权利与责任之间的平衡。就现有的审讯人员而言，基层法庭的法官在案件裁判经过中，逐步积累和构成了适应当地的 地方性知识 11，无疑是有利因素。不过，受制于社会地位和工作条件，优秀的法官主观上不大愿意到基层人民法庭工作。基层法庭的审讯人员能否具备合格的主审法官所需要的专业水平，能否具备独立审讯、自主裁决、自负审讯责任能力，令人担忧。 三、主审法官办案责任制困扰的治理策略 探寻求索合适中国国情的主审法官办案责任制必须迎接改革经过中的挑战。根据(四五改革纲要的部署，应在主审法官办案机制、裁判案件范围、内部监督和保障制度上多管齐下，逐步构成科学合理的改革样本，为司法责任乃至司法改革的全面推进提供模范和参考。 1健全主审法官办案机制 (1)建立主审法官选拔机制与考评机制。为保证客观性和公正性，建议设立相应的专家委员会负责主审法官的选拔与考核，专家委员会应当由审讯理论和实践两方面均熟悉的专家组成。关于选拔机制，主审法官必须具备过硬的政治素质、独立审讯与裁决能力，具备丰富的审讯工作经历体验，承办案件的数量较多，并能保证审讯质量，改判率、投诉率、再审率较低。庭长及审讯委员会委员应担任主审法官。在这里基础上，择优选拔并任命其为实习主审法官，任命后规定一年左右的试用期，只要试用期考核合格的才能成为正式的主审法官。另外，主审法官占审讯工作人员的详细比例，应当考虑审讯案件的不同类型以及所处法院的详细情况。应科学合理考评主审法官的业绩，以激发其办案热情，真正改良工作方式，提高审讯质效。考核措施的核心，应当是主审法官办理案件的质量。根据考核结果区分详细的等级进行对应的奖励和处理惩罚。不过，案件的改判、发回重审等不得作为认定错案的标准。另外，主审法官并非实行终身制，考核不合格应降为普通审讯人员。 (2)明晰主审法官的权责。一是赋予主审法官签发裁判文书的权利，取消庭长、主管院长审批案件的权利。二是明确合议庭主审法官与其他成员之间的责任。详细而言：主审法官对审前准备程序中的事项负责；在合议庭讨论案件时，主审法官对案情的介绍、讲明的客观性与全面性负责；合议庭案件讨论意见一致，主审法官承当与合议庭组成人员同等责任，讨论意见不一致，主审法官能够决定采何种意见。三是独任审理主审法官全权负责。在独任审理案件程序中，主审法官对案件的程序和实体问题承当全部责任。从审前程序到案件审理程序及判决的作出与签发，主审法官全权负责。 (3)建立主审法官案件评议机制。笔者以为，取消庭长、主管院长审批案件的权利，会产生两种结果：积极意义在于防止审讯权利遭到行政干涉后发生异化，堵住以威压影响公正判决的 后门 ；消极后果是对主审法官 拿不准 的案件因缺少 把关 而踌躇不决，甚者发生本可规制的事实与法律问题。故此，有必要建立区别于审讯委员会，又能发挥相应参考作用的审讯工作机制，即主审法官案件评议机制。详细操作流程：合议庭就案件讨论意见存在较大分歧；主审法官以为有必要则提交由主审法官组成的案件评议委员会12；案件评议委员会提供详细裁判意见，供主审法官参考，不具有约束力。 2明确主审法官裁判案件的范围 审讯委员会讨论案件的范围和责任历来看法不一，但其直接决定主审法官裁判案件的范围及相应的责任承当。对于审讯委员会讨论重大疑难案件的界线，法律尚无明确的规定。因而，首先应明确 重大、疑难 案件的范围，根据程序法的相关规定，笔者以为， 重大、疑难 案件应当限制为三种情形：其一，在当地有重大影响的案件；其二，法律规定较为原则的新类型案件；其三，合议庭成员无法构成多数意见的案件，且主审法官案件评议委员会评议中争议较大的案件，由主审法官报请院长召集审讯委员会讨论。 为规范司法权利运行，应转变审讯委员会讨论案件范围和责任：一是讨论案件的范围。审讯委员会对符合上述标准的重大疑难案件有权进行讨论并决定，但是根据直接原则与自由心证原理，不得对案件事实进行讨论，讨论的范围仅限于法律适用问题。二是讨论案件的责任。主审法官对案情的陈述客观及全面负责，审讯委员会成员及主审法官对讨论中发表的意见各自负责。 3强化主审法官办案责任的内部监督 (1)建立专门的主审法官监督机制。一是合议庭外部的监督与管理。院长和庭长应加强主审法官办案的管理监督，但不得对个案件的详细裁判进行干预；审讯监督庭加强对案件的实体和程序的监督；纪检组监督主审法官能否遵守办案的纪律。在信息保存介质电子化的当今，应充分发挥案件管理系统监督的效用，监督经过全程记录/留痕并输入案件管理系统。二是合议庭内部的监督与制约。合议庭成员负有对主审法官的监督责任，在案件合议经过中应发表自个的见解，合议庭笔录应全面记载案件合议经过中个合议庭成员的意见，在事后责案件任追查上，免除发表正确意见的合议庭成员的责任。 (2)建立主审法官惩戒机制。完善的主审法官惩戒机制能够有效抑制其违法乱纪，有助于培养主审法官的责任意识、构成责任追查的长效机制。在责任认定方面，中国当前错案追查制度过于注重案件的结果，不利于主审法官独立办案。 笔者以为应从主客观两个方面进行追责。追责的主体不应仅限于法院内部人员，应由法官代表、知名学者、优秀律师和民间代表，共同组成法官惩戒委员会。机构设置在法院内部，不受法院行政的干涉。程序的启动方面，直接受理对法官的投诉、检举等。程序的进行，采用准司法的程序13，同时，赋予主审法官申辩的权利。 4确立主审法官办案责任的保障制度 (1)提高主审法官的薪酬待遇及法官等级。主审法官办案责任制实行以后，主审法官必将成为法院办案的 主力军 ，这与法治发达国家的法官 精英化 基本一样。另外，主审法官也将是改善法院形象和重塑司法公信力的 招牌 。因而，应当改善主审法官薪酬待遇及法官等级，符合其物质与精神需求。在薪酬待遇方面，相比普通法官与司法辅助人员，主审法官的基本工资应高出一个级别并给予相应的主审法官津贴。以充分调动担任主审法官的积极性，使更多的法官争取进入主审法官的行列，保持权责利三者之间的平衡。在法官等级方面，首先应区分法官与法院内部行政工作人员不同的等级序列，保持身份认同上的区别。其次，有必要根据审讯工作本身的特点，制定符合主审法官特色的等级。再次，主审法官的等级经考核合格的，其晋升应根据年限的标准，不受庭长、院长的干涉。进而，提升主审法官的职业尊荣感和司法责任感。 (2)建立主审法官培训制度。主审法官是运用裁判权利具体表现出法院功能的直接主体。为了保证其职业素质的不断提高，以便适应法律、经济、社会的变化，作出及时的修正。除了日常工作经过中的业务学习和经历体验总结外，还有必要建立正式的主审法官培训制度。这种培训能够分为定期和不定期两种。定期培训能够按季度进行，固定培训的时间，根据就近一致的原则，按区域或最高人民法院组织远程培训。主要包括主审法官的审讯经历体验沟通、疑难案件共享及分析、职业道德等方面的内容。不定期的培训则在发生某些和审讯有关的重大事件时进行，主要是把握法律、法规和司法解释制定或修改，集中学习或最高人民法院关于司法改革的纲领性文件，并商讨其所涉法律和精神的详细落实措施。 以下为参考文献： 1 张先明针对 8 个重点领域提出 45 项改革举措N人民法院报，2020-07-10(01) 2 王逸吟最高法：探寻求索建立主审法官办案责任制N光明日报，2020-07-11(10) 3 周顺昌试论 主审法官 责任制J政法论坛，1995(3)：9 4 谭世贵司法独立问题研究M北京：法律出版社2004：70 5 魏胜强.错案追查何去何从？ 关于我们国家法官责任追查制度的考虑J.法学,2020(9):62. 6 陈菲司法改革：选择人民法庭作 试验田 N新华每日电讯，2020-7-9(02) 7 苏力送法下乡 中国基层司法制度透视M北京：北京大学出版社，2018：7 8 顾培东中国司法改革的宏观考虑J法学研究，2000(3)：13 9 周超基层法院 案多人少 的窘境与出路探析 以我们国家中部地区某基层法院为例J.湖南财政经济学院学报，2020，284：14-19. 10 曾令健.论司法实践中的 隐性代理 J.南昌大学学报:人文社会科学版,2020(1):76. 11 克利福德 吉尔兹.地方性知识 阐释人类学论文集M.北京：编译出版社,2000:222.