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2023/2/9 1公共管理学2023/2/9 2讲授序言讲授序言2023/2/9 3公共管理学公共管理学的关注点的关注点n关注社会现实问题的出现原因与解决之道；n关注剖析政府与其他公共部门承担什么公共管理职能、如何承担其职能才能提供满足公众需求的公共物品；n关注政府与其他公共部门行使职能过程中的错误及其原因，以及如何完善其行使职能，避免错误产生；n关注公众如何表达诉求、进而形成政策焦点；n关注非政府组织如何承接公共职能，并通过自己的行动推进公民社会发展。2023/2/9 4教学大纲教学大纲n导言：公共部门形象重塑（第2周）n公共管理理论发展脉络（第3-5周）n公共管理理论变迁（第6-9周）n公共部门市场化改革与治理工具选择（第10-12周）n公共政策过程（第13-15周）n基于提升公共部门效率的管理工具（第16周）n公共部门管理有效性和公共管理有效性（第17周）2023/2/9 5第第2讲讲 重塑公共部门形象重塑公共部门形象2023/2/9 6关键概念关键概念n政府，管制，服务，NPO，公共部门，公共问题，公共利益，公共管理，公共政策，治理工具，公共管理职业，公共管理者，公共职业伦理，公共职业道德，公共职业责任，公共部门形象 2023/2/9 7两个关键问题两个关键问题n什么是公共部门？n公共部门给予我们的印象是什么？这些印象来源渠道是什么？2023/2/9 8导言导言n公共部门在公共服务与产品供给意愿与能力之间遭遇到瓶颈狙击，其在公众心目中的形象亟待调整与重塑。n如何重塑其形象使其达到纳税人要求是一个高难度的任务，但也不是不可能 2023/2/9 9引导案例引导案例n2008奥运年初中国春运遭遇雪灾 n问题思考：q根据各级政府应对这场公共危机基本情况，试说明该危机对政府形象的影响？q中国政府在应对公共危机方面有哪些方面值得反思和改善？2023/2/9 10主要内容主要内容n公共部门形象重塑的必要性n如何重新塑造公共部门形象q构建以积极政府为核心的公共部门体系q强化职业伦理与责任建设n公共问题、公共政策与公共管理的逻辑2023/2/9 11重塑公共部门形象的必要性重塑公共部门形象的必要性n传统社会q 酒肉臭q 妃子笑q 管制/统治2023/2/9 12n现代社会q大工业文明q“公众”逐渐成为舞台核心q政府等公共部门的职能2023/2/9 13q除非公共部门拥有自己的特殊利益，并以自身利益为唯一追求目标，那么任何一个公共部门都没有理由不认真履行社会赋予的职责。然而 2023/2/9 14n旺盛的公共服务需求与公共服务供给滞后之间存在尖锐的矛盾n公共领域人才的欠缺与远离中国公共服务小中国公共服务小康指数变迁康指数变迁2023/2/9 152007-20082007-2008中国公共服务小康指数中国公共服务小康指数项目及其权重2005年2006年2007年2008年2008年增减科技1083.583.585.685.686.386.386.986.90.60.6公共安全1077.877.880.180.180.980.981.881.80.90.9文化娱乐1072.372.379.879.881.181.181.981.90.80.8行政管理1261.561.564.064.065.065.065.465.40.40.4市政建设及环保1360.060.066.866.868.568.569.069.00.50.5社会保障1556.856.858.958.959.859.860.960.91.11.1教育1552.352.353.653.654.554.555.155.10.60.6医疗卫生1549.049.051.351.352.552.553.153.10.60.6公共服务小康指数10062.862.865.465.466.666.667.267.20.60.62023/2/9 162007-20082007-2008中国公共服务满意度中国公共服务满意度排序选项比例1公共交通38.83%2基础教育27.6%3公共安全26.16%4环境卫生25.22%5社会保障15.52%6公共事业8.81%7医疗卫生8.25%8就业服务6.08%2023/2/9 17结论结论n随着社会发展与技术进步，无论是政府组织内部还是外部都面临着政府组织形象重新塑造和认识的问题。n是对公众关于更有效管理需求不断增加的良性回应。2023/2/9 18构建积极政府为核心的公共部门体系构建积极政府为核心的公共部门体系n政府为什么存在?q亚里士多德q霍布斯q密尔n政府需要不断调整自身相对于社会的价值定位以证明并实现其宗旨与存在价值。2023/2/9 19n什么是积极政府？q与无效相对qq所谓“积极”意味着政府为核心的公共管理必须具有回应性和高效率，公共官员富有责任心、自信力和治理能力，新型管理方式与现代公共管理概念不可或缺。缺乏效率和回应性缺乏效率和回应性缺乏责任心缺乏责任心缺乏自信心缺乏自信心治理工具匮乏治理工具匮乏政府官员素质低下政府官员素质低下 2023/2/9 20具体而言：具体而言：n树立现代公共管理概念，关注公众需求及其满足途径n改变思维模式，由“管制”转向“服务”n创新管理方式，治理工具选择多元化 2023/2/9 21n但有必要引起重视的是：q过于激进的市场化主张或私营企业管理方式却并不适合公共管理领域，或者有些市场化主张永远无法得到严格执行。q或者2023/2/9 22n转变思维方式、创新管理方式需要有一系列的契机q内地与港澳两地建立更紧密经贸关系的安排（CEPA）q政府创新的探索2023/2/9 23强化公共职业伦理与责任强化公共职业伦理与责任n“公共行政应该表现出职业的精神，即使它很难成为一个职业的领域”（沃尔多）n何谓“职业”？q莫尔的职业主义观q张成福的职业观2023/2/9 24n公共管理已经成为一个永业化的职业，已经发展出一套比较完整、相对对立的知识体系与价值体系。q公共管理职业化有助于唤起公共管理者应用公共权力为公共利益服务的精神、不断通过技术进步提升公共福利、持续追求提升自我能力以达最佳绩效（法科斯，Fox,C.）2023/2/9 25n利他主义机制的制度化q内部自我约束q外部强制性约束与规范q公共职业道德与伦理约束 公共管理者首先应当具公共管理者首先应当具备较高的职业道德与伦理素备较高的职业道德与伦理素养，其次才是知识、技能与养，其次才是知识、技能与能力要求（能力要求（KSAsKSAs）美国政府道德办公室美国政府道德办公室英国公共生活准则委员会英国公共生活准则委员会加拿大政府道德咨询办公加拿大政府道德咨询办公室室 2023/2/9 26公共问题、公共政策与公共管理公共问题、公共政策与公共管理n下列问题哪些属于公共问题？q 环保、市场营销、结婚生子、缩小贫富差距、教育机会与教育公平、就业、养老、生产线引进、生产技术创新、产品质量监控、消费者维权、招聘与选拔、医疗卫生、家庭暴力、食品安全、购买消费、自然灾害应对、国民海外人身安全2023/2/9 27n公共问题的传统解决之道n公共管理问题解决的多元化路径q公共管理是“问题取向的”（R.A.Buchholz,W.D.Evans,R.A.Wagley，1985）2023/2/9 28n各种公共问题都与公共利益相关，通过公共政策制定与执行对各种公共问题做出回应，在本质上是公共管理主体有效增进与公平分配公共利益的调控活动，“公共利益是现代公共管理的本质问题”（陈庆云）2023/2/9 29n公共管理的核心问题与终极目标q 如何有效提升政府等公共部门效能q 发展非政府公共部门q 满足社会多样化需求 2023/2/9 30回到问题的出发点回到问题的出发点n提升政府效能、解决公共问题、实现公共利益，人的因素至关重要。也许重塑公共部门管理形象，就要从增加政府/公共部门的人才吸引力开始。2023/2/9 31小结小结n政府公众之间的关系出现本质改变n重新塑造公共部门形象成为应有之义n必须构建以积极政府为核心的公共部门体系 n需要强化公共管理者的职业伦理与道德建设 n现代公共管理是以问题为导向的，关注的是公共问题如何通过政府途径和非政府途径得到解决。2023/2/9 32复习思考题复习思考题n以政府为核心的公共部门形象为何不佳？请结合现实谈谈自己的看法。n为什么要重新塑造公共部门形象？仅仅因为要证明自身存在的合法性与合理性吗？n结合理论与现实说明公共部门形象重塑的路径有哪些？n转型期间中国公共职业伦理与道德如何进行专业化和制度化构建？2023/2/9 332023/2/9 34案例分析：案例分析：“民心工程民心工程”成成“烂尾烂尾”水库水库n问题讨论：q保亭县政府的毛拉洞水库项目规划是否存在决策失误的问题？如果有失误，请说明理由。q毛拉洞水库项目是否采取了公开招投标机制？保亭县政府为何最终选择了一个没有资质的专业水电公司承建，反而选择了一家从事国际贸易与物流的公司？2023/2/9 35q在毛拉洞水库这个公共设施建设过程中，保亭县政府采取了什么治理工具？其主导方向有误失误？政府应当如何改善才能够应用好这个治理工具？q政府问责制能否彻底改变政府决策草率现象？q公共管理职业伦理道德的强化可否改善公共政策制定水平？2023/2/9 36n课外阅读：日本国家公务员伦理法2023/2/9 37第三讲第三讲 公共管理学科公共管理学科 发展脉络发展脉络2023/2/9 38主要内容主要内容几个关键概念公共管理内涵公共管理学科发展脉络公共管理的本土化重点与难点：几个概念的区别公共管理含义公共管理学科的发展脉络2023/2/9 39关键概念关键概念n行政管理n行政管理学n公共管理n公共管理学2023/2/9 40行政管理行政管理n“行政”一词古已有之，史记.周本纪曾记载：“成王少，周初定天下，周工恐诸侯逆反，周公乃摄行政当国”。n西方国家把行政理解为与国家事务有关的管理活动。n现代意义的行政管理有三个角度的理解q组织结构角度q政治与行政关系角度q管理角度2023/2/9 41n组织结构角度q试图将政府组织进行剖解，以发现其运行规律；并在此基础上通过优化其组织结构提升政府管理效率。q“大政府”与“小政府”2023/2/9 42n政治与行政的关系q试图通过分解剖析国家事务的整个管理过程，了解国家事务管理过程中繁多的政令如何制定并传达到社会各个层面，维持社会秩序稳定，政令制定称为政治（politics），政令传达被称为行政（administration）。q什么是政治？2023/2/9 43n管理角度q该视角下的行政管理被视为一种协调众人力该视角下的行政管理被视为一种协调众人力量以达到共同目标的活动量以达到共同目标的活动。q怀特（L.D.White）qH.西蒙（Simon）q古立克（Gulick）2023/2/9 44n三种角度都有其合理部分，也存在各自缺陷。政府组织结构角度尽管指出了行政管理主体，但却没有详细说明其客体；政治与行政关系角度明确说明了行政的执行功能，但是却会略了政治与行政不可分离的特性；管理角度的行政管理析出了行政管理的一系列技术特征，但却忽略了行政管理的特定对象。2023/2/9 45n什么是行政管理？q现代完全意义上的行政管理首先应当是一种国家职能，它是国家行政组织对社会公共事务的组织管理，包括对行政组织本身事务的组织管理；它以国家政权为基础，以国家职能为内容，以国家法律为约束框架。q行政管理是国家行政机构依法管理包括政治、经济、科学、文化、教育、卫生等在内的社会公共事务的有效活动。2023/2/9 46n行政管理具有五个基本要素q行为要素q人员要素q资金和物材要素q组织要素q时空要素 2023/2/9 47现代行政管理功能现代行政管理功能n管制功能n服务功能n维护功能n扶助功能民族国家民族国家（nation-state）大工业革命大工业革命 公共行政精神公共行政精神（public administration spirits）2023/2/9 48行政管理基本原则行政管理基本原则n法制原则n服务原则n效率原则n责任原则2023/2/9 49行政管理学行政管理学n行政管理学是研究行政管理活动原则、特点与基本规律的学科，是一个系统化的理论知识体系，具有自身的研究范畴和研究领域。q称谓的多样性n狭义的行政管理学n广义的行政管理学以各级政府机关为研究以各级政府机关为研究对象，综合性和动态性对象，综合性和动态性的理论与应用相结合的、的理论与应用相结合的、相对独立的学科相对独立的学科 是关于公共行政制度、行政是关于公共行政制度、行政体制及其运行体制的合法性、体制及其运行体制的合法性、合理性、有效性与发展性的、合理性、有效性与发展性的、系统的思想、理论、逻辑和系统的思想、理论、逻辑和方法的体系。方法的体系。2023/2/9 50n学科形成时间n与其它学科的关联n研究内容q四要素说q七要素说q15M理论2023/2/9 51图图1 1 行政管理学核心内容行政管理学核心内容n 2023/2/9 52n中国行政管理学发展历程q20世纪初，翻译引介q曾经被取消q20世纪80年代恢复q改革开放背景与研究内容n概念争论2023/2/9 53行政管理研究脉络行政管理研究脉络n行政管理学发源于政治学，19世纪末20世纪初美国学者威尔逊、古立克、怀特、古德诺、威洛比等人初步奠定其研究框架。n其后它不断吸纳政治学、经济学、管理学、社会学、心理学、法学等其他学科理论，并与行政管理实践相互影响，最终形成一门独立而系统的学科。以伍德罗以伍德罗.威尔逊威尔逊行政学之研究行政学之研究（18871887年）、古德诺年）、古德诺政治与行政治与行政：关于政府的研究政：关于政府的研究、罗纳德、罗纳德.怀特怀特行政学导论行政学导论（19261926年）、年）、威洛比威洛比公共行政原理公共行政原理（19271927年）年）、古立克等、古立克等行政克学论文集行政克学论文集（19371937）为标志。）为标志。2023/2/9 54公共管理的主要观点公共管理的主要观点1Perry与与Kraemer（1983）认）认为，公共管理是一种为，公共管理是一种新的途径，它是传统新的途径，它是传统公共行政的规范取向公共行政的规范取向（Normative Orientation）及一般）及一般管理工具取向管理工具取向（Instrumental Orientation）的结合）的结合体。体。2Garson与与Overman（1983）公共管理是一）公共管理是一种应用的社会科种应用的社会科学，反映学科之学，反映学科之间整合的传统，间整合的传统，并探讨公共管理并探讨公共管理与公共行政的关与公共行政的关系。系。3ShafrizeShafrize（19881988）认为公共管理）认为公共管理强调的是组织如强调的是组织如何去执行公共政何去执行公共政策，公共管理者策，公共管理者的首要认务在于的首要认务在于运用规则、组织、运用规则、组织、控制等方法来提控制等方法来提高政府的服务品高政府的服务品质。质。4BozemanBozeman与与StraussmanStraussman（19901990）提出提出“公共管理即公共管理即是政治权威的是政治权威的管理管理”2023/2/9 55nBozeman（1994）从公共管理与公共政策与企业管理之间的渊源关系，认为公共管理研究具有两种不同的研究途径：2023/2/9 56公共管理公共行政公共政策公共政策科学管理科学管理政治学政治学2023/2/9 57中国有关公共管理概念的争论中国有关公共管理概念的争论n中国的公共管理实践活动伴随行政管理学研究也在逐步推进，但是由于缺乏西方国家非政府组织发展、政府治理工具多样化等社会条件，这种推进并没有能够有助于形成新的理论范式。n中国公共管理学科地位的确立及其背景2023/2/9 58争论争论1 1n公共管理（学）概念和范畴的争论q性质q内涵q界定q范畴q价值取向2023/2/9 59目前达成的共识目前达成的共识将公共管理视为实践过程与学科研究的同一体。公共管理公共管理将公共管理作为实践的行为过程与对其活动规律的研究区分开。2023/2/9 60或者或者实践概念：公共管理作为一种社会实践活动，是指政府制定公共政策，与其它公共组织一起，处理公共事务与公共问题，提供公共产品和服务的活动 公共管理公共管理学术概念：公共管理是研究政府及其他公共组织的价值定位和实践活动规律的一门实践性和综合性较强的学科2023/2/9 61争论争论2 2n公共管理学与行政管理学的关系q夏书章（2000）q陈振明（2001）q陈庆云（2001）q吴长春（2004）n”公共管理本土化”2023/2/9 62共识共识n行政管理归属于公共管理q但强调公共管理学不同于工具性、技术性鲜明的管理学，是价值体系和工具体系有机统一的学科。q既然作为一套价值体系，它就必须以政治学为基础，而作为工具体系，又必须吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论语技术手段。2023/2/9 63西方公共管理发展脉络西方公共管理发展脉络n公共管理与行政管理有密切关系，长期依附于政治学，并没有独立出来。n随着行政（管理）学（1887年，伍德罗.威尔逊提出“政治与行政”两分法）单独列出来，公共管理/公共行政开始进入人们视野，但是对它的把握很困难，直到今天依然如此。2023/2/9 64多种视角多种视角功能视角功能视角功能视角功能视角区分公共管理与其它领域管理的区别，以区分公共管理与其它领域管理的区别，以罗森布洛姆（罗森布洛姆（RosenbloomRosenbloom）为代表。）为代表。研究视角研究视角制度视角的研究（制度视角的研究（1910-19301910-1930）、人的视角）、人的视角（1930-19501930-1950）、管理过程视角的研究（）、管理过程视角的研究（1950-1950-19601960）、环境视角的研究（）、环境视角的研究（1960-19701960-1970年代末）年代末）时段划分时段划分时段划分时段划分通过各种时段划分方法来分析公共管理的演变。居通过各种时段划分方法来分析公共管理的演变。居主流的观点是公共行政（主流的观点是公共行政（administrationadministration）与公共）与公共管理管理(management)(management)两大时期（欧文两大时期（欧文休斯，休斯，1998 1998）。）。从其不同功能视角看，公从其不同功能视角看，公共管理存在管理取向、政共管理存在管理取向、政治取向、法律取向。治取向、法律取向。2023/2/9 65现阶段结论现阶段结论公共行政时期1887-20世纪世纪70年代末年代末 传统公共行政时期传统公共行政时期（1887-19601887-1960）新公共行政时期新公共行政时期（1960-19801960-1980）公共管理时期1980年代至今2023/2/9 66n贯穿其中的线索是政治与行政关系的探讨与再探讨，反映了整个理论发展脉络中对于价值判断、权衡取舍的“人文主义与技术主义偏好摇摆”与“极点式”、“线段式”两种思维模式冲突。2023/2/9 67公共管理的公共行政时期公共管理的公共行政时期n从理论框架看，它主要建立在“政治行政二分法”和“理性官僚制”等两大理论框架之下，在不同政治、文化与社会背景之下，它所关注的研究焦点、方法存在差异，由此又分为“传统公共行政时期”和“新公共行政时期”。2023/2/9 68n传统公共行政时期q基本范式q探讨焦点n政治与行政的关系q研究特点由政治与行政二分法、由政治与行政二分法、官僚制、文官制度和泰官僚制、文官制度和泰勒管理主义所构成勒管理主义所构成 采用制度或法理的研究方法，重点关注正式采用制度或法理的研究方法，重点关注正式政府组织结构及其构建，主张政治与行政分政府组织结构及其构建，主张政治与行政分开；致力探讨行政管理一般性原理，并强调开；致力探讨行政管理一般性原理，并强调以效率为最高标准，展开对政府行政效率、以效率为最高标准，展开对政府行政效率、使用方法和技术标准的研究。使用方法和技术标准的研究。2023/2/9 69q基于价值中立原则，主张政治与行政分开，但在1940年左右出现变化 q官僚制、泰勒主义与行为主义管理思想共同构建了以效率为核心的政府组织框架、管理体制和运作方式。2023/2/9 70q如果说“政治行政二分法”界定了公共行政作为一个独立的学科领域，其划分是公共行政工具理性彰显、价值理性褪色的过程，那么官僚制度则因其在技术上优于其它任何组织形式为公共行政提供组织框架，而泰勒主义则以其企业管理领域的成功为公共行政提供了完全不同的管理理念与管理方法。2023/2/9 71n新公共行政时期（1960-1980年左右）q发展背景q研究路径与研究价值q研究特点直接介入社会运动，不断地为公共直接介入社会运动，不断地为公共行政理论发展提出新问题、新方法，行政理论发展提出新问题、新方法，尤其是新的价值观；尤其是新的价值观；其研究价值取向锁定为社会公平与其研究价值取向锁定为社会公平与民主价值。民主价值。2023/2/9 72q新公共行政学与传统公共行政学的最大不同是：不再简单强调管理手段与方法，在效率之外还注重于人本主义等价值取向。q认同危机 2023/2/9 73公共管理的公共管理时期公共管理的公共管理时期n社会发展背景n学科特征n研究特点q政治与行政的关系认识出现复归，主张二者可分；q20世纪80年代以来公共管理发展所经历的三个阶段的核心是管理主义，而管理主体则呈现多中心、多元化状态。2023/2/9 74q欧美国家经过上述三个阶段的政府改革运动，基本上奠定了公共管理未来的发展方向，新的多元公共治理模式基本成形，已经形成了完全不同于传统公共行政模式的显著特征：nn其重点在于不断推动公共服务质量持续改进、提升公民参与公共治理的有效性n它们都是“公共性”对公共管理的基本要求和反映 2023/2/9 75公共管理的本土化公共管理的本土化n西学东渐进程q译著成果q中国自己的行政学成果q行政学课程著名的有著名的有行海要术行海要术、行政纲目行政纲目、行政学总行政学总论论、行政法撮要行政法撮要 2023/2/9 76n中国公共管理学科的发展q发展特点与缺陷q“公共管理本土化”命题的提出q“公共管理本土化”的时代机遇2023/2/9 77小结小结n公共管理作为独立学科的时间并不长q以政治与行政“二分法”为标端 q历经公共行政与公共管理两大发展时期n根据假设条件和关注焦点差异，公共管理理论从着眼于完善内在组织结构、提升组织效率的传统理论逐渐向关注公共服务与产品质量、治理理念、治理工具、以及管理技术与工具等的现代公共管理理论变迁n中国公共管理研究的本土化进程2023/2/9 78复习与思考复习与思考n传统上理解行政管理有几个角度？试评价这些理解角度的优缺点。n何谓行政管理？请说明其内涵、要素、功能和原则。n请阐述民族国家的形成与公共行政精神的关系。n公共行政精神对于现代行政管理具有什么重要意义？n行政管理学的起源与发展是什么？其研究对象与研究内容是什么？2023/2/9 79n什么是公共管理（学）？它与行政管理（学）有什么联系？n为什么会存在公共管理范畴、学科属性的争论？这些争论对于公共管理学科的发展具有什么意义？n请简要描述公共管理理论的发展脉络。n有几种公共管理学科发展分期观点？居于主流的是哪一种分期观点？n传统公共行政时期的公共管理学科具有什么特征？新公共行政时期的公共管理学科关注的焦点是什么？它开始受到哪些学科的影响？2023/2/9 80n政党分肥制对西方国家公共行政实践与理论产生了什么重要影响？n公共管理时期的公共管理学科特点是什么？它经历了几个发展阶段？这些发展阶段存在什么区别与联系？其核心价值取向是什么？n请论述“公共性”在公共管理发展脉络中的地位变化，并说明它在未来公共管理理论表现出什么特征？n请评价中国公共管理的本土化进程。2023/2/9 81第第4 4讲讲 公共管理理论变迁公共管理理论变迁2023/2/9 82 理论与实践发展交相呼应、互相影理论与实践发展交相呼应、互相影响，使得公共管理内涵与外延不断发响，使得公共管理内涵与外延不断发生变化，为此有人形容公共管理就像生变化，为此有人形容公共管理就像一条一条“变形虫变形虫”。2023/2/9 83主要内容主要内容n传统理论q政治与行政两分法q官僚制理论q科学管理理论q行为科学理论n过渡：系统理论n现代理论q公共选择理论q新公共管理理论q公共治理理论2023/2/9 842023/2/9 85学习要求学习要求n要求明确每一种理论在公共管理学科发展脉络树中的位置；n要求掌握每一种理论的基本要点；n要求对每一种理论在现实应用中的长处与局限进行思考。2023/2/9 86传统的公共管理理论传统的公共管理理论n古典公共管理理论或传统公共行政理论倾向于将组织看成一个“封闭式系统”，并认为这是实现行政管理目标的“唯一最佳方式”，其确保方式是严格的组织结构设计、独立的文官制度、效率至上的科学管理原则。2023/2/9 87一、传统之两分法一、传统之两分法n1887年威尔逊（T.W.Wilson）：行政学研究n1900年古德诺（F.J.Goodnow）：政治与行政：关于政府的研究 古德诺激烈批评古德诺激烈批评“三权分立制三权分立制”、继承为威尔逊的思想，、继承为威尔逊的思想，最终完善了政治与行政两分法。主要观点：最终完善了政治与行政两分法。主要观点：以政治与行政两分法代替立法、司法、行政三分法以政治与行政两分法代替立法、司法、行政三分法 政治与行政的分离是相对的政治与行政的分离是相对的 可以通过政治对行政的适度控制实现政治与行政的协调可以通过政治对行政的适度控制实现政治与行政的协调一致一致 政党政治对行政控制必须限定在合理范围政党政治对行政控制必须限定在合理范围 政府文职官员分为政务官和常务官政府文职官员分为政务官和常务官 2023/2/9 88n评价：q破除三权分立观点的束缚是建构政治与行政二分法的一个理论前提，“若没有三权分立的政治制度以及政党政治，政治与行政的二分法能否发展出来是值得怀疑的”。q可以将政治与行政二分法视为西方民主政治制度发展过程中的一种自我调整与修正。2023/2/9 89二、传统之官僚制理论二、传统之官僚制理论&文官制度文官制度n官僚制（Bureaucracy）在中西方的建立背景和过程是完全不同的。n西方真正意义的职业官僚制度的建立是18世纪资产阶级革命的结果，但具体建立过程又分成两类：q英美国家q欧洲大陆国家2023/2/9 90n马克斯韦伯（MaxWeber），理性官僚制，1922年社会组织与经济组织理论，主要观点：q组织合法权威的三次划分q组织权威基础上的组织类型q“官僚”是一种组织形态：传统官僚制和理性官僚制q理性官僚组织的运行规则与特征q理性官僚组织框架之下官员的职位也由此表现出一些不同于传统官僚制特征：职业化、专业培训和新式忠诚。他提出他提出“理性的行政组织体系理性的行政组织体系”理论，认理论，认为建立在法理权威之上、管理集权、遵从理为建立在法理权威之上、管理集权、遵从理性规则的官僚制组织（性规则的官僚制组织（Bureaucracy）正是其）正是其最好体现，也是大规模组织最合理的形式。最好体现，也是大规模组织最合理的形式。理性官僚组织是一种层次分明、制度严格、权责明理性官僚组织是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式，特别强调法制条件下确的理想的等级制组织模式，特别强调法制条件下的层级制组织结构模式，重视组织内部的规范化管的层级制组织结构模式，重视组织内部的规范化管理，通过制度规定组织层级、部门划分、职位设置、理，通过制度规定组织层级、部门划分、职位设置、成员资格，形成非人格化的层级节制体系，组织成成员资格，形成非人格化的层级节制体系，组织成员是否胜任仅取决于其能力而非对组织领袖的个人员是否胜任仅取决于其能力而非对组织领袖的个人忠诚。忠诚。基本原则：基本原则：法定的关系范围原则、工资等级制和权利等级化原则、公私分离原则、专业化原则、全职原则、一般性原则；基本特征：基本特征：专业化分工、等级制、法定规则和非人格化。2023/2/9 91n评价：q近代社会破除蒙昧迷信、倡导科学主义需要一种不同以往的社会组织结构来促进生产力的发展，韦伯的理性官僚制回应了这一要求q打破了神权、君权对民众思想的桎梏，也适应了大工业生产与行政管理等复杂化的客观需要q以“功绩制”为导向的文官制度文官制度逐渐得以建立 q一类特殊职位的出现秘书、参谋或行政助手 2023/2/9 92n案例：上海第一秘秦裕案 n问题思考：q你如何看待秘书这个职位的作用？q干部选拔任命过程中的“带病提拔”现象有什么危害？这种现象出现的根源是什么？q如何避免干部选拔中的“带病提拔”现象？试从制度层面谈谈自己的看法。2023/2/9 93三、传统之科学管理理论三、传统之科学管理理论n科学管理理论以美国管理学家泰勒（FrederickW.Taylor）和法约尔（HenryFayol）为代表。q泰勒科学管理理论的主要观点是什么？该思想对于公共行政管理理论的影响表现？其缺陷表现在什么地方？q法约尔科学管理思想的主要观点是什么？他对于泰勒的思想进行了哪些方面的修正？q什么是法约尔跳板原理？这一原理对于公共行政管理实践具有什么积极影响？2023/2/9 94n官僚组织理论采用理性逻辑进行组织结构设计，科学管理研究的方向则从实验总结达成效率的生产管理技术，再上升为组织理论。n泰勒的科学管理主义n法约尔的管理过程思想q古立克：七功能说q孔茨（HarlodKoontz）2023/2/9 95四、传统之行为科学理论四、传统之行为科学理论n行为科学理论采取的是什么研究方法？对于此前的管理学研究具有什么推动意义？n霍桑实验揭示出哪些不同以往管理理论的激励因素？n在行为科学理论看来，非正式组织在组织发展中具有什么作用？n请评述马斯洛的需要层次理论？n麦克格雷格尔的X、Y理论的主要观点是什么？请评述这两种观点在现代组织中的应用范围和意义？2023/2/9 96n福莱特（MaryParkerFollett）在理论上的动态承接；n梅约（Mayol）与霍桑实验霍桑实验的结论：社会与心理因素；霍桑实验的结论：社会与心理因素；工业文明中人的问题工业文明中人的问题（19351935）-社会人 -生产效率相关因素 -非正式组织 -焦点：工作群体的社会关联因素焦点：工作群体的社会关联因素2023/2/9 97n巴纳德的非正式组织理论n马斯洛的需要层次理论非正式组织：个人联系和相互作用的集合体、以及人们相互交往结成的群体，是模糊、无结构、不定型的；非正式组织与效率；非正式组织对管理的影响。2023/2/9 98n麦克格雷格尔的X、Y理论n重视组织成员需要、管理方式、人际关系、动机与成就、激励与个性等重要课题的行为科学理论为管理学理论发展开辟了另外一个方向，许多学者开始使用行为主义观点与方法研究行政管理现象，以决策理论最有影响。2023/2/9 99五、传统之决策理论五、传统之决策理论n西蒙（H.A.Simon）的有限理性与满意原则 他将其他学科引入，使得公共行政学研究呈现他将其他学科引入，使得公共行政学研究呈现跨学科特征；跨学科特征；行政管理谚语行政管理谚语（19461946）&行政行为：行政行政行为：行政组织中决策程序的研究组织中决策程序的研究（19481948）:*决策应成为研究的关键决策应成为研究的关键 *管理管理=决策决策 *实际决策过程中，决策者不太可能有明确界定、实际决策过程中，决策者不太可能有明确界定、精确评估的目标精确评估的目标 *按照按照“满意原则满意原则”挑选决策方案挑选决策方案 *决策分为程序化决策和非程序化决策决策分为程序化决策和非程序化决策 2023/2/9 100n林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）的渐进主义决策理论 艰难求胜的科学艰难求胜的科学（19591959）、）、政策制定过程政策制定过程（19681968）；）；存在两种截然不同的决策模式，一种是存在两种截然不同的决策模式，一种是“理性综理性综合方法合方法”或或“根本方法根本方法”（synoptic analysissynoptic analysis），），另一种是另一种是“连续有限比较方法连续有限比较方法”或或“分支方法分支方法”（incremental analysisincremental analysis），），行政决策实际上包含对应的行政决策实际上包含对应的5 5个特征，即渐进的；个特征，即渐进的；不全面的；进行连续比较的；对各种方案的选择是不全面的；进行连续比较的；对各种方案的选择是“满足满足”标准；最终决策是折衷性的。标准；最终决策是折衷性的。政策制定主要是对以往政策的修正。政策制定主要是对以往政策的修正。2023/2/9 101传统理论述评传统理论述评n古典公共管理理论起始于对“三权分立”制度和政党分赃制的批评，经过政治与行政二分法、官僚制理论、科学管理理论，然后吸收行为科学理论，最终归结于有限满意和渐进主义决策理论。整个古典时期的理论都处在一个“封闭式系统之内”，形成一个以层级制的金字塔形官僚组织结构为核心，追求理性、专业化、法治化、效率至上的框架体系。2023/2/9 102n理性官僚制的弊端n等级制与民主制有矛盾；n严格的法制会扼杀官员的创新精神；n太重视行政过程效率，而忽视行政产出绩效 2023/2/9 103问题思考与讨论问题思考与讨论n理性官僚制饱受诟病，但为什么在政府和大规模企业组织中依然有着强大的生命力？2023/2/9 104n官僚制饱受谴责q组织社会学q政治经济学q公共行政管理学发生消极的、机能障碍式情况受训式无能、目标失落官僚机构病理情况 非市场组织，依靠拨款非市场组织，依靠拨款纵向的权威强制结构纵向的权威强制结构规避市场竞争规避市场竞争 公共性、政治性与效率的矛盾公平、自由等价值理性对效率的牺牲公共服务精神与公共责任程序2023/2/9 105n但其惊人的生存力证明自身的不可替代性q各国行政改革未超出官僚制框架q改革的逻辑起点：组织结构与形式&效率2023/2/9 106过渡之系统理论过渡之系统理论n系统论之前的系统视角尝试n贝塔朗菲（LudwigvonBertallanffy）n系统论的观点q系统是什么？q系统管理是什么？“系统系统”是一种有组织的综合整体，是一种有组织的综合整体，是功能上有联系的要素组合，不断是功能上有联系的要素组合，不断与外界进行物质能量交换、维持自与外界进行物质能量交换、维持自身稳定；一种持续进行把一定投入身稳定；一种持续进行把一定投入转变为产出的循环过程。转变为产出的循环过程。系统管理是一种管理方式，将组织各个部分、各种资源按照系统要求进行组织和应用。2023/2/9 107n系统论对公共行政研究的影响q有效思维方式q传统理论下的公共管理系统q系统论下的公共管理系统n詹姆斯.汤普森（James.Tompson）（1967）q行政生态学：约翰.高斯2023/2/9 108过渡之权变理论、超过渡之权变理论、超Y Y理论理论n权变理论（Contingencyapproach）理论基础q适应性系统理论q强调权变关系是两个或更多变量的函数关系 q基本观点：是系统理论和经验管理学派的是系统理论和经验管理学派的观点，系统理论为之提供了直观点，系统理论为之提供了直接的理论模式和分析手段，而接的理论模式和分析手段，而注重特定情景下不同管理经验、注重特定情景下不同管理经验、否认任何否认任何“普遍使用管理准则普遍使用管理准则”的经验主义则为之提供了随的经验主义则为之提供了随机应变处理管理问题的技巧。机应变处理管理问题的技巧。2023/2/9 109n“超Y理论”（SuperTheoryY）是权变理论的经典代表q约翰.莫尔斯（J.J.Morse）和杰伊.洛希（J.W.Lorscn）q超Y理论（1970）、组织及其他成员：权变法（1974）q主要观点：（1）人们为了实现胜任感而加入组织，基于对胜任感的不同实现方法，管理要求