城市更新业务模式和投融资模式.docx

近年来，城市更新在各地广泛开展，成为提升城镇化开展水平的 .重要:举措。本文梳理了城市更新的相关概念、业务模式和投融资 模式，并分析城市更新业务对城投公司的影响，以供参考。一、什么是城市更新？1 .城市更新的含义与相关政策城市更新概念首次提出于2019年12月的中央经济工作会议:“要 加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造 提升，做好城镇老旧小区改造，大力开展租赁住房。2021年3月，城市更新写入2021年政府工作报告和“十四五” 规划文件之中，进一步上升为国家层面战略，并后续出台了一系 统配套政策，推动城市更新在全国范围内开展。根据2021年4月的2021年新型城镇化和城乡融合开展重点任 务、2021年8月的关于在实施城市更新行动中防止大拆大建 问题的通知等文件，城市更新主要是在老城区推进以老旧小区、 老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造，是一种分类 审慎处置既有建筑，小规模、渐进式地有机更新和微改造，意在 加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。量，同时修缮、复建历史建筑，保存历史建筑风貌特色。虹口区 17街坊旧区改造工程采取“市区联手、政企合作、以区为主”的 模式，由上海虹房（集团）（虹口区国资委全资控股） 与上海地产集团（上海市国资委全资控股）按照40%和60%比例分 别出资，成立虹口城市更新建设开展（以下简称“虹口 城市更新公司”）作为实施主体。虹口城市更新公司参与工程前期征收和施工前期准备工作，并在 完成房屋征收补偿形成“净地”后，通过定向挂牌、邀请招标等 程序获得土地使用权，最后经由复建、修缮、改建类房屋运营、 新建资金平衡工程实现收益。虹口区17街坊工程于2019年5月 启动，规划建筑面积10.84万平方米，涉及居民2690证、3010 户，企事业单位58证，建设期为5年，运营期为10年。该工程总投资153. 90亿元，其中一级开发局部投资143.51亿元、 二级开发局部投资10. 38亿元。工程资金通过资本金（自有资金）、 债券资金、银行贷款方式解决，其中，20%工程资本金为30. 78 亿元，由虹口更新公司股东按股比出资；债券资金30亿元；剩余 资金通过银行贷款方式解决。市场主导模式：以深圳为例 深圳的城市更新以市场主导模式为主，政府制定相应引导性政策, 包括总的纲领性政策以及配套政策、市场体平等合理获取利益机 制等，将局部权利和收益让渡给市场，从而撬动市场资金，推动 工程建设。深圳的城市更新积极鼓励本地房企、银行、全国房企 以及各类金融机构全面参与，充分激发市场活力、提高效率。图表6:深圳城市更新类别案例：深圳盐田三村、四村、西山吓村及社排小布村整体搬迁项 目盐田整体搬迁工程采用“市政府指导，区政府主导，股份有限公 司全面参与，市场化运作”的模式，工程由政府公开招标，实施 主体为佳兆业集团。佳兆业至今为止已成功打造20余个城市更新 工程，被称为“旧改之王”。佳兆业下属子公司佳兆业置业开展 专门负责旧城改造工程。佳兆业以其高周转效率和产业 运营能力打造出独特的业务模式，公司以业主回迁率高及回迁速 度快形成工程快速滚动成熟，工程周期一般在3-5年，高周转带 动佳兆业资金占用和财务费用大幅下降。根据盐田港后方陆域现状及规划情况，整体搬迁工程采用“整体 撤除、异地重建”的改造模式，工程整体规划超13万平方米两大 集中式商业maH+融合式街区商业，拆迁区的总占地面积为34.6 万平方米，涉及4个股份公司和13个自然村，回迁物业的建设和 业主签约同步进行，回迁周期短。实施整体搬迁后，政府整合零 星用地，向盐田区提供了 50万平方米的土地供应，实现后方陆域 物流用地及居住用地的功能分区。多元合作模式：以广州为例广州的城市更新加强了公众参与，根据2015年通过的广州市城 市更新方法，广州城市更新遵循“政府主导、市场运作，统筹 规划、节约集约，利益共享、公平公开”的原那么，相关产权主体 也可以参与到改造工程当中去。城市更新方式包括全面改造和微改造方式，全面改造是指以撤除 重建为主的更新方式，主要适用于城市重点功能区以及对完善城 市功能、提升产业结构、改善城市面貌有较大影响的城市更新项 目；微改造是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建 筑局部拆建、建筑物功能置换、保存修缮，以及整治改善、保护、 活化。同时，广州城市更新强调按照片区筹划方案确定的开展定 位、更新策略和产业导向，来加强政府土地储藏、推进成片连片 更新。图聂7:广州城市更新类别案例：海珠区琶洲村全面改造工程琶洲村位于琶洲岛中部珠江南岸，紧邻国际会展中心，区位十分 优越。改造前村内环境脏乱、危楼林立、用地规模有限、建筑密 度高、质量差、配套设施不完善。在2009年广东省、广州市分别 出台“三旧”改造政策文件后，琶洲村成为广州市“三旧”改造 首先启动的九条村落之一。琶洲村采取“城中村整体撤除重建”的全面改造模式，形成了其 独具特色“政府主导，市场运作，村民自愿，多方共赢”的模式。 琶洲村城中村改造以村社为主体，通过公开招拍挂引进社会资金 进行改造（2009年10月保利地产摘牌），并根据“三旧”改造 有关规费优惠政策，实行税费减免和返还优惠政策。改造规划总 用地面积75. 76公顷，改造范围内的集体土地全部转性为国有土 地，工程总投资约170亿元。改造后相关指标实现“一降四升”： 建筑密度由62%下降到18%、绿地率由4%提升到46%、市政用地由 2%增加到16%、公建配套面积比例由0.8%增加到6%,村集体及村 民收入大幅提升。图表8:琶洲村改造前图表9:琶洲村改造后.不同业务模式下融资方式（1）政府主导模式下财政资金对于一些公益属性比拟强、资金需求不大的城市更新工程，往往 是以政府部门为实施主体，利用财政资金直接进行投资建设。案例：2018年南京市玄武区香林寺沟片区环境综合整治工程该工程由玄武区建设房产和交通局负责实施，包含河道景观工程、 游园绿地工程、建筑立面出新、街巷整治工程等。工程总投资4. 1 亿元，资金来源为财政资金。城市更新专项债该种融资模式适用于具有一定盈利有能力，能够覆盖专项债本息、 实现资金自平衡的工程，往往以政府或者地方国企为实施主体， 通过城市更新专项债或财政资金+专项债形式进行融资。财预 202094号关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知约束了专项债的资金用途：坚持不安排土地储藏工程、不 安排产业工程、不安排房地产相关工程。利用专项债的城市更新 工程必须具备现金流平衡且不涉及土储和房地产开发。从已发行的城市更新专项债来看，工程类型包括土地储藏、棚户 区改造、保障性住房、市政建设、老旧小区等，这些债券的主要 还款来源包括商业租赁、停车位出租、物管等经营性收入以及土 地出让收入等。案例：2020年9月青岛市政府发行第二十六期政府专项债券2020年9月青岛市政府发行第二十六期政府专项债券，其中涉及 济南路片区历史文化街区城市更新工程，该工程概算总投资 11.6091亿元，政府专项债券融资8. 50亿元，占总投资的73.32%。工程收入主要为客房出租收入、商业出租收入等，工程可偿债收 益对债务融资本息覆盖倍数为1. 31倍。图表10:地方债中涉及城市更新工程情况（局部,亿元）I发行日期债券简称债券规模涉及城市更新工程承接主体*目总 投资申请专项债券金领总额本期2021/5/1421重庆05294.97城市更新及配套工程建设一期重庆渝北城市更新建设17.4613.952.502021/06/1021四川3626.00石盘古镇城市更新工程成都兴城简州投资运营10.006.002.502021/6/2821北京债14113.11大兴生物医药产业基地扩区及 园区城市更新改造工程北京生物医药产业基地开展有限 公司457.12135.003.202022/1/2522山东债0917.05潍坊市全文区城市更新污水管 网改造更新工程潍坊恒宇广厦建设开展38.0018.502.002022/1/2822重庆债04137.01西部（重庆）科学城城市更新一 期建设工程重庆高新开发建设投资集团有限公司93.7245.000.1222江苏03172.46钢铁厂片区城市更新改造工程丹阳投资集团1.630.650.6522江苏03172.46联兴片区城市更新改造工程丹阳投资集团1.200.470.4722江苏03172.46堵庙城市更新改造工程丹阳投资集团3.351.331.332021/5/1421重庆05294.97城市更新及配套工程建设一期重庆渝北城市更新建设17.4613.952.50地方政府授权国企进行一、二级开发 该类工程一般以地方国企为实施主体，地方国企利用自有资金， 配套债券资金、银行贷款（包括政策性银行贷款、城市更新专项 贷款等）以及其他融资等方式筹集资金。该类工程往往市场化属 性更强，有一定工程现金流入平衡，也是地方城投参与土地一二 级开发的重要方式之一。案例：南京石榴新村城市更新工程2020年6月，石榴新村作为南京市推行城市更新的首个试点工程 正式启动。南京市秦淮区政府委托南京越城建设集团为工程实施 主体，工程收益来源包括居民承当的改造投入、增加局部面积销 售及开发收益等，工程按规定可使用住宅专项维修资金，国家及 省老旧小区改造、棚改等专项资金，以及市、区财政安排的城市 更新改造资金等。融资方式为：南京越城建设集团自筹资本金， 并通过银行贷款进行融资。（2）多元合作模式下>政府、房企、产权所有者三方合作该模式下，地方政府、房企、产权所有者三方共同合作，能够加 快工程进度，提升工程收益，适用于产权复杂但盈利能力较好同 时公共属性配置要求较高的工程。具体来看，政府方面负责公共 配套设施投资，房地产企业承当工程改造与运营工作，产权所有 者那么协调配合提供收益。案例：深圳市福田区水围村综合整治工程该工程工程管道燃气、给排水管网、供电系统等公共配套局部由 区政府出资，村民楼改造局部，由水围村集体股份公司、深业集 团和福田区住建局共同签订合同，约定水围村公司将29栋楼的二 层以上物业的使用权移交给深业集团，由深业负责房屋改造、运 营，同时向水围村公司定期缴纳租金，二层及以下物业保存集体 使用权；福田区住建局担任工程监理人，在工程改造完成后向深 业集团租赁其负责的物业作为区属公共租赁住房定向分配福田区 相关企业的员工使用。该工程实现了经营收益、各方共赢。>PPP模式ppp模式适用于回报机制较为成熟的工程，引入社会资本方可以 提高更新效率，减轻财政负担，但由于ppp有财政承受能力10% 限额的红线，其规模也受到一定限制。在该种模式下，政府公开 引入社会资本方，由政府出资方代表以及社会资本方共同成立项 目公司，再以工程公司作为投融资以及建设运营主体。工程资金 来源主要为股东资本金以及市场化融资。案例：重庆市九龙坡区城市有机更新老旧小区改造工程2020年9月，重庆市九龙坡区城市有机更新老旧小区改造工程采 用PPP模式进行，社会资本方为北京愿景华城复兴建设公司、核 工业金华建设集团、九源国际建筑公司，政府出资方为渝隆集团, 双方共同出资建设SPV工程公司，总投3. 7180亿元，采用R0T 模式运作，合作期限11年，回报机制为可行性缺口补助。投资人+EPC模式等投资人+EPC模式由政府委托下属国企与工程建设企业共同出资 成立合资公司，由合资公司负责所涉及城市更新工程的投资和建 设运营，工程收益主要为运营收益及专项补贴。该模式能够引入 大型工程建设单位及专业运营商，但需要注意工程合规性，以免 新增隐性债务。具体来看，投资人+EPC的一般流程是：（1）地方政府授权地方 国企招投标及工程实施；（2）地方国企通过招投标程序选择社会资本方；（3）社会资本方单独或与地方国企业成立工程公司；（4） 工程公司与社会资本方签署EPC协议；（5）工程公司进行投资、 建设、运营；（6）地方政府向地方国企拨入财政资金；（7）地 方国企向工程公司支付投资回报；（8）社会资本通过出让股权等 方式实现退出。图表生投资交呼PC模毛案例：广东东源县城乡基础环境综合提升工程工程广东东源县城乡基础环境综合提升工程工程投资额超过40亿元， 工程采用“投融资+设计施工总承包+运维服务”（投资人+EPC+O） 模式实施，建设内容包括土地综合整治、饮水工程建设、环保基图袅1:中央层面关于城市更新的相关政策荻述时间政策文件/会议重点内容实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升域慎化开展质量.2021.03两会政府工作报告政府投资更多向惠及面广的民生工程倾斜，新开工改造城钦老旧小区5.3万个,提升 县城公共服务水平.简化投资审枇程序，推进实施企业投资工程承诺制.完善支持社会资本参与政策，迸一步撤除阻碍民间投资的各种藩篇、在更多领域让社会资本进得来、能开展、有作为.中华人民共和国国民经 加快转变城市开展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间2021.03济和社会开展第十四个五结构优化和品质提升.年规划和2035年远景目 加快推进城市更新，改造提升老旧小区.老旧厂区.老旧街区和城中村等存量片区功标纲要能，推进老旧楼宇改造，积极犷建新建停车场、充电桩.实施城市更新行动.在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区.城中村等“三«2021年新型城馍化和区一村”改造为主要内容的城市更新行动.加快推进老旧小区改造.2021年新开工改城乡融合开展重点任务2021.04 发改委(发改规划(2021) 493造5.3万个，有条件的可同步开展建筑节能改造.在城市群、都市圈和大城市等经济 开展优势地区，探索老旧厂区和大型老旧街区改造.因地制宜将一批城中村改造为城号）市社区或其他空间.（住房城乡建设部、开展改革委、自然资源部,商务部.卫生健2021.05住房和城 乡这设部城镇老旧小区改造可复 制政策机制清单（第三批）（迂办城函C 2021 31、总结了各地在发动居民参与、改造工程生成、金融支持、市场力量参与等7个方面 的可复制政策机制.2、金融支持方面涵盖培育规模化实施运营主体、编制一体化工程 实施方案、探索创新融资模式、创新金融产品和服务、金融机构建立协同工作机制5办公厅203 号）项举措.廉委等负责）严格控制大规模撤除.除违法建筑和经专业机构赛定为危房且无修络保存价值的建筑外，不大规模、成片集中撤除现状建筑，原那么上城市更新单元（片区）或工程内撤除定筑面积不应大于现状总建筑面积的20%.严格控制大规模增速.除增建必要的公共2021.08住房和城 乡建设部服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度、不增加资源环境 关于在实施城市更新行承我压力，原那么上城市更新单元（片区）或工程内拆建比不应大于2.严格控制大规 动中防止大拆大迂问题的模搬迁.不大规模、强制性搬迁居民,不改变社会结构,不割断人、地和文化的关系. 通知（建科202163要尊重居民安五意愿，鼓励以就地.就近安黄为主，改各居住条件，保持邻里关系和 号）社会结构，城市更新单元（片区）或工程居民就地、就近安直率不宜低于50%.确保住房租赁市场供需平稳.注重稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改* 公共环境，消除安全隐患，同步做好保障性租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入 困难群众等重点群休租贷住房问题,城市住房租金年度涨幅不蛭过5%.1、住房和城乡建设部将组织开展城市更新试点，推出示范工程，总结可复制推广的经2021.09-中国城市规划年会险做法.2、会同相关部门，针对城市更新难点问题，探索完耳适用于城市存量更新的土地,规划、金融、财税等政策体系.1,探索城市更新统筹谋划机制.鼓励出台地方性法规、规章等，为城市更新提供法治 保障.2、探索城市更新可持续模式,探索建立政府引导.市场运作、公众冬与的可持 续实施模式.3.探索建立城市更新配套制度政策.创新土地、规划、建设、园林绿化、 消防、不动产、产业、财税、金融等相关配套政策.住房和城2021.11 乡建设部办公厅关于开展第一“滋市更新试点工作的通知况建科C 20213 63 号）住房和城城缜老旧小区改造可复2021.11乡建设部制政策机制清单（第四 批）（建办城函2021总结各地经验，为解决老旧小区改造计划不科学、统尊协调不够、建立长效管理机制 难等问题提供参考.办公厅472 号）关于政协第十三届全国住房和城委员会第四次会议第正牵头制定指导各地实施城市更新行动的政靠文件，从国家战略高度加强城市更新项2021.12乡珑设部0983号（城乡定设类021 层谀计.住房和城住房和城乡建设部召开城视赎会上，北京、重庆、南京、成都、呼和浩挣、长沙、烟台、铜陵等8市政府负责2021.12乡建设部市更新试点工作视频会同志介绍了试点工作打算和实施方案.号）提案室及的函住房和城乡建设部部长王住房和城 蒙做专访:防风险稳增长 提质改造相适应的城市开发建设体制机制，以及相应的金融、财税、土地等政策体系, 2021.12乡建设部促改革,推动住房和城乡推动实施城市更新行动.2022.02国新办国新办举行推动住房和城 乡建设高质量开展发布会四是稳步实施城市更新行动.实施城市体检评估机制，在59个样本城市开展城市体检. 制定“城市营建要那么”，加强城市建设底线管控，防止在城市更新中大拆大建.催促 各地从广州市大规模迂移砍伐树木等事件中深刻汲取教训.坚决杜绝破坏性“建设” 行为.迂立国家历史文化名城保护评估制度，加快划定历史文化街区、确定历史建筑. 统假设防洪和排涝，推进城市排水防涝设施建设.地级及以上城市开展垃圾分类的小区 覆蓄率到达74%, 一批新型城市基础设施建设工程落地见效.推进国家、省、市三级 城市运行管理服务平台这设.政府工作报告有序推进城市更新，加强市政设施和防灾减灾能力建设.开展老旧建筑和设施安全隐2022.03国务院患排查整治.再开工改造一枇城馍老旧小区，支持加装也梯等设施，推进无障碍环境 建设和公共设施适老化改造.建设事业高质量开展础设施建设等。东源县政府授权东源县城乡建设投资公司作为项 目投资主体，通过对外招标，与中标联合体（中铁二十三局集团、 中铁建开展集团等）组建工程公司，工程回报为农田垦造指标交 易等。城市更新基金 城市更新基金一般由政府主导，国有企业牵头，联合社会资本设 立，适用于政府重点推进、资金需求量大、收益回报较为明确的 工程。目前，城市更新基金的投资人主要以房地产、建筑施工企 业为主，但也有资金期限较短、投资回报及附加要求多、退出机 制不明确等缺点。基金构架一般为母基金+子基金，子基金主要针 对城市更新的各个阶段或子工程。2021年以来，上海、北京、天 津、无锡等地相继成立城市更新基金。案例：上海城市更新基金2021年6月，上海成立800亿规模的城市更新基金，计划用于投 资上海中心城区的旧区改造和城市更新工程。组织形式上，上海 地产集团是基金管理人，为普通合伙人，其他参与的企业包括国 资背景房企、险资等，为有限合伙人。图表12:目前成立的城市更新基金情况（局部,亿元）成立时间地区金羲基金名称参与企业技法演城2017.07广州2000亿元广州城市更新基金越秀产业基金广州地铁.珠江实业、广 交投等土地整理、物业活化等2017.12深圳市福田区100亿元福田区城市更新基 金深圳建行、福田区引导基金投向福田区内城镇化建设工程，或申报 主体注册地在福田区的城市更新工程聚焦一线及强二线商办市场城市更新物2018.12,50亿元远洋资本城市更新 息金2020.01100亿正大高和城市更新 产业投资基金2021.04西安泮 东80亿元陕西西成泮东城市 更新开展投资合伙 企业（有限合伙）2021.06上海800亿元上海城市更新基金2021.06北京300亿元中关村科学城城市 更新于开展国金2021.07无锡300亿元无锡城市更新基金2021.07广州2000亿元广州城市更新基金2021.08天津600亿元天津城市更新基金2021.11石家庄100亿元石家庄城市更新基 金2021.12上海100亿元上海城市更新引导基金远洋资本正大集团、高和资本西安济东控股等招商蛇口、中交集团、万 上海地产集团科集团等北京建工集团有限责任公司、中国建筑第七工程局、上海宝冶集团平安建投、中交投资、上海延工.上海城建蹙业等13家单位广州地铁集团、越秀集团、珠江实业集团融创中国控股、业，采用价值增值型及机会型策略，选取具有改造及增值潜力的物业，通过“买入一修复一退出”的投资模式用于投资一线、重点二线及其他战略城市的街区城市更新、商业中心或大型商业综合体等促进及改再泮东新城城市开展的一级土地开发.棚户区改造、拆迂安丘、园区建设、环境提升、教育及医疗思础设施升级等定向用于投资旧区改造和城市更新工程海淀区区属国企产业建设工程华润近地、平安 无锡旧城区改造和城市更新工程规划、集团，平安银行南京分行建设、开发及运营中交集团、中国中铁、中天津城投集团国中冶、中国电迂、中国金茂、中海地产等国企旧厂改造、地铁建设.城市更新及开发建设定向用于天津老旧小区改造提升和城市更新工程市国资委、市城发投集团、石家庄市 其他基石投资人、基金管 新华区、长安区、桥西区、裕华区区域城市更新开展基金上海万科企业、上海招商置业理公司国泰君安创新投资、上海地产城市更新投资管理、上海世博士地控股等城市更新、老旧小区改造.棚户区改造投资领域聚焦于上海市城区的旧城改造.历史风貌保护.租赁住房等城市更新工程（3）市场主导模式下开发商自主融资该模式适用于商业改造价值较高、规划清晰、开发运营属性强项 目。该种模式下，工程完全由开发商按照规模要求来进行工程开 发。该种模式的核心是开发商能够顺利获取土地，并在更新过程 中，通过容积率的突破来平衡投入。案例：深圳宝吉厂城市更新工程2010年1月佳兆业以8. 4亿价格完成收购宝吉厂房等资产，并向 政府申请将用地性质改变为商住用地，并于2011年1月获得龙岗 区人民政府批准。整个工程集70年产权纯居住的住宅和沿街商 业、保障房、商务公寓、大型商业MALL、五星级酒店和超甲级写 字楼于一体，工程资金由佳兆业自主融资。居民或企业自主更新对于有城市更新需求的企业或居民（村集体），可以申请自主进 行更新改造并提供更新收益。该种模式下，一般由企业或居民（村 集体）使用自有资金或者自己筹资资金，一般适用于自身经营价 值高、主体诉求高的工程。案例：广州黄埔沙步旧村改造工程广州黄埔沙步旧村因公配设施存在设施缺乏、经营管理混乱等诸 多问题，城市更新迫在眉睫。沙步旧村工程于2016年列入城市更 新和资金计划预备工程。2021年7月，沙步旧村改造实施方案获 得区政府正式批复。因村民自主更新意愿强烈，最终批复由村集体自行更新。经测算，改造总本钱为125.51亿元，工程规划复建 安置区面积总计87.98公顷，净用地面积48. 08公顷，平均净容 积率4. 31,融资区面积总计70. 29公顷；土地由村集体在完成拆 迁补偿安置后，按规定申请转为国有土地，协议出让给原村集体 与万科组成的合作企业。三、城市更新与城投1 .城投是城市更新的重要参与主体2021年8月，住建部发布了关于在实施城市更新行动中防止大 拆大建问题的通知，明确城市更新由政府主导的地位，工程不 应沿用过度房地产化的开发建设方式，不应大拆大建，应更加侧 重城市更新的公益的属性，以提升功能、保存城市记忆为主，鼓 励推动由“开发方式”向“经营模式”转变。图表13:防止大拆大建问题“三严控”严控大规模搬迁50%更新单元或工程居民 就地、就近安置率不 宜低于50%严控大规模撤除20%老城区更新单元或项 日内撤除建筑面积不 应大于现状总建筑面 积的20%严控大规模增建2更新单元或工程内拆建比不宜大于2通知对于当前参与各类城市更新工程的主体有着直接广泛的 影响。一方面，对于希望借道城市更新模式绕开监管与土拍的房 企来说，通知中关于撤除面积、建设强度、就地安置比例的 明确规定使得城市更新的土地价值有较大幅度下降，城市更新利 润降低，也使各地已在推进过程中的工程也将面临较大的不确定 性。另一方面，在坚持政府统筹、公益性实施、工程收益自平衡 的基础上，比起房企，城投公司更具备产业协同能力、城市综合 服务能力和资产管理能力，未来城投可能会成为城市更新工程市 场化运作的主流主体，承当承接政府委托与市场化融资的职能。 同时这也是区域开发、利用土地的新模式，将成为地方政府开展 的重要工具。2 .城投参与城市更新的模式具体来看，城投参与城市更新主要通过参与一级开发或者以一二 级联动的模式参与。土地一级开发一般是府授权城投企业进行土地开发，在对国有土 地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征用、拆迁、安 置、补偿，并进行适当的基础建设，使土地到达“三通一平”“五 通一平” “七通一平”的建设条件（熟地）后，再由政府进行收 储，后续再出让获得土地出让价款，给予城投的回报构成主要是 本钱加合理的收益率。但这种业务模式由于涉及土储，难以进行 市场化融资。一二级联动模式是目前城投参与城市更新的核心利润来源，也是 城投市场化转型的重要手段之一。具体而言，该种模式下城投作 为开发商，首先与原土地或建筑物权益人等签订拆迁安置补偿协 议等，完成拆迁后再以协议出让、定向招拍挂、补缴地价以及通 过原始权益人直接向实施主体转让等模式获得土地使用权，后续 再进一步实施二级开发，即城市更新工程的一级、二级开发都是 由城投自行负责，如果工程不涉及土地，一级整理环节也属于正 常的工程工程，可以进行相应的市场化融资；此外，城市更新属 于经营性工程，能够收益平衡，不涉及新增隐性债务。总体来看，城投参与城市更新的收益可以分为两大块：第一块主 要是一级开发的收益，即实施范围内的经营性用地（包括商住、 工业仓储和科教等用地）土地出让收入实现后的合规路径的返还。 第二块那么是获取二级开发和土地增值的收益，包括城市基础设施 和公共服务设施的运营收入；社区配套的商业、物业管理、广告、 停车、充电桩等经营性收入；涉及产业导入的入驻企业租赁厂房 收入以及相关附加收入；土地二级开发收入，包括通过提高容积 率、改变土地性质、三是提升住宅和物业品质以增加土地价值、 将不可自由交易的“小产权”改变为能够自由交易的“大产权” 等方式获得的收益。案例：广州开发区投资集团广州开投是广州开发区的交通设施建设、园区建设运营、城市更 新改造建设主体。目前，城市更新板块主要由集团城市更新部及 下属子公司润埔投资运营。工程获取方面，广州开投是开发区四 大城市更新改造主体之一，国有企业性质在工程获取方面具有天 然优势。目前该板块主要收入为改造咨询业务收入，2020年实现 收入4, 213. 46万元，主要系润埔投资实现的元岗村改造咨询服务 收入、征拆经费收入。广州开投通过一二级联动的模式参与城市更新。在一级开发方面, 公司主要主要提供的服务包括：发动村民签订改造合作意向、测 量摸查现状、编制改造方案并公示征得一致意见后报批、落实用 地指标和规划、签订安置补偿协议、拆迁、一级土地整理、安置 区复建管理、回迁安置服务等，这些服务是各工程能够进入二级 土地开发的必要前提。工程成熟进入二级开发阶段后，通常由广 州开投引入房地产开发商，合作进行二级开发，中标的开发商需 向公司支付前述三旧改造前期服务的服务费。合作开发城市更新 改造工程方面，广州开投和合作方成立工程公司，按股权比例投 入，共享收益；工程融资及建设由工程公司负责，发行人按持股 比例承当工程公司的资本金出资局部，建成后按股比分红，改造 工程由合作开发商控股，建设由开发商主导。图表14:截至2021年3月末广州开投主要已戏、在盘、拟寝的城市更新工程（亿元）持股H目名孙比例开工时完工时发行人拟总投个目主要或设内容 间间已投资f鱼珠湾海丝创新中心开 30%发工程由广州福置投资作为工程主体，商业工程，工程位于广州中山大道2019/072022/013.474.20旁，黄埔大道支线以北，为商业工程，拟打造鱼珠CBD智慧新城中枢珠江村周边30% 旧城改造项目由广州盛开投资作为工程主体，住宅及配套工程，位于广州黄埔区将无帝无0.068.7珠江村前期工作截止至工程实施方案审批通过为止，主要包括片区规划咨询、早期入户摸查、实施方案编制、改造宣传、基础数据摸查等内容黄埔区鱼珠融汇贸易创 30%新中心工程由广州开创置业作为工程主体，工程位于广州市黄埔区茅房东路860号，广园快速路以南，为商业工程，拟建一栋95.4米高层贸易创新中心，2020/82022/121.403.90打造黄埔鱼珠新地标原黄埔片核心商业区更49%新改造工程（含数字经济创新中心）本工程包括旧村（新溪村）、旧城（新安苑、丰乐小区、金丽园、区青少年宫、黄埔区党校等）二类改造工程，总用地面积约25.29万平方米，现状总建筑面积约45.62万平方米.根据管委会有关工作安排，由润瑞公司与华涧置地202220320.50160.63联合开发，将把合周边旧城用地.连片成片打造成绿色、生态、环保、宜业、宜居的高品质城市综合体，成为黄埔区一枚新名片.本工程总投资共160.63亿元，旧村工程总投资56.93亿元，旧城工程总投资103.70亿元数字经济创新中心（原微轴地块）作为首期启动区，规划功能为商业金融，202120230.109规划可建设用地面积9460平方米,容积率5.0,总建筑面积4.73万平方米元岗村旧村未定 改造工程本工程改造后总建筑面积25.94万平方米，其中复建住宅4.89万平方米（含公配），融资住宅17.9万平方米（含公配），政府产业用房0.72万平方米, 2020/05未定0.90未定政府为区域配套学校2.42万平方米严田村旧村未定 改造工程本工程改造后总建筑面积20.89万平方米.其中复建住宅8.22万平方米，触未定未定0.03未定资住宅7.75万平方米，商业建筑3.16万平方米，配套建筑1.76万平方米将军山哥港澳大湾区创 未定新园工程工程位于广深沿江高速公路以南、黄埔东路以北、开发大道东西两便i,总用地面积约88.6万平方米；可建设用地面积约53.6万平方米，工程规划总建未定未定3.97196筑面积约220万平方米.该工程拟规划打造为“集高端企业总部、加速器和孵化器于一体的IAB、NEM产业集聚园区”，总投资约197亿元人民币3 .城投参与城市更新有何意义?以往城投通过土地一级开发参与城市更新，这是城投公司的传统 业务之一，也是其公益性的重要表达。城投公司以委托代建的方 式从事一级土地开发业务，土地整理业务基本按照本钱加成法合 规返还。但在收入确认时点上存在一定差异，有的公司可能按进 度定期结算或竣工一次性结算，另一些公司可能是将土地交付给 相关部门进行“招拍挂”后确认收入。由于土地一级开发前期资 本支出的规模较大，而实际回款往往滞后，因此会造成一定规模的资金沉淀，并且该种业务模式资金均来自预算内，不能进行市 场化融资，进一步加重城投和地方政府的负担。通过一二级联动模式参与城市更新是地方政府整理开发土地的新 模式，政策上有其合规性，并能够一定程度减轻财政负担。具体 来看，城市更新强调通过“撤除、保存、改造”并举来实现城市 空间结构的重新布局、土地资源的重新开发、经济利益的重新分 配和区域功能的重新塑造，并不是大拆大建、盲目投资；同时， 在城市更新的工程中，城投按市场化规那么与政府合作，城投可以 在合规的前提下进行市场化融资，新增隐性债务的风险较小，也 能够有效减轻地方财政负担。同时，一二级联动模式也是城投合法合规参与土地业务、城市更 新的有效模式，有助于城投公司提升经营性收入，增厚盈利空间, 顺应市场化转型趋势。对于城投而言，由于其本身就承当着区域 基础设施建设和更新改造的任务，因此具有实施城市更新的天然 优势。一二级联动模下的城市更新相较于传统公益性业务，经营 性属性更强，并且不必须进行土地收储，前期土地整理环节也属 于正常的工程工程，可以进行相应的市场化融资，融资便利性高 且不涉及新增隐性债务，同时可以增加城投的经营性收入。总体来看，在城投融资政策边际趋紧的当下，城投通过市场化、 收益自平衡的方式参与城市更新，是地方进行片区开发的重要突 破口，能够缓解地方财政压力，也能够近有效增加城投的工作内 容，维持其现金流与经营的稳定。但由于目前各地关于城市更新 的法规和模式在实践上差异仍然较大，需要重点关注其对城投公 司投融资模式的影响。四、总结城市更新主要是在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、 城中村等“三区一村”改造，是一种分类审慎处置既有建筑，小 规模、渐进式地有机更新和微改造。城市更新的方式更为多元， 一般包括撤除重建、改建和综合整治。城市更新的业务模式主要包括：政府主导模式、市场主导模式以 及多元合作模式。政府主导模式下，融资模式有财政资金、城市 更新专项债、地方政府授权国企进行一二级开发，并由地方国企 进行融资。多元合作模式下，可以通过政府、房企、产权所有者 三方合作，PPP模式，投资人+EPC模式，城市更新基金等方式进 行融资。市场主导模式下，一般由开发商自主融资、属地居民或 企业自主出资/融资等方式筹集资金。城投参与城市更新主要通过参与一级开发或者以一二级联动的模 式参与。城投主要通过代建模式参与土地一级开发，即政府授权 城投企业进行土地开发，再由政府进行收储，后续出让获得土地 出让价款，给予城投的回报构成主要是本钱加合理的收益率。一 二级联动模式下城投既负责前期的一级土地开发业务，也参与出 让环节拿地，参与二级开发建设。收益可以分为两大块：第一块 城市更新正在以点到面，逐步在全国铺开。地方层面关于城市更 新的实践已经开展20多年，目前城市更新做得比拟成熟的主要是 广州、深圳、上海几座城市，已经形成其独有的模式并建立了完 善的法规体系。自2021年城市更新战略上升到国家层