上海大都市圈社会发展及协同治理的现状、问题与展望.docx

上海大都市圈社会开展及协同治理的现状、问题与展望SMAPRI上海大都市圈规划摘要上海大都市圈常住人口超过7740万，GDP总额高达11万亿元。在这 样一个高水平开展的区域，率先实现社会开展的协同，不仅是贯彻落实新发 展理念的必选动作，也是开创新开展格局的重要举措。本文首先对上海大都 市圈的社会开展和协同治理现状予以"画像"，在此基础上提出上海大都市圈 具有社会开展水平城际差距显著、基本公共服务均等化体制障碍明显和社会 协同治理存在实践障碍3大问题，进而构建大都市圈社会开展愿景、基本公 共服务一体化的对策思路和社会治理协同的顶层设计方案。夫耀得.上海大都市圈；社会开展；协同治理新时代以人民为中心的开展理念对全面深入推进以人为核心的新型城镇 化提出了新要求。中共十九届五中全会关于中共中央关于制定国民经济和 社会开展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议强调：优化行政区 划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。近年来，随 着全球新一轮政治经济竞争的加剧，通过强化城市合作形成具有全球竞争力 的功能优势，并在此过程中不断优化升级区域整体竞争力成为新时代城市竞 争的关键一步。作为中国经济最兴旺的地区之一，上海大都市圈区域总面积 高达5.6万平方千米，超过了半个江苏省的面积；常住人口超过7740万； 全年的GDP高达11万亿元，超过了韩国。在这样一个高水平开展的区域, 率先实现社会开展的协同，不仅是贯彻落实新开展理念的必选动作，也是开 创新开展格局的重要举措。 作备忘录"，共同促进各方养老资源共享，激发养老服务市场活力。依据"合 作备忘录"，沪、苏、浙、皖将加强养老机构的统一管理，在条件允许的区域 范围，统筹协作养老服务资源，提高利用效率。一是推进养老护理队伍的培 训协作，互认养老护理员评价标准及资格认定标准；二是建立统一的养老服 务统计制度及统计标准；三是统筹上海大都市圈及长三角区域养老服务资源, 加强区域范围内的养老服务资源进社区、进家庭，推出线上+线下"养老服务 地图，推广"社区养老顾问"；四是依托上海认知症社区的筛查标准、照护标 准等，整体提升上海大都市圈及三省一市养老服务认知症照护专业能力。依 据计划，江苏省苏州市、南通市，浙江省嘉兴市、湖州市，安徽省芜湖市、 池州市，以及上海的11个区成为长三角养老一体化的首批试点城市。上海大 都市圈中的上海的青浦区、江苏的苏州市吴江区、浙江的嘉兴市嘉善县等三 地将率先试行涉及"养老服务设施规划、政策通关”等多领域的信息共享，落 实"养老机构服务与管理”标准，以及"老年照护评估"标准的互认互通，待条件 成熟逐步推广至长三角区域全境。2020年12月，上海大都市圈中的上海长宁区分别与江苏省南通市、常 州市签署备忘录，加强三地养老资源共享和工程共建。在养老机构合作方面， 上海长宁连锁养老品牌机构人寿堂旗下的常州市金坛逸仙颐养院、句容市逸 仙颐养院、镇江逸仙颐养院已入选长三角异地养老机构首批名单，入住老人 可以实现医保结算"一卡通"。2021年，长宁区还将搭建长三角区域内养老产 业资源对接、工程合作、人才交流服务平台，积极推动长宁养老服务企业在 结对地区的运营管理、康养基地等重要工程落地，让长三角养老服务质量的 提升跑出"加速度"。3）实施医疗保险异地结算上海大都市圈医疗水平相当，经济开展水平相当，医疗保险的异地结算 水平较高。上海是上海大都市圈乃至长三角地区的医疗资源的高地。近年来， 上海市各级政府、医疗机构多层次、多渠道探索跨地区合作模式，打破地域 局限，以不同形式将资源向上海大都市圈城市群辐射，以开设分院、"医联体" 等合作模式逐渐打破僵局。比方，上海仁济医院开设宁波分院，上海瑞金医 院在舟山、无锡开设分院，让更多上海大都市圈居民享受到上海的优质医疗 服务。2019年5月，沪浙苏皖四地卫健委签署合作备忘录，推进长三角及上 海大都市圈专科联盟建设，开展医疗、教育、科研合作，探索实践高层次医 疗卫生人才柔性流动机制，实现疾病诊断标准、治疗方案、质量控制、数据 归集和疗效分析"五个统一"。同时推进的还有健康信息的互通互联，即建立 居民电子健康档案交换机制，开展公共卫生数据共享联动试点，实现数据实 时共享、互通交换。截至2019年年底，上海大都市圈异地就医门诊费用直接结算运行情况 总体良好，直接结算量稳步上升。据统计，长三角门诊直接结算总量累计达 26.4万人次，涉及医疗总费用5900余万元。其中，上海参保人员在三省结 算10万人次，上海与三省参保人员异地结算比例约为1 : 1.60 一方面，在 异地居住、养老的参保人员可获得就医配药的便利；另一方面，三省一市的 参保人员也可以共享区域优质医疗资源。通过转诊就医，还能为患者指明就 医医院，让患者少跑冤枉路、治疗更及时。随着覆盖面不断扩大、知晓度不 断上升，包括上海大都市圈各城市在内的长三角各城市结算量在稳步增长， 为长三角老百姓带来了实实在在的获得感。3.社会治理协同破冰先行1）探索形成多层次毗邻党建新模式进入新时代以来，党对中国特色社会主义事业的领导全面强化，以党的 建设为抓手推动中心工作的落实成为中国特色政治制度的主要特征之一。在 上海大都市圈建设中，形成"毗邻党建”共识，构建一系列党建联建新机制， 携手绘就跨界治理新格局，是几年来上海大都市圈战略实践及深化的结晶。一是“双委员制"急百姓所急。"双委员制"，是沪浙毗邻地区干部交叉任 职的探索突破，也是"毗邻党建”、干部共育的全新举措。实行双委员制，探 索"双线工作法"，即结对村党组织委员相互交叉任职，可以突破行政边界， 提高处理毗邻地区事务的速度、质量和水平。如上海市金山区枫泾镇已有7 个村与浙江省境内的7个毗邻村结对，金山枫泾镇与嘉善姚庄镇、经济技术 开发区（惠民街道）、新城镇形成了"四方联盟党建一体”的毗邻区域化大党建格 局。随着互动合作双委员制”不断完善提升，在共过组织生活、协作服务 群众的基础上，确立了研学一个好经验、提供一个好点子、完成一个好工程 的，三个一"目标，实现毗邻边界全覆盖，确保管理不留白。二是“联合党支部”精准施策解难题。在上海金山与浙江平湖交界，一座 石桥连接廊下镇山塘村与广陈镇山塘村，两村分属沪浙两地，一个在南，一 个在北，名字也相同，百姓往来密切、联姻颇多。当地群众喜欢称这两个村 为南北山塘。2017年，南北山塘成立沪浙山塘联合党支部。党员"跨界"上班、 相互取经、共同成长，合力推动两地融合开展。疫情防控中，在党建引领下, 上海市金山区与浙江省平湖市、嘉善县三地共同推出了两书一证"人员车辆 互认通行机制，解决省界人员和车辆道口通行有关瓶颈的问题。"两书"即个 人承诺书和企业承诺书一证"即通行证。三是“毗邻党建”表达跨界治理力量。长三角地区是中国经济开展最活跃、 开放程度最高、创新能力最强的区域之一，经济总量占全国的1/4左右。利 用跨界治理打破区域界限，可进一步推动长三角地区一体化协同联动开展。 "毗邻党建"在联动开展中的"黏合""搭扣"作用已逐渐显现。2019年金山、嘉 兴"毗邻党建”引领区域联动开展的重点合作工程有20项，内容涵盖基层党建、 产业开展、民生服务、平安建设、生态环保、文化科创、人才建设等方面， 既有重大基础设施、合作开展平台建设，也有百姓群众"民生体验”强烈的公 共服务工程。2）一网通办助力区域营商环境提升上海大都市圈一网通办是长三角一网通办的重要组成局部。2019年，长 三角地区依托全国一体化政务服务平台，率先开展了政务服务一体化工作。 长三角一网通办平台由上海、江苏、浙江、安徽共同打造。在充分依托浙江''最 多跑一次"、江苏”不见面审批"、上海"一网通办"、安徽"皖事通办"平台建设成 果基础上，充分发挥国家政务服务平台统一身份认证、统一电子证照、统一 数据共享等公共支撑作用，推动长三角地区政务服务"一网通办"，不断提升 政务服务区域一体化水平。一是电子证照互认。上海大都市圈各城市通过对接国家政务服务平台， 实现了用户统一登录，做到"一地认证、全网通办"。依托国家电子证照共享 交换平台的基础支撑能力，在业务互认的前提下，上海大都市圈和三省一市 的政务服务移动端App端提供的亮证功能可以满足群众在线下办事场景中免 带证件。使用者通过App端亮证出示二维码，验证者扫码后进行在线校验查 看证照，实现了电子证照跨省互认。二是建立了数据互通共享通道。上海大都市圈共同制定数据交换规范、 数据质检规那么等，依托长三角地区数据共享交换平台，实现办件等数据的共 享交换，满足业务协同、数据共享交换等需求。根据具体业务场景需要，三 省一市及上海大都市圈行业部门通过制定统一的服务接口规范和业务标准， 开发各自的服务接口，再由一家统一开发、部署业务应用，最终实现该事项 的统一办理。比方社会保险个人权益记录单查询打印、社会保障卡应用状态 查询事项，三省一市人社部门统一业务规那么，编制统一办事指南，打造统一 申报界面、统一查询入口。3)多领域协同执法体系不断健全法治化是治理体系与治理能力现代化的重要特征，也是全面提升治理能 力的基本要求。上海大都市圈通过共建信用体系、推动卫生监督联动执法、 加强市场监管执法协作等，全面提升了上海大都市圈治理的法治化程度。一是共建上海大都市圈信用体系。2018年，上海大都市圈一市三省联合 制定了长三角地区深化推进国家社会信用体系建设区域合作示范区建设行 动方案(2018-2020年),明确了 4大重点任务和8大专项行动，将"信用长 三角"建成反映区域高质量一体化开展的重要品牌，将长三角地区建成国内信 用制度健全、信息流动通畅、服务供给充分、联动奖惩有效、信用环境优化 的地区。按照规划，包括上海大都市圈9个城市在内的长三角地区将共同推 进信用体系建设，包括在农产品冷链物流、环境联防联治、生态补偿、基本 公共服务、信用体系等领域，先行开展区域统一标准试点；推动建立统一的 抵押质押制度，推进区域异地存储、信用担保等业务同城化；加强区内企业 诚信管理，建立公共信用联合奖惩机制；加强信用分级管理，按照“守法便利" 原那么，把信用等级作为区内企业享受优惠政策和制度便利的重要依据。二是加强上海大都市圈市场监管执法协作。近年来，上海大都市圈在长 三角执法联动中先试先行，基层卫生监督联动执法工作日益密切。如青浦区、 吴江区、嘉善县卫生健康部门成立了卫生监督综合执法联动办公室，开展了 针对非法医疗美容、餐饮具集中消毒单位的联合执法行动；嘉定区、昆山市、 太仓市卫生健康部门建立了医疗监管协作机制，共同防范和打击无证行医等 行为；金山区、松江区、青浦区、嘉兴市、平湖市、嘉善县、吴江区卫生监 督机构开展了集中整治无证行医等联合行动。4）跨区域应急联动格局初步形成上海大都市圈应急管理联动是长三角一体化开展的重要组成局部。作为 上海大都市圈的核心成员，以及长三角生态绿色一体化开展示范区，上海市 青浦区、江苏省苏州市吴江区和浙江省嘉善县的"物理对接""化学融合更加显 现。三地应急管理局本着"优势互补、共建共享、协同开展"的原那么，就开展 应急管理全领域、常态化互动合作，联名签署长三角生态绿色一体化开展 示范区应急管理协同机制合作协议。2020年9月，三地联合举办第三届进 博会安全保障暨长三角一体化示范区综合应急演练，为区域应急协调联动起 到很好的示范作用。在国家战略的推动下，上海大都市圈的应急管理联动协同不断强化。2020年11月，上海市金山区应急管理局和浙江省平湖市应急管理局签订应 急联动开展合作框架协议，建立工作协调联络机制、信息共享机制、联动执 法机制、应急救援机制，进一步加强应急管理地市级区域合作。2021年，上海市青浦区、江苏省苏州市、浙江省嘉兴市三地应急管理部 门商定，共同建设长三角应急管理联盟。按照"信息共享、资源共用、优势互 补、联动共治"的原那么，围绕应急管理、防灾减灾、安全生产等方面开展10 项一体化合作，包括应急响应、安全执法监管、防灾减灾、危化品道路运输 管控、应急资源等。这是近年来长三角一体化应急管理协同开展的一个缩影。02上海大都市圈社会开展及协同治理的问题上海大都市圈是目前国内仅有的明确规划范围跨三个省份的都市圈，上 海大都市圈的行政区划、基础交通、公共服务、生态环境等复杂程度可以想 象。但这也意味着，假设上海大都市圈真正建成，它在基础设施资源、公共服 务资源共享等体制机制方面探索出的经验，更有可能被推广复制。这也意味 着，上海大都市圈的城市治理协同需要进一步明确趋势、分析问题，全力推 进。1.社会开展水平城际差距显著1）人口存量差距显著作为全国经济最兴旺的地区之一，上海大都市圈是年轻人趋之假设鹫的地 区之一。但从统计数据来看，上海大都市圈各城市之间的人口存量差异仍然 较大。一方面，从常住人口总量来看，2019年上海人口到达了 2428万，在 上海大都市圈中占据了绝对优势而人口最少的舟山2019年仅有117万人， 城际之间差距甚大。另一方面，上海大都市圈少年儿童、劳动人口、老龄人 口比重的城际差异也较大。根据已有统计数据，上海的少年儿童最少，仅有 10.1 % ,低于全国平均值8个百分点；最高的是苏州，为17.52% ,与全国值 大致持平。无锡的劳动人口占比最低为53.72%，低于全国平均值63.52% ; 上海最高 为73.8%，高于全国平均值。宁波老龄人口占最低 为16.2%（2017 值），低于全国平均值18.70% ;舟山最高，为28.95% ,高于全国平均值近 10个百分点。2）社会资源差距明显上海大都市圈经济兴旺，各种社会资源相对丰富。但各种社会资源的分 布不均衡也非常明显。在教育方面，上海以64所高校占据了上海大都市圈全 部高校数量的43.24% ,湖州仅有3所高校，不及上海高校数量的5% ;常住 人口和户籍人口数量最低的舟山也有3所高校。从学校总数来看，各地的普 通高校在校大学生人数也差距显著，其中有7个城市未到达平均数水平。在 医疗方面，2019年，全国每万人拥有卫生技术人员数为73人，其中城市每 万人拥有卫生技术人员数为111人。从统计数据上看，上海大都市圈各城市 超过全国城市平均水平的仅有无锡、宁波、嘉兴，这意味着上海大都市圈虽 然在长三角占据优势，但从数量上看，医疗卫生与全国平均水平相比还有待 加强。3）社会开展水平城际差距较大上海大都市圈社会开展水平高，但各个城市之间的社会开展水平城际差 异依然较大。从从业人员数量来看，上海最高，到达1376.2万人；而舟山最 少，只有90.6万人。在城镇新增就业岗位方面,上海2019年新增58.91万 人，而舟山只新增4万人。在社会组织方面，虽然上海大都市圈的社会组织 开展水平一直居于全国领先水平，但城际的开展水平依然差距较大。从已有统计数据来看，嘉兴在2011年每万人拥有社会组织数量超过14个，而湖州 在2019年每万人拥有社会组织数量仅有237个。此外，即便是在同一城市 内，不同行政区的社会组织开展水平差异也非常大，南通的崇川区、宁波的 海曙区、上海的长宁区等是社会组织开展的活跃区。在科学素养方面，上海 大都市圈9个城市的每万人创造专利数全部超过全国平均值。其中苏州最高, 到达59件；舟山最低，仅有21件；9个城市中的5个水平都在30件上下。706060o50403()2010/图1上海大都市圈各城市万人创造专利数上海无锡常州苏州南通宁波湖州嘉兴舟山全国2.基本公共服务均等化体制障碍明显通过强化区域合作提升城市的总体竞争力和经济韧性是未来中国参与全 球竞争的重要思路之一。但受财税制度影响，上海大都市圈在基本公共服务 一体化方面还存在明显的体制障碍。7）缺乏跨省统筹协调机制目前,上海大都市圈协同主要在经济领域实施，与经济协同带来的可见 收益相比，基本公共服务一体化具有投入大、周期长、预期不明确等问题, 以及投入产出难以衡量、责任认定和绩效考核面临实际困难等问题。在缺少 强有力的统筹推进机构和有效的推进机制的背景下，地方政府的主动性和积 极性不够，人为的体制机制障碍难以突破。尤其是在优质基本公共服务的统 筹共享方面，各城市的输出意愿明显缺乏。2）财政分担共享机制不完善上海大都市圈城市基本公共服务一体化涉及服务对象流出地和服务对象 流入地两地的财政平衡和转移支付问题。目前，为了留住本地产业和机构， 各地方政府大多实行属地化补贴机构的政策来提供基本公共服务，而这种属 地化的供给模式在很大程度上限制了基本公共服务的一体化。在没有财政转 移支付的制度支持下，基本公共服务的一体化只能够停留在医保结算等较低 层次。3）基本公共服务存在进出壁垒上海大都市圈城市基本公共服务一体化包含"进"和"出"两个关键环节。目 前，各地方政府出于地方保护的行政壁垒约束了基本公共服务资源的流动， 同时也在有意无意地限制自身的执法边界。在"出”的方面,各地多有不成 文的规定要求当地基本公共服务供给主体不得出本地行政边界经营；在"进" 的方面，各地政府购买公共服务的地方规章也以属地化管理为导向，企业和 社会组织跨行政区域承当政府购买公共服务工程存在行政许可的实际障碍。4）基本公共服务共享模式困境目前，上海大都市圈建设基本上遵循了三种模式，即管理驱动型模式、 技术驱动型模式和产业驱动型模式。2管理驱动型和技术驱动型模式的核心 要义是以某地的先进管理经验先进技术为基础，通过管理模式复制的方式实 现治理协同。产业驱动型模式的核心是将基本公共服务供给与当地产业开展 结合起来，建立起基本公共服务的产业化运作模式，并逐渐突破行政区划，01上海大都市圈社会开展与协同治理进展习近平总书记屡次指出：要强化大城市对中小城市的辐射和带动作用， 弱化虹吸挤压效应，力戒把县区、小城市作为大中城市的"提款机""抽水机”, 防止出现"市卡县"现象。一方面，作为长三角一体化的先行区域，同时也是 区域协同中改革的“硬骨头"，上海大都市圈的先行先试，在很大程度上可以 给长三角省域间的一体化开展探索出一条新路。另一方面，上海大都市圈内 各个城市的经济社会开展程度都比拟高，可以实践最高标准、最好水平的一 体化，探索打造全国最先进都市圈的范本。近年来，上海大都市圈通过市场 和行政两只手的双双用力，在社会开展和协同治理方面迈出了坚实一步。1.社会开展不断取得新进作为中国经济最兴旺的地区之一，上海大都市圈的基本公共服务资源丰 富，通过查阅2020年"1 +8"城市以及浙江、江苏两地统计年鉴可知，上海大 都市圈在人口结构、教育、医疗、就业、保障等方面都具备相对竞争优势。 且从物价指数来看，近年来上海大都市圈的物价控制相对稳定。1）人口老龄化突出作为全国人口最稠密的地区之一，上海大都市圈各城市大多数是人口的 导入区。更为重要的是，上海大都市圈的人口老龄化程度较为严重，即便是 按照不同的统计标准和统计年份，上海大都市圈少年儿童人口比重都在20% 以内。最高的是苏州以19年的数据,到达12.52% ;最低的是上海2019年 的数据，只有10.1 o已有统计中劳动人口比重最高的是上海2019年的数据，到达73.8% ;最低的是无锡2019年的数据，为53.72%。老龄人口比重最高 向外延伸。目前，上海大都市圈还未就相关模式达成一致意见，在实践中呈 现出管理驱动和技术驱动的特征，总体上看还处在百花齐放的探索期。3.社会协同治理存在实践障碍社会治理是城市治理的重要组成局部，城市治理的基本理论假设在于公 权力的行使，而公权力具有地域性、不可分割性、授权合法性等一系列特征。 这也意味着城市治理涉及的权力让渡、责任共担等在实践中面临着实际的困 难，成为跨区域协同治理面临的主要障碍。具体到上海大都市圈的社会治理 协同，总体来说可以归纳为四个障碍"。7）动力机制缺失进入新时代以来，虽然从中央到地方各级政府一再强调''不唯GDP"论, 但在新的治理绩效考核指标成熟之前，GDP和财政作为政府绩效考核的重要 参考仍然起着指挥棒的作用。从已有实践看，上海大都市圈建设的动力主要 在于提供经济一体化带来的各种收益，协同偏重于经济建设服务，对于事关 花钱的社会治理协同投入缺乏动力。2021年，上海发布了政府绩效评价的高 质量开展指标体系，但从内容来看，有关社会治理的考核仍没有实现突破。2）责任主体缺失权责利相统一、权力和职能法治、有效的监督问责是现代高效行政体系 的基石，也是法治政府建设的基本要求。正因为此，中国的社会治理制度设 计遵从了属地管理和户籍管理两个原那么，以方便明确职责。但在实践中，上 海大都市圈城市治理协同缺乏有效的责任主体和执行保障机制，社会治理协 同产生的各种协议、合同和宣言居多，且未得到各城市和各职能部门一以贯 之的执行。3）基础条件悬殊上海大都市圈社会治理的经费由当地财政支撑，服务供给的质量与当地 的经济开展水平直接相关。虽然上海大都市圈是中国经济社会开展最为均衡 的地区之一，但从细分来看上海大都市圈各城市经济社会开展水平仍然不一, 社会治理投入能力有显著差异，特别是人口结构、教育、医疗、养老等社会 资源禀赋的差异导致不同的城市在社会治理侧重上有所不同，实现协同治理 存在基层条件悬殊问题。4）信息共享障碍目前，上海大都市圈社会治理信息共享系统建设还处于探索阶段，虽然 借助于国家平台推进的一网通办"在一定程度上推进了各城市之间的信息共 享，但共享的信息更多的仍然是企业服务等。各城市往往会根据自身需求设 计各自的社会治理信息系统并收集数据，信息数据的省级统筹还没有完整建 立起来，由此导致市与市之间、市与省之间，省级之间的基础数据和相关标 准无法有效对接，形成了一个个信息孤岛，也造成了社会治理的资源难以统 筹，3行动难以统一。03 “十四五”时期上海大都市圈社会开展及协同治理展望上海大都市圈的目标是建设世界级的城市群。对标东京都市圈、纽约都 市圈等成熟都市圈，上海大都市圈还要再上三个台阶：第一个是人均GDP翻 番，到达东京湾水平，推进先进制造业与现代服务业深度融合。第二个是人 均GDP再翻一番，到达纽约水平，推进现代金融和多层次资本市场体系与国 际领袖都市深度融合。第三个是人均GDP继续提升，到达旧金山湾水平，推进科学技术和创新与实体经济深度融合。其中，社会开展协同作为经济开展 的保障，处于基础性地位。1 .上海大都市圈社会开展愿景7)长三角一体化视角下上海大都市圈社会开展愿景上海大都市圈建设是落实区域协调开展战略的重要举措。2017年12月15日，国务院对上海市城市总体规划(2017-2035年)作出批复。该规划 提出上海主动融入长三角区域协同开展，构建上海大都市圈，打造具有全球 影响力的世界级城市群，并明确了上海大都市圈包括上海、苏州、无锡、常 州、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州。2019年12月,中共中央国务院印发 长江三角洲区域一体化开展规划纲要，在社会开展方面确立了"公共服务 便利共享水平明显提高。基本公共服务标准体系基本建立，率先实现基本公 共服务均等化。全面提升非基本公共服务供给能力和供给质量，人民群众美 好生活需要基本满足”的总目标。此后，上海、江苏、浙江基于长江三角洲 区域一体化开展规划纲要，在2020年分别制定了上海市贯彻长江三角 洲区域一体化开展规划纲要实施方案长江三角洲区域一体化开展规划 纲要江苏实施方案和浙江省推进长江三角洲区域一体化开展行动方案， 并在社会开展方面实现了规划目标的交融共享，上海大都市圈建设的“1+8" 城市进入相向开展的新阶段。公共服务便利共享和社会治理高效协同是上海大都市圈社会开展的主要 目标。在社会治理协同的目标上两省一市”分别都提出了"公共服务共享" 的总体目标；在社会治理协同的重点任务上，"两省一市"在公共服务标准化、 医疗资源优化配置提升品质、社会治理共建共治共享、健康养老协同、共建长三角信用一体化等方面有交叉。正式文件和规划是上海大都市圈实现社会 治理协同的导引，同时也为“1+8"城市提供了行动指南。2 )“十四五”时期上海大都市圈社会开展目标提高保障和改善民生水平、加强和创新社会治理，是全面建成小康社会 的必然要求，也是中国共产党践行初心和使命的必然要求。习近平总书记指 出："必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革开展成果更多更公平 惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。"在"十四五”的新开展 阶段，上海大都市圈在社会开展和社会协同治理方面呈现出了目标一致乃至 相向开展的新特征。一是更加注重社会开展，注重对人民群众生活品质和共同富裕的强调。围绕“十四五”中国要实现高质量开展、高品质生活的总体定位，以及更加重 视以人民为中心的开展理念贯彻落实，上海大都市圈各城市都将"人民""品质" 生活”提到了更重要的位置。在9个城市"十四五”规划的社会开展块面，有4 个城市在总体开展目标里强调“人民"，有6个城市在总体开展目标里强调"品 质"，有5个城市在总体开展目标里强调“生活"。可以说，聚焦于人民群众的 获得感、幸福感、安全感，大力开展和保障民生是“十四五"上海大都市圈建 设的目标追求。二是更加关注公共服务的高质量开展、一体化和均等化供给。推进上海 大都市圈基本公共服务一体化，并在此过程中增量公共服务供给，提升群众 的获得感、幸福感、安全感，让更多的公众感受到改革开展的成果是新时代 凝聚人心，将改革事业继续向前推进的主要抓手。“十四五”期间，上海大都 市圈各城市将公共服务供给提到了重要位置，并基于"基本公共服务"和"个性 化公共服务"两个层次，提出了公共服务的分层供给思路。如上海提出"个性 化公共服务供给更加丰富便利""教育事业开展和人力资源开发主要指标接近 全球城市先进水平"：苏州提出"多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体 系更加完善，苏式生活内涵丰富、品位提升和影响力彰显"：湖州提出"人民 全生命周期需求普遍得到更高水平满足，高质量教育体系、健康湖州基本建 成，社会保障和养老服务体系更加完善，基本公共服务均等化率先实现"。这 些目标的提出说明公共服务的高质量开展已经成为“十四五"时期上海大都市 圈社会开展的共同目标。三是更加注重社会治理的实际成效，推动跨行政区的共建共治共享。上 海大都市圈是中国综合实力最强、对外开放程度最高、经济最具活力、城市 间差距最小的地区之一。推进上海大都市圈社会治理协同，不断提升城市活 力，是新时代上海大都市圈提升区域竞争力，参与新一轮全球经济竞争的迫 切需要。"十四五”时期，上海大都市圈各城市社会治理协同的目标多围绕治 理体系与治理能力现代化和城市综合竞争力的提升，将系统思维、法治思维、 源头思维运用到社会治理之中,全面提升社会治理的"系统治理、依法治理、 综合治理、源头治理"能力。3 .基本公共服务一体化的对策思路上海大都市圈基本公共服务一体化需基于"幸福长三角”的定位，建立起 整体型、联动型、标准化的工作体系。1）完善运作机制上海大都市圈建设可以作为长三角一体化的重点任务先行一步。从开展 条件看，2019年，上海大都市圈中上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、 湖州、嘉兴、舟山的人均GDP分别到达了 15.57万元、18.02万元、15.65 万元、17.89万元、12.91万元、14.32万元、10.26万元、11.28万元、11.67 万元，城市之间的开展程度相当，率先实现基本公共服务一体化的条件相对 成熟。建议可由长三角一体化开展委员会牵头，每年定期召开上海大都市圈 主要领导参加的联席会议，就上海大都市圈基本公共服务一体化开展规划、 专项规划、服务标准、考核标准等专门协商，协商成果由各省级人民代表大 会以立法形式予以确认和落实。2）明确总体方案明确"总体方案+部门方案+年度计划"三级联动方案体系，以建立起清晰 的责任分担机制和强有力的工作推进机制。通过深入贯彻落实长三角一体 化开展纲要，制订上海大都市圈基本公共服务一体化专项规划上海 大都市圈基本公共服务一体化三年行动计划等方式，尽快形成上海大都市 圈基本公共服务一体化的任务单、时间表和路线图。3）建立清单制度建立"一个清单+一套标准+一套评价指标"基本公共服务标准化体系，为 基本公共服务一体化提供清晰、量化的开展模式。一个清单即基本公共服务 清单和基本公共服务的优先一体化领域；一套标准即基本公共服务重点标准, 并针对不同基本公共服务类型，研制不同的基本公共服务提供和运行标准； 一套评价指标即基本公共服务一体化实现度评价指标体系，按照规划和标准 每年对上海大都市圈各地基本公共服务一体化实现程度进行测评，并将测评 结果纳入干部考核体系。4）明确推进模式明确"政府+市场+社会"基本公共服务多元供给体系，以保障基本公共服 务的长期可持续投入。一方面，政府要做好审批的减法，继续深化“放管服" 改革，完善市场准入制度，鼓励有实力的企业和社会组织进入基本公共服务 领域。另一方面，政府要做好服务的加法，通过政府数据开放、建设资金补 助、运营补贴、规划保障等方式，吸引企业、社会组织、个人等社会力量参 与基本公共服务供给。3.社会治理协同的顶层设计及策略上海大都市圈治理协同的总体推进框架要抓住”构建互惠的利益格局、以 法治化思维推动立法协同、引入多主体参与"这三个基本要点。抓住市场化这 个关键，充分发挥市场在资源配置中的积极作用，用市场化的手段冲破一体 化的体制机制壁垒，再以经济开展的需要倒逼城市社会治理行政部门的协同， 最终探索一条上海大都市圈城市治理协同的可行路径。7）明确政治推力上海大都市圈社会治理协同要放在长三角一体化的国家战略之下系统推 进。目前，长三角一体化呈现出多项国家重大开展战略在长三角地区叠加的 政治优势。作为长三角一体化的核心组成局部，上海大都市圈各城市应从各 自定位出发，将国家战略实施转化为各地突破开展瓶颈的政策机遇。如上海 可从缓解其人口、交通、环境等方面的压力，为经济社会开展扩充空间的角 度推进社会治理协同；紧靠上海的南通、苏州、嘉兴可从更好地发挥区域优 势，实现自身经济社会开展的角度推进社会治理协同；其他城市可从承接沪 苏浙资金、工程和人才等资源角度，通过社会治理的协同满足域内公众日益 增长的基本公共服务需求。2）挖掘技术潜力在大数据和人工智能时代，技术已成为推动政府改革的重要推力。上海 大都市圈社会治理协同可依托互联网等信息技术手段，精准识别各区域居民 的个性化公共服务诉求，再通过信息化手段推进公共服务资源的整合，以进 一步优化提升政府的社会治理的供给效率，缩小上海大都市圈各城市资源分 配和供给机制上的区域差异；与此同时，相关技术公司可以运用智能终端、 大数据、云服务等新型技术手段，通过打通社会治理的底层数据，发挥"互联 网+ "模式在便民服务上的优势，全力推动城市治理的便捷化和智慧化。3）建立信息共享机制制定"上海大都市圈城市社会治理协同数字化转型专项规划"，建立上海 大都市圈城市治理信息库，并动态更新。内容包括服务对象信息、服务供给 信息、服务标准信息等，以消除上海大都市圈社会治理协同的信息数据孤岛， 推动实现相同信息"一次采集、一档管理"，防止让企业和群众重复登记、重 复提交材料。与此同时，在公共治理中，上海大都市圈要以应用需求为导向， 在政务服务、市场监管、城市管理、社会治理等领域探索开展公共数据共享 应用，为跨区域协同开展提供数据支撑。4）紧扣市场化切入口以服务市场和人民需求为切入口，推动上海大都市圈各城市的社会治理 共建共治共享，并以此为基础推动城市治理的协同。改革开放以来，中国的 改革事项具有很强的市场驱动型特征，包括以营商环境改善为抓手的改革也 是以市场为突破口倒逼各项制度的变迁。上海大都市圈城市治理协同要以市场化改革推进为切入口，通过着力解决在基本公共服务一体化和社会治理协 同过程中出现的各种制度障碍，从而有力地推动上海大都市圈的治理协同。参考文献1唐任伍，赵国钦.公共服务跨界合作：碎片化服务的整合J.中国行政 管理，2012年第8期.2唐亚林.长江三角洲区域治理的理论与实践M.复旦大学出版社， 2014 年.张学良，林永然，孟美侠.长三角区域一体化开展机制演进：经验总结 与开展趋向几安徽大学学报（哲学社会科学版），2019年第1期.主编：熊 健 上海大都市圈规划研究中心主任；上海市城市规划设计研究院 党委书记、副院长副主编：孙娟上海大都市圈规划研究中心副主任；中国城市规划设计研究院 上海分院院长屠启宇 上海大都市圈规划研究中心副主任；上海社会科学院城市与人 口开展研究所副所长、研究员本文 薛泽林 上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员，博士陶希东 上海社会科学院社会学研究所研究员、研究室主任，博士的是舟山2019年的数据，到达28.95% ;最低的是上海2019年的数据，达到 16.1%。少年儿童 比重（%）劳动人口 比重（%）老龄人口 比重（%）数据年份年龄划分上海1(). 1()73. 8016. 1()2019014岁；15 64岁；65岁以上无锡53. 7220. 6520190 14岁；15 61岁；65岁以上常州21. 36201960岁及以上苏州17.5257. 1625. 322019017 岁；18 59 岁；60 岁以 t南通10. 9568. 9320. 1220170 14岁；15 64岁;65岁以上宁波14. 1()16. 2()20170 14岁；15 61岁；65岁以上湖州23. 19201565岁及以上嘉兴25. 89201760岁及以上舟山11.6359. 1328. 9520190 17岁：18 59岁；60岁以上全国17.9563. 3518. 70202。0 M岁；15 59岁；60岁及以上资料来源：各级政府人口公报/表1上海大都市圈人口结构2）教育资源丰富自唐朝中后期中国经济重心向南转移开始，江浙地区逐渐成为中国文化 和教育的核心区域之一。从表2可见，上海大都市圈教育资源丰富，在学校 总数方面拥有各类学校7293所。其中高等学校148所，上海以64所占了 43.24%0各类学校专任教师62.84万人，在校学生总人数772.83万人，普 通高校在校学生135.31万人。这些数据说明上海大都市圈不仅是教育资源的高地，庞大的在校生数量也是大都市圈开展的巨大潜力所在。学校总数 （所）在校学生 总数（万人）普通高等 学校数（所）普通高等 学校在校 学生数（万人）各类学校 专任教师 数（万人）上海1 727205. 526452. 6515. 99无锡45585. 151212. 0()5. 98常州12369. 151013. 004. 91苏州815154. 522621. 909. 91南通58()77. 95810.615. 68宁波1974103. 721413.78I 1. 65湖州49843. 7232.883. ()3嘉兴72021. 6862.694. 71舟山10111. 1252.800. 9