试论我国现行农村土地制度的优势.docx

试论我国现行农村土地制度的健我国的农村改革是从调整农民与土地之间关系开启的，土地制度是一项基础性制度，在这个制度上会生长出其他 的社会制度。农村土地制度的核心包含土地所有权、土地经营方式两大内容，土地所有权关乎土地的归属，土地经营方 式事关土地的利用。我国以法律形式对它们进行了规范，形成农村土地所有权制度和农村集体土地经营制度。当前我国 的农村土地制度被概括为：农村土地属于农村集体经济组织的成员集体所有；农村集体土地实行以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制1。近年来，农村土地制度的改革实践也暴露出一些问题，社会上对这一制度也有不同的 看法，究竟这些问题原因何在，农村土地制度改革又应该怎么改，这些问题的解决需要我们在认清农村土地制度优势的 基础上，遵循土地产权制度的基本逻辑，从理论上对它进行梳理。一、现行农村土地制度是中国特色的制度我国现行的农村土地制度是从1955年年底高级农业生产合作社时期开始形成的，而以家庭承包经营为基础、统分 结合的双层经营体制则是从20世纪70年代末农村改革开始的。这一制度极具中国特色，它是在中国革命与社会主义建 设长期实践中形成的，是马克思主义与中国实践相结合的产物。中国特色社会主义进入新时代，坚持现行农村土地制度 成了推进“三农”工作必须坚守的底线。（一）现行农村土地制度是中国特色社会主义的题中应有之义自新民主主义革命开始，中国人民就对中国发展模式展开了百年的艰辛探索。新中国成立后，我们通过社会主义 改造走上社会主义道路，并逐渐在实践中探索出中国特色的社会主义道路。党的十八大报告指出：“中国特色社会主义道 路，就是在中国共产党领导下，立足基本国情，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，解放和发展社 会生产力，建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明， 促进人的全面发展，逐步实现全体人民共同富裕，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。” 2从这一表述可 见：第一，中国特色社会主义道路虽然包含经济、政治、社会、文化、生态文明、外交等诸多方面的内容，但都是建立 在“以经济建设为中心”的基础之上3 o我国的社会主义公有制经济包含三种成分：国有经济、集体经济、混合所有制 经济中的国有成分和集体成分。农村土地集体所有制是我国集体经济的重要组成部分，在中国特色社会主义建设的不同 发展阶段均发挥着重要作用。第二，中国特色社会主义道路的目标是为了“实现全体人民共同富裕工现行的农村土地承 包经营制度实质就是一种均包制度，村集体内部的农民被赋予平等的土地发展权，拥有均等的发展机会。这种分配方式 能够有效地避免农村社会财富悬殊和因为不公平导致的社会不稳定，它为我国逐步实现共同富裕奠定了坚实的基础4。 因此，我国农村土地坚持的“集体所有制”和“家庭承包经营”既具有历史必然性，也是坚持中国特色社会主义的题中应有之 义。（二）现行农村土地制度是我国法律规定的基本制度土地制度作为我国农村的基本经济制度，经过半个多世纪的实践，农村社会已经形成了与之相适应的社会心理结 构和利益分配结构，土地制度以其超强的适应性建立起解放、保护和发展我国农业生产力的根本性制度优势，推动我国 农业生产力水平整体跃升。“农村土地集体所有”和“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的原则不但体现在 农村土地承包法村民委员会组织法之中，更是写在了中华人民共和国民法典和中华人民共和国宪法之 内。法律制度层面的安排也为我国农村经济的改革和发展指明了方向。我国的农村土地制度十分独特，土地属于村社集体所有，农民虽不具有土地所有权，但却拥有土地的使用权，它 不同于世界上其他国家。世界上绝大多数国家土地的主要身份是作为生产要素存在，它不具有社会价值，这种性质也决 定着这些国家的土地更容易进入市场进行交易。而在中国，农村土地不仅是生产要素，同时也是人们生活的故园，它们 不但具有经济性质，同时也具有社会性质，更是为农村社会提供了一种公平价值导向在社会保障层面上的制度设计5 2O由于被赋予多重责任，为此农村的土地制度就成为农村基本制度的魂。作为法律规定的基本制度，任何涉及农村土 地制度的改革，都必须旗帜鲜明地维护集体所有制，决不能把农村土地集体所有制改垮了。（三）现行农村土地制度是中国特色社会主义的实践要求为了提升我国的农业生产力水平和农民收入水平，农村土地所有制的实现形式应针对不同的农业发展阶段适时作 出调整，现行的农村集体土地制度就是最大的制度性成果。1953年的“农村合作社”是在新中国成立之初探索发展“集体 所有制”的一种形式，它实现了从土地私有制到集体所有制的过渡。从合作社到人民公社都表现出极强的调配资源的组织 能力，比如单靠一家一户无法完成的大型水利工程建设就是在这个时候建成的，极大地改善了我国几千年来的农业生产 条件。1978年的农村在坚持“集体所有制”的原则下实行“家庭联产承包责任制”，各家分田到户，“土地所有权”归集体所 有，“土地使用权”（即承包经营权）归农户。这种有统有分、统分结合的双层经营体制，既把农民的劳动积极性激发出 来，又把农业的巨大生产力量释放出来；既保证了社会主义的公平原则，又兼顾了农业生产效率的提高。这个制度无疑 是适应当时我国国情的，但在我国城市化进程不断加快之后，随着农村土地流转的规模不断加大，小农分散化经营与现 代化农业之间的矛盾日益加深。2016年，我国针对这一问题又提出将农户的“土地使用权”分为“承包权”和“经营权”，实 现农村土地的所有权、承包权和经营权等三权分置并行，在坚持“集体所有制”的原则下实现了对产权结构的重构。这项 制度创新是对我国农村基本经营制度内涵的充实和丰富6 o正是这些与时俱进的改革使我国的农村土地制度始终充 满了活力，表现出强大的制度弹性和制度优势，它既有利于我国农业生产能力提升，又突出体现了对农民权益的保障， 同时也保证了集体经济组织实力的壮大，是中国特色社会主义的实践要求。二、对现行农村土地制度争论的评析近年来，社会生产力的发展给我国农村土地制度带来了深刻的影响，同时也引发了社会上对农村土地制度的争论。 其实有关我国农村土地制度的争辩一直都绕不开“公”“私”性质，社会上有观点认为，农村实行土地私有制可以让农业经营 更有效率，甚至一些人把中国当前存在的“三农”问题全部归罪于农村实行的土地集体所有制。我们只有对这些错误观点 予以科学评析，才能充分发掘出我国农村土地制度的优越性，进而坚定中国农村土地制度的自信。（一）对“农村土地所有权不明晰”观点的评析有些人对于农村土地集体所有制是存在偏见的，他们认为现行的农村土地制度明显存在“产权不清、主体不明”的问 题。因为农村土地归“集体所有”，但是“集体”的含义是多重的，既可以是乡（镇）集体，也可以是村集体，还可以是村民 小组。多级集体所有就导致对土地所有权的界定模糊。因此在其运行的过程中，各级集体都没有完整的处置权，许多问 题最终只能通过上级政府部门出面来统一协调，经营效率低下。的确由于历史变迁或政策变动等原因，从总体来讲，我国农村集体所有的土地产权是归乡（镇）、村、村民小组 三级所有，但是如果就某一具体的地块而言，事实上它的所属范围和权利主体是明确的。从这个意义上说，农村集体上 地的所有权是清晰的。因此并不能笼统地讲农村土地集体所有制产权不清、主体不明，更不存在执行虚化的问题。而主 张以私有制为基础的家庭农场制的“产权清晰”其实并不适合于我国，人多地少的基本国情不允许我国的耕地如同西方国 家那样，通过私有化和市场化方式集中到少数农场主手中。如此或将造成几亿农业剩余劳动力沦为无地农民，也会给城 市就业造成巨大压力。而且通过土地私有化而明晰的产权关系，它的代价是少数大农户经营着大片农场必然出现的土地 经营粗放、生产效率低下、土地抛荒严重等问题；相反，我国正是因为拥有农村土地集体所有的制度优势，才从根本上 有效避免了农民在土地权利上的不平等。因此我国的农村土地集体所有制非但没有“产权不清、主体不明”的问题，而且 农村更没有因为“产权不清”而沦为低效率的组织。（二）对“中国应实行农村土地私有化”观点的评析我国在改革开放之后，由于青壮年劳动力大量进入城市，农村空心化现象日益严重，这种空心化从人口开始，后 来逐渐演化为人口、土地、经济、公共服务、社会秩序等整体空心化，相当一部分农村陷入整体性的衰落与凋敝中。故 此对于农村土地是要坚持集体所有制，还是要通过发展私有制来实现农业农村现代化，在理论界是有不同看法的。其实在我国历史上，农村土地长期实行的就是私有制，尽管农村社会经济总体稳定，但是土地私有化的最终结果 不可避免地造成了土地高度集中，因此历史上也一直存在土地兼并和社会矛盾加剧等负面影响。虽然我们现在的政策一 直强调坚持集体所有制，但在实践操作上，对农村土地集体所有制改革中多少还是存在私有化的成分。即使是这些带私 有化成分的实践操作，也给当前农业农村发展造成一定的消极后果。第一，自从改革开放之后，我国就实行了家庭联产 承包责任制，由过去的集体劳动变成了一家一户独立经营。之后为了解决由于人口变动而调整农地引起的土地细碎化问 题，有些地方就开始执行“增人不增地、减人不减地”的政策。这个政策固化了农户的土地承包经营权，在执行层面更是 容易把承包地变相认为是自家的私有土地，从而存在私有化的导向。第二，家庭联产承包责任制最初的制度设计是：农 户向集体承包土地，集体向土地承包户收取承包费，并留在集体内部使用。收取承包费的目的是为承包户提供统一的经 营服务和公益服务，改善农业生产条件，实现农村可持续发展，但是大多数农村在税费改革后就不再向农户收取承包费， 甚至还认为土地承包经营权是法律赋予农户享有的权利，根本无须向村里上交承包费。同时征地的补偿款和流转租金也 是绝大部分分给各家农户，从而导致集体土地所有权在经济实现形式上被削弱了。从这些实践可见，农户虽然获得了类 似于私有化的权利，但“增人不增地、减人不减地”让新增人口无地耕种，部分耕地因承包者外出打工或年老体弱又无人 耕种，从而造成“有人无地种”和“有地无人种”的现象，土地资源配置的不合理阻碍了农村生产力的进一步发展，也影响了 社会和谐。村集体不收承包费后，没有足够的经济收入为农户提供充足的公共服务，农户如同散沙，基层党组织软弱涣 散。因此相对于土地私有制，公有制更能够保证农民的权利不受侵犯，同时也更有利于农业、农村的发展7。（三）对“农村土地集体所有制导致农民低收入”观点的评析有些人把农民收入低的原因归咎于农村土地集体所有制。认为农民对土地没有所有权，农村土地也不能进入市场 自由流转，因此土地的价格只能由政府说了算。政府从农民手中低价征地后，以远高于征地的价格出售，从中赚取巨额 差价，导致农民收益严重受损。同时集体土地因为无法自由买卖也导致了地块分散和农业经营效率低下。如果农村土地不实行集体所有制，而是实行私有制，且可进入市场自由交易，它就能让农民实现富裕吗？其一， 应该看到农村土地能有巨大增值优势的仅是城市近郊部分土地，绝大部分的农村土地价格并没有那么大的升值空间，所 以农村土地私有制和自由交易并不能直接让广大农民获得财富。影响农村土地价格的主要因素是我国工业化和城镇化的 进程。其二，如果农村土地制度选择的是私有制而非集体所有制，毋庸置疑，政府要想在私有制条件下开展公共事务是 非常困难的。比如在工业化和城镇化进程中，为征地需要与农户达成一致的成本一定会更加高昂，其进程必然相对放缓 8 o其三，在农业经营方面，土地私有制对效率的影响也饱受争议。实践证明，在快速推进工业化和城镇化的发达 国家，并没有因为实行了土地私有制而让农村土地买卖市场活跃起来；相反，因为总体上农地的价格不高，以及土地的 不可再生性特点，加上货币贬值是必然的趋势，所以农村土地往往会成为最好的财富储存手段，大部分的进城农民更愿 意保留对农村土地的所有权，农地摞荒的现象随处可见，农业经营效率也因此损失9。所以不能简单地将农民收水 平不高归因于农村土地集体所有制。农业收入占国民收入比重不断降低，农业经营收益下降是一个大趋势。在现代法治 国家中，无论农村土地实行的是私有制还是集体所有制，都必须尊重农民合法的土地产权，任何主体都不能以任何理由 侵犯农民的合法利益，市场交易效率的提高一定是建立在经济主体各方合意的基础之上。只有不断完善征地补偿制度和 土地流转制度，才能让农民的利益不会受损，同时才能提高农业的经营效率。三、正确认识现行农村土地制度的优势党的十九届四中全会指出，“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有 深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系”“具有多方面 的显著优势”10。农村土地制度是中国特色社会主义制度中的特色和基础，发掘农村土地制度优势对于彰显中国特 色社会主义的制度优势，坚定中国制度自信，以及为世界各国解决土地问题提供经验借鉴都具有重要意义。（一）现行的农村土地制度有利于维护政治稳定影响一个国家政治稳定的因素有很多，农村土地制度是在土地财产制度基础上建立起的人与人之间的利益关系， 它对于维护我国的政治稳定有着重要作用。第一，表现在对经济的影响上。我国自改革开放之后贫富差距非但没有缩小 反而有所扩大，由此造成的城乡差距、贫富悬殊、阶层分化等问题接踵而来，但却并没有因此而影响到我国整体的政治 稳定，创造了中国发展奇迹。农村土地制度在这一点上功不可没，土地集体所有制让我国农村成为一个相对封闭的社会, 尽管城乡收入差距巨大，但是城市与农村是一个相对独立的社会群体，即使是处于同一城市中的农民工和城市居民，他 们在日常社会生活上也几乎没有交集，都有各自的生活范围和社交圈。并且进城农民依然与农村保持着密切的联系，在 文化观念、消费习惯、思维方式等方面存在趋同性。这种城乡之间相对的封闭性就使经济上的差距对政治稳定造成的影 响降到了最低。第二，表现在巩固党的基层政权上。农村如果不稳定，整个国家的政治局势就不会稳定，加强农村土地 集体所有对于巩固基层政权意义重大。农村土地集体所有制能起到对侵犯农民利益行为的有效制衡，成为有效抵抗外部 力量威胁农民生存权的最后屏障。如果没有集体所有制下的“共有私用”，农民就将成为一盘散沙，农村中的公平、道义、 安全也都没有了载体。因此只有坚持农村土地集体所有制，才能将农民组织起来，有效保障农民的利益，从而保证基层 政权的稳定11。第三，表现在有助于加强对流动人口的管理上。我国长期实行的城乡二元体制导致社会上有大量的 流动人口，这些流动人口给我国的社会治理和政治稳定带来巨大的挑战。特别是在就业不充分的情况下，如果大量农民 滞留在城市必然会给社会治安带来诸多不安定因素。而我国现行的农村土地制度让这些农民进城时在农村依然还拥有住 房和耕地，因此当在城市里暂时找不到工作的时候，绝大多数农民会愿意选择返乡待业而不是留在城市。可见农村土地 制度为我国的政治稳定起到重要作用。（二）现行的农村土地制度有助于推动经济发展工业化初期阶段，农村土地集体所有制为城市提供了大量的工人、原材料、资金等生产要素，为我国社会主义工 业的起步作出了重大贡献。改革开放之后，家庭承包责任制有效调动起农民的生产积极性，集体经济组织的统筹功能也 极大地提高了农业生产经营的效率，农村经济发展迅速。进入新时代，针对农业生产经营过程中出现的新问题，我国在 保证农村土地集体所有制不变的前提下创新性地重构产权结构，不断释放集体所有制的势能。对农民而言，土地给他们 带来的不外乎两种权利，一是进行生产的权利，二是获得收益的权利。在国家工业化、城市化快速推进的背景下，大量 的农民进城，这些农民虽然拥有农地上的生产权利，但是由于长期离乡进城打工，事实上他们并没有在土地上进行生产 活动，因此也就没有了对土地的经营收益。现行的农村土地制度针对这种情况，对已经制约农业生产力发展的农村基本 经营制度进行了自我调整和完善，把原来家庭承包责任制中的“两权分设”改为“三权分置”，所有权、承包权和经营权等三 者之间既存在整体效用，同时又有各自的功能。这个制度设计既保护了留村务农农民的土地劳动权利，又不影响进城农 民的土地收益权利。进城农民在离开农村时把土地的经营权流转给村集体或其他村民，不但能向他们收取租金，同时也 保留下了自己的承包权。随着越来越多的农民进城，必然会有越来越多土地集中到留村农户手上，这些农户便可以扩大 规模、连片耕种，形成适度规模经营，提高农业经营收入，同时也促进了农业基础设施建设。如果进城农民回到农村， 他们则可以向原来流转对象收回土地经营权由自己耕种。这种新的土地集体所有制设计正是针对当前农业生产主体和条 件发生的阶段性变化，在确保农村土地集体所有制不变的前提下，构造出的“三权分置”产权结构。这一继家庭联产承包 责任制后的农村又一重大制度创新，有效地解决了当前农户大量进城，承包户与经营户分离的问题5 7。它不但完全 符合土地集体所有制性质，同时又能够有效解决新发展阶段下农业经营主体不稳定、农地严重细碎化、基础设施供给不 足等问题，调动起农民生产经营的积极性，确保我国的粮食安全。实践证明，农村土地集体所有制充分展示出我国社会 主义制度的优越性，是符合生产关系、适应生产力发展客观规律的，积极推动了我国农业经济发展。（三）现行的农村土地制度有益于创新社会治理农村土地作为一种不可再生的稀缺资源，关乎亿万农民切身利益，更是直接关系到民心向背的大问题。农村土地 制度是整个社会的稳定器，它不但担负着优化农村土地资源配置、提升农村土地效率的责任，而且对进城农民也具有社 会保障和失业保险的功能，作为党在农村的执政基础，它在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用越发凸显。第 一，对农村而言，农村土地制度是乡村治理的基础。在农村治理体系中，若是所有事务都由国家直接治理的话，治理成 本势必非常高昂，治理效率也将受到影响。农村土地集体所有制的关键在于土地归集体所有，村集体经济组织是连接国 家与农民的桥梁，它能顺畅农民的利益表达，让国家与农民利益相容，从而提高农村政策制定效率，进而提升农村的治 理水平12 o第二，对城市而言，农村实行土地集体所有制能够吸纳下城市中的不稳定因素。如前所述，在我国的城 市化进程中，大量农民涌进城市，但在这些人中，一部分能在城市稳定生活，另一部分可能随时会由于各种原因失去在 城市的就业机会而重回农村。农村土地集体所有制就为解决这些回村农民的后顾之忧提供了解决办法。当有能力进城的 农民能够在城市安心就业，进城失利的农民又可以顺利回乡，那么我国城市便有了强大的应对各种经济周期的能力。第 三，对农民个体而言，他们是农村土地制度最直接的受益者。在土地集体所有制下，农民宜工则工，宜农则农，生活更 加安逸，留乡农民收入更高，进城农民在年老后可以回乡退养。在乡村振兴的背景下，一方面，智慧农业、康养农业、 休闲农业等新业态的出现为农民提供了优美的生活环境；另一方面，农业的机械化服务、社会化服务逐渐普及，农民的 农业生产劳作也不像之前那般辛劳，农村社会更加和谐稳定，农村土地集体所有制的基础性地位也愈发巩固。党的十八大以来，习近平总书记就农村改革问题多次强调：“农村改革不论怎么改，都不能把农村土地集体所有制 改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。这些底线必须坚守，决不能犯颠覆 性错误。” 13我国发展进入新时代，站在新起点上，如何充分发挥好我国现行农村土地制度的优势，在保持农村土 地承包关系稳定并长久不变的前提下，设计出更有张力的政策，让它焕发出新的生机与活力，为加快推进农业高质量发 展赋能，给从事农业生产经营的农民添力，这将是我国下一步在加快推进农业现代化进程中亟须解决的重要问题。