行政伦理学第七讲精品文稿.ppt

行政伦理学第七讲第1页，本讲稿共32页第八章 行政组织伦理v一、行政组织伦理何以必要v二、行政组织伦理取向v三、组织变革与伦理管理第2页，本讲稿共32页v“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”-汉密尔顿 杰伊 麦迪逊联邦党人文集程逢如等译商务印书馆，1997：264第3页，本讲稿共32页v一、行政组织伦理何以必要v1、公共行政官僚制的反伦理本性v官僚制也称科层制，它是指19世纪末至20世纪初在欧美国家形成的政府管理模式。1745年法国人蒙希尔德古尔耐首次使用了“科层制”一词，用以描述普鲁士王国政府的官员制度!后来被人们理解为“官僚行政制度”。v 作为一种组织形式，科层制在资本主义制度以前就已存在，古代中国、埃及、印度和古罗马的政府都具有科层制的特征。v20世纪初，德国著名社会学家马克斯韦伯创立了系统的科层制理论，并在此基础上产生了新的政府模式，这一模式被称为科层制模式，也称之为韦伯模式，全世界大多数国家现在就实行这种模式。第4页，本讲稿共32页 按照韦伯的设想，理想的科层制具有如下特征：1、严格的等级制2、明确的程序、规章和制度3、专业的分工4、组织及其组织成员的非人格化5、组织成员的终身职业取向第5页，本讲稿共32页v在韦伯看来，科层制具有以上特点，就是一个精确、稳定、有效率和可靠的组织形式。它在技术上可以达到最高的完善程度，是实施统治和管理的最合理的形式。v科层制的广泛推行，促进了行政管理水平的提升，极大地提高了政府的工作效率，对社会政治经济发展起到了积极的推动作用。没有科层制，西方发达国家就不可能在20 世纪取得那样巨大的成就，整个!20世纪因之被称为科层制的世纪。第6页，本讲稿共32页v尽管科层制在20世纪取得了巨大的成功，但是作为一种行政体制创新，它并不是完美无缺的，科层制在技术上的严密与发达并不能掩盖其内在本质的缺陷，从而表现为官僚制形式合理性与实质合理性的之间的“悖论”：v1、以技术、效率至上的理想组织与僵化的效以技术、效率至上的理想组织与僵化的效率低下的现实组织之率低下的现实组织之“悖论悖论”v2、官僚制的绝对理性权威与自由、民主之、官僚制的绝对理性权威与自由、民主之“悖悖 论论”第7页，本讲稿共32页v 3、政务官与文官在公共政策的制定与政务官与文官在公共政策的制定与执行之间的永久性执行之间的永久性“悖论悖论”v4、官僚机构的不断精简与日益膨胀、官僚机构的不断精简与日益膨胀之间的之间的“悖论悖论”v5、官僚制的理想模型与现实存在之间、官僚制的理想模型与现实存在之间的的“悖论悖论”第8页，本讲稿共32页2、我国行政组织单位化与单位的政府职能（1）“单位”及其特征 在我国，任何组织实体包括行政组织都可以被称为“单位”。单位是一种制度化组织形式，是中国社会的基本特征。起源于我国长期实行的计划经济管理体制，本质是内部成员对工作单位的人身依附关系。第一、利益保护第二、权威认同第三、信息垄断第9页，本讲稿共32页（2）单位的政府职能第一、一般政府职能。如协助立法工作（组织职工讨论重要法律草案）；协助组织基层人大代表选举；向职工和家庭提供基本的民政服务与社会保障（结婚登记介绍信、发放退休职工工资等）；负责计划生育工作（法定）第二、社会-政府职能。包括解决子女就业、职工住房、职工医疗保险和卫生防疫、照顾离退休职工生活、举办幼托和子弟学校等。第10页，本讲稿共32页 第三、政治政府职能。包括传达党和政府的政策、法规和重大决策，作好思想政治工作和社会主义道德、形势、普法教育等。单位政府职能与行政组织的行政职能之间的混淆，为行政组织伦理冲突埋下了体制性根源。第11页，本讲稿共32页（3）行政组织的伦理冲突 组织外部冲突：单位的存在，使得行政组织同时还代表着自身特定的组织利益。这种利益实际上组织内部成员个人利益的集合，是一种群体利益或公众利益。这种利益并不代表“公共利益”，甚至有时与公共利益相矛盾，是一种“伪公共利益”。第12页，本讲稿共32页v组织内部冲突:v组织的责任是协调公共利益、组织利益和个人利益的统一，并通过政府行政实现公共利益的目标。但当利益取向发生偏离时，便会出现组织内部的冲突。v组织与个人v上级与下级第13页，本讲稿共32页v组织与个人：组织与个人：v1986年年1月月28日，美国日，美国“挑战者号挑战者号”航天飞航天飞机升空几十秒钟后爆炸，机上机升空几十秒钟后爆炸，机上7名宇航员全部名宇航员全部遇难。根据调查这一事故的总统委员会的报遇难。根据调查这一事故的总统委员会的报告，爆炸是一个告，爆炸是一个O形封环失效所致。这个封形封环失效所致。这个封环位于右侧固体火箭推进器的两个低层部件环位于右侧固体火箭推进器的两个低层部件之间。失效的封环使炽热的气体点燃了外部之间。失效的封环使炽热的气体点燃了外部燃料罐中的燃料。图为航天飞机在空中爆炸燃料罐中的燃料。图为航天飞机在空中爆炸时的情景。时的情景。v我们早知会出事！我们早知会出事！-“挑战者挑战者”号爆炸内情号爆炸内情(附附图图)http:/ 2001年02月01日06:31 北京青年报v下级与上级：一位署名举报者的命运下级与上级：一位署名举报者的命运 第14页，本讲稿共32页v二、行政组织的伦理取向v世纪年代以前,人们多关注公务员个人伦理。尼克松水门事件发生以后,人们把研究的目光投向公共组织伦理。v新公共行政学派关注公共组织的四个基本过程:分配过程（与公共政策相关）、整合过程（主要是人力资源开发）、边际交换过程和情感过程,这些过程都离不开行政伦理。第15页，本讲稿共32页新公共行政学派把公共行政从宏观到微观分成六个伦理层面:对法律的基本遵守和忠诚;对利益冲突的解决;服务方面和程序方面的公正合理;有关民主责任的伦理;政策制定的伦理;妥协和社会整合的伦理。第一、二项和第三项服务方面偏重于公务员个人伦理,第三项程序方面和第四、五、六项偏重于组织伦理。第16页，本讲稿共32页组织层面伦理的基本内涵是:行政组织伦理必须坚持程序公正。程序设计不能仅仅考虑个人控制产生效率,而要更多地考虑公共目的。行政组织伦理必须体现行政价值。行政组织更多地体现为对实现行政价值的责任，这是行政组织伦理定位的核心内容。行政组织信任。行政组织信任包括行政组织之间的信任、行政组织与公务员之间的信任、行政组织与公民之间的信任。第17页，本讲稿共32页行政组织的伦理取向：1、行政组织利益的伦理取向。一方面要防止群体利益内容的扩大化和私利化，将之纳入社会公共利益的范畴；另一方面整合方面的伦理规范，保证组织最大程度地统一社会公共利益和个人利益的需要。2、行政组织制度的伦理取向。组织制度的设计必须充分体现对组织伦理的导向作用，保证制度目标与行政组织目标和公共利益实现的一致性。第18页，本讲稿共32页3、行政组织文化的伦理取向、行政组织文化的伦理取向组织文化是指组织成员的共同的价值观体系，它使组织组织文化是指组织成员的共同的价值观体系，它使组织独具特色，区别于其他组织。独具特色，区别于其他组织。Terry cooper指出：指出：首先，组织领导有必要认识到并不停地提醒自己，在组织文首先，组织领导有必要认识到并不停地提醒自己，在组织文化中，自己是最明显的伦理角色模范。（研究表明：雇员化中，自己是最明显的伦理角色模范。（研究表明：雇员是从他们的领导那里习得伦理准则的）是从他们的领导那里习得伦理准则的）其次，看得见的对道德行为的明显奖赏是领导们参与和塑造其其次，看得见的对道德行为的明显奖赏是领导们参与和塑造其组织文化的另一种方式。奖赏的意义不在奖赏本身，它提供组织文化的另一种方式。奖赏的意义不在奖赏本身，它提供了双重的角色模范：颁奖的人和受奖的人都给组织的道德行了双重的角色模范：颁奖的人和受奖的人都给组织的道德行为提供了榜样。公开实施奖赏的行为揭示并强调了组织的价为提供了榜样。公开实施奖赏的行为揭示并强调了组织的价值观。值观。第19页，本讲稿共32页4、行政组织环境的伦理取向行政组织环境是指直接和间接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式的外部要素的总和。包括政治、经济、文化、社会、自然和国际环境。行政组织环境中的主观因素如道德价值观、民族习惯、宗教信仰、文化交流、传统文化等对现实行政管理的影响极大。第20页，本讲稿共32页三、组织变革与伦理管理三、组织变革与伦理管理1、行政组织变革、行政组织变革社会的变迁,物质财富创造方式的巨大变化在客观上需要社会活动的组织方式和管理方式相应地发生变化。另一方面,在工业社会时期得到完善的科层型公共行政组织适合于相对稳定的社会环境。随着组织生存环境的变化,传统的公共行政组织面临着挑战,人们迫切需要建立一种与后工业社会相适应的现代的公共行政组织。第21页，本讲稿共32页 当人类社会由工业社会进入后工业社会,科层组织就不再能满足社会公共事业管理的需要。一方面,工业社会以第二产业为主工业社会以第二产业为主导产业导产业,财富创造的基本方式是加工和制造物质性产品。后工业社会则以第三产业为主后工业社会则以第三产业为主导产业导产业,金融保险业、贸易业、交通通讯业、信息咨询业和旅游服务业等第三产业取代了第二产业成为人们创造物质财富的基本方式。第22页，本讲稿共32页行政组织变革的动力：1.环境的动因。2.职能的动因。3.目标和价值观的动因。4.人事的动因。一是高级行政领导人的变动对一是高级行政领导人的变动对行政组织的影响；二是人员素质的变化对行行政组织的影响；二是人员素质的变化对行政组织的影响。政组织的影响。5.专家的动因。6.科学技术进步的动因。第23页，本讲稿共32页组织变革中的阻力分析组织变革中的阻力分析：一）来自组织成员个人方面的阻力。1.对未来发展的不可预见性。2.组织成员对原有组织架构的依赖性。3.既得利益者的恐惧。二）来自组织方面的阻力。l.组织固有的保守倾向。组织发展越成熟，组织就越趋向于保守。3.成本方面的阻力。第24页，本讲稿共32页2、整合行政组织伦理规范（1）还原行政组织的利益代表性（2）确定行政组织制度的合法性（3）创新行政组织文化（4）改变行政组织环境第25页，本讲稿共32页3、保持个人伦理自主性 核心问题是如何处理个人对组织的忠诚度。当行政人员在抵制组织的不道德目的和行为时，面对的是一种利益与责任之间的无法逃避的冲突与紧张。第26页，本讲稿共32页4、建立伦理组织机构 保持伦理组织机构的独立性 建立专门性的伦理法规体系第27页，本讲稿共32页美国伦理管理：美国伦理管理：美国众议院内设置有美国众议院内设置有“众议院行为规范委员会众议院行为规范委员会”。美国众议院的常设机构美国众议院的常设机构“道德委员会道德委员会”.美国政府伦理办公室除联邦政府外，在美国的许多美国政府伦理办公室除联邦政府外，在美国的许多州和市的议会和府也设有伦理办公室或伦理委员会州和市的议会和府也设有伦理办公室或伦理委员会.第28页，本讲稿共32页美国政府伦理办公室的职责美国政府伦理办公室的职责 调调 整整:针对行政系统的道德领域针对行政系统的道德领域,制定有关制定有关 的的规章条例规章条例;审查财务公开报告审查财务公开报告;预预 防防:培训道德官员培训道德官员;建议和指导建议和指导:解释道德法和条例解释道德法和条例,协助个人避免协助个人避免 不道德的行为不道德的行为;执执 行行:对政府部门的道德进行全面监督对政府部门的道德进行全面监督;评评 价价:对道德法和条例进行评价对道德法和条例进行评价,建议采取立建议采取立法行动法行动.第29页，本讲稿共32页美国伦理监督方面：美国伦理监督方面：“政府责任局政府责任局”“联邦检察长联邦检察长”“特别（独立）检察官特别（独立）检察官”“督察长督察长”“巡视官巡视官”“改进政府工作协会改进政府工作协会”“公仆廉政中心公仆廉政中心”“公务员政策中心公务员政策中心”“卡门考草根游说组织卡门考草根游说组织”“公民反对政府浪费公民反对政府浪费”内部监督内部监督外部监督（外部监督（新闻媒体、新闻媒体、非营利组织、学术界、公非营利组织、学术界、公民）民）第30页，本讲稿共32页借鉴美国伦理立法：借鉴美国伦理立法：1958年，年，政府工作人员道德准则政府工作人员道德准则 1965年，约翰逊政府颁布了政府官员和雇年，约翰逊政府颁布了政府官员和雇 员伦理行为准则员伦理行为准则；19781978年年,美国政府行为道德法美国政府行为道德法;19891989年年,美国政府行为道德改革法案美国政府行为道德改革法案;1992 1992年年,美国行政官员伦理指导标准美国行政官员伦理指导标准 (2002 (2002年修订年修订););几乎所有的州政府均制定了道德规范，大多数政几乎所有的州政府均制定了道德规范，大多数政府部门也为本部门人员制定了道德准则。府部门也为本部门人员制定了道德准则。第31页，本讲稿共32页思考题v复习与思考题v1简要论述行政组织伦理何以必要？v2如何理解组织层面伦理的基本内涵？第32页，本讲稿共32页