论城管综合行政执法体制的缺陷与完善 附扩张与限权：警察权与公民权的冲突与均衡.docx

论城管综合行政执法体制的缺陷与完善【摘要】城管综合行政执法体制自改革开放推行以来，历经数十年的发展， 目前仍存在许多缺陷。由于缺少明确的法律条例，加之执法人员素质普遍不高造 成其执法依据不足、执法权限滥用、执法手段不合理的现象时有发生。城管综合 行政执法应以对的城市有效治理为首要目标，以服务大众为原则，以科学管理为 基础，建立相关的规范制度，引导执法人员科学有效的对城市进行管理，提高其 服务意识和执法水平。【关键词】综合执法 城市治理 服务前言：城市经济的迅猛发展吸引了大量务工人员涌入城市，城市化现象在为 城市经济文化发展做出贡献的同时，其负面影响也日益明显。其中，商贩占道经 营、对公共设施肆意破坏、对街道卫生重视不足等问题成为城市和谐发展的隐患, 也导致城市与农村之间的阶级矛盾日益严重。为了消除这些不利因素，政府必须 加强对城市的管理工作，这也是城管执法部门产生的原因。就目前城管行政执法 体制来看，管理上存在的不足与规章制度的缺失是目前面临的首要问题。本文本 结合我国城市管理的经验，将对城管综合行政体制现状进行分析，并提出完善的 建议。一、城管综合行政执法制度现状1 .双重领导机制缺陷市、区双重领导机制是我国城市管理综合行政特色之一。市、区分别设有相 应执法机构，区级机构受限于市级机构和区政府的控制，作为市政府的组成部分 之一，市级机构直接由市政府调动。区城市管理综合行政执法局是区政府下设的 工作部门之一，区政府对其有直接管理权，但业务工作方面却由市城管执法局管 理。这种双重领导机制造成了职能部门权限不明确、职责范围概念模糊、部门管 理条例不明确等一系列问题。由于各级执法部门领导体制不明确，执法资源不能 按需分配，导致执法管理工作无所适从。长期以往，执法人员工作积极性受到了 很大的影响，工作效率大打折扣。2 .执法人员队伍混杂国家相关制度明确规定：行政机关与公务员才有权限进行城市管理综合行政 执法。事实上许多地区并未落实国家相关规章制度，这就造成人员超编的现象。 例如西安市城管执法系统编制2173人，而实有人数达到了 3010人。除此之外， 执法部门还出现大量聘请临时工的现象，由于临时聘请的工作人员素质普遍偏 低，忽视相关条例的规定，执法手段粗暴、执法不规范的现象时有发生，严重抹 黑了执法人员工作形象。这种与国家对公务人员编制相关规定背道而驰的做法使 执法队伍鱼龙混杂混杂，冲突、暴力、野蛮执法现象屡见不鲜。城管考核机制的 不明确，是造成城管人员素质水平普遍不高的重要原因之一，进而使城市管理工 作不能够和谐有效进行，造成社会上普遍戴有有色眼镜看待城市管理综合行政执 法局的存在。3 .监督和保障体制不完善城管人员与商贩发生冲突的事件屡见不鲜，全面提升执法人员工作素质，促 进管理工作和谐有效进行，是提升城市管理综合行政执法水平面临的首要问题。 国家城市管理综合行政执法相关条例规定，只有本级政府拥有对城市管理综合行 政执法部门的监督管理权，由于监督主体单一，脱离人民群众的管制，加之缺乏 对自身约束能力，导致城市管理执法过程中暴力事件时有发生。另外，保障机制 不完善也是其关注点之一，执法经费欠缺所带来执法设备落后、信息化不足的问 题，导致专业执法手段欠缺、执法手段落后，进而导致执法效率低下的现象。4自我裁量权缺乏基准法律赋予了行政执法人员在城市管理综合行政执法中自由裁量的权力。其指 的是城管执法部门在实施行政处罚时、在不脱离相关制度规定的处罚范围情况 下，结合实际情况，可自行对违法者做出适当的处罚。在实际工作中，因执法人 员个人裁量标准不同，处罚程度也因人而异，处罚过重或违法不究的现象时有发 生。具体表现为处罚情况因被处罚者不同而改变，没有相关条例约束，没有遵循 原则可言，处罚情况完全依靠个人主观推测，公报私仇现象屡见不鲜。长期以来, 对执法的公正有效性造成很大的影响，对执法者缺失基本的信任导致被处罚者在 执法过程中不配合，大大降低了执法效率。二、完善城管综合行政执法体制的建议1 .界定城管职权职能城市管理系统由多个管理部门构成，自身具有一定复杂性。城管与其他职能 部分相互配合，对城市实现共同治理，是优化城市管理工作的关键。“大城管” 建设改革方案是住房和城乡建设部于2009年8月份提出的，以“政府统一领导、 街道牵头组织、日常全面监督、综合强力执法”为中心思想。按照大城管思路模 式，城市管理指挥工作要在城市综合管理委员会的带头下进行，将对城市管理职 能的权限由城管扩展到多个政府部门，各个管理部门相互制约、协调运转，共同 推进城市管理工作进程。2 .立法规定城管执法依据权力来源和权力规范是城管体制改革面临的核心问题，一套健全的城管行政 组织包括职权资格、机构设置和权力边界。作为执法主体，城市管理工作并没有 一部可供执法遵循的法律，因此城管执法人员迫切需要一部为其提供法律保障的 立法。在立法中，要明确城管的称谓和法律地位;城管的职能权限、执法内容要 有相应的体现;当今城管人员编制、内部机构混乱的问题要做到纠正;最后城管执 法人员权利保障工作，也要做出相应的部署。3 .加强执法人员行政达到标准制度的建立对城管机制的改善仅仅起到辅助作用，提高执法人员道德素质才 是其根本所在。社会并非单纯是黑与白、善与恶、美与丑的对立，更多的时候是 模棱两可的道德选择。通过提升执法人员的道德水准，强化其判断是非的能力。4 .规范执法中的自由裁量权行政过程中的自由裁量权必须以客观事实为依据，通过实现执法公正的方式 提升执法效率。城管执法人员需在符合偷理道德规范的情况下使用自由裁量权。 为了有效防止自由裁量权的滥用，法律应以条例的方式对自由裁量权做出具体、 明确的使用范围，为执法人员使用自由裁量权提供统一的标准。三、结论城市管理综合执法工作任重道远，这要求各政府部门相互协调，城管执法人 员提升自身素质，加强自我约束能力，同时，人民群众也要积极参与城市管理事 务，做好监督工作。通过有效提升城市管理综合执法水平，共同创建文明城市。参考文献：山林克和.城市管理综合执法精细化的探索D.四川师范大学，2017.罗宜,城市管理综合行政执法问题研究D,安徽财经大学，2017.李水.城管执法的问题和对策研究D.安徽大学，2017.扩张与限权：警察权与公民权的冲突与均衡摘 要：任何一种权力都是在特定政治、经济、社会及其组织体系中运行并 实现功能目的及其价值目标的。深入研究我国警察权与公民权的矛盾与冲突，具 有事实价值和逻辑意义。警察权Z在法治国家建设的进程中不断扩张与公民权不 断扩张的社会需求、权力运行中的滥用、警务活动的非法律规制、缺乏有效监督 与制约等方面有着很大关系。警察权的扩张，将与法治社会公民权利的保护发生 难以避开的摩擦及冲突。法治、民主政治、市场经济的发展，进一步要求通过对 警察权的制约与限制，通过法律规定的细化与具体,通过监督机制的进一步完善, 通过法治意识与法治思维的深化，来实现在法治进程中警察权与公民权的动态平 衡。关键词：警察权;扩张;限制;均衡一、警察权扩张：权利保护要求与无序扩张之双重表现（一）警察权扩张的现实性需求法治国家概念的提出，标着着我国民主法治建设进入了一个崭新的发展阶 段。改革开放之后，我国逐步从传统的计划经济体制走向社会主义市场经济体制O 公民人身权利、财产权利不断增加、不断丰富。对不断增加、不断丰富的权利进 行保障的要求也不断增加。“如果仅有公民个人权利的增加，而没有相应的公权 力增加来保障，那么，所增加的公民权利会因为没有公权力的保障而落空。'市 场经济是以竞争为其原动力的经济形式，竞争以自由为前提的，竞争与垄断相排 斥的，在这种情况下，公民自由和权利的扩大就势所必然。由此可见政治上的 自由与经济上的自由具有内在同一性。正如美国学者萨缪尔森指出：“从帝王专 制下得来的政治自由和从li家法令的干预下解放出来的自由市场价格制度，这二 者是密切相关的。"在社会经济体制变革之下，个体的差异、自利的本能、利益 的差别、资源的有限造成了社会中个人、集团、团体之间的不可避免的各种冲突, 不断扩张的权利伴随着不断增加的冲突，形形色色的冲突的增加要求警察权解决 冲突在此过程中伴随着警察权的扩张。但是由于警察权的本质是公共权力，警察 权的扩张难以避免对公民个人私权和自由的干涉，因此公民权的扩张对应的警察 权扩张之间的矛盾问题日益凸显。（二）警察权超越权限范围的扩张现状（1）超越权力范围我国警察机关或者法律法规授权的组织及其人员以及受委托的组织及人员 超越法律规定的权力界限，或者超越授权和委托的权力及其限度，作出的不属于 警察权力范围内的行为。在我国的警察机关中是普遍存在的现象。（2）滥用权力对警察刑事强制措施的滥用，典型的如：刑讯逼供屡禁不止。对行政处罚权 的滥用，典型的如：行政许可权的滥用、行政确认权的滥用。例如：我们不知道, 有什么法律上的渠道，让我们去表达对于某处禁行、某处禁停的异议，即使这种 “禁行，“禁停”标志是明显不合理甚至是专为罚款而设置的？（3）急需处理但又非警务事务不断增多警察需要处理的事务范围渐渐扩大，理应由其他机关来处理的社会事务，如 强拆的调解、邻里矛盾等都有警察必须处理的内容。警察就像万能的使者，仿佛 警察是解决所有问题的必须力量，职权在不断泛化。使公众造成一定程度的误解, 认为警察是可以解决一切问题的，警察职权是无限的。警察所做的事情对于正常 的法律规定范围内的职权来说是于法无据，但警察却是必须去做，一旦做了不出 问题则罢，出了问题，又属于滥用职权。与公民之间产生冲突相应越来越多，警 察权威受到严重影响。（三）警察权行的非理性的目标或标准，导致权力行使的利益化、违法化“让人民满意' 是警察的服务宗旨，但从理性的角度而言，一项制度的设计 注定不能照顾到涉及其中的每一个人的利益和要求，那么对于警察这样一个执法 主体，一个直面行政相对人切身利益的主体要求其做到这一点，过程艰难。“命 案必破”的要求或者承诺在刑事诉讼中作为对警察行为的标准，是否科学？实际 上，案件发生后，能否破案有诸多因素。一旦发生大案要案，警察面对的是：查 明案情真相的压力、让领导放心的忧虑、让百姓满意的标准、尽快破案的重大责 任、社会不断关注的负担、破获重大案件与升职之间的利益关系等等，在重重压 力、忧虑、责任、负担、利益关系的面前，警察职权拥有者不堪重负，行使职权 不难理解各种手段的使用：刑讯逼供、制造条件取证、违反程序办案、侵犯当事 人合法权益等等。（四）警察职权监督制度的粗放化，导致对警察职权的监督在现实中可操作 性不强权力具有相对性、支配性、权威性，权力都有泛化的倾向。应当将权力进行 必要的限制和监督。为了保证权力的依法行使，对权力进行监督，防止其越界或 者被滥用。警察权也不例外。警察职权必须在法律规定的范围内行驶，警察职权 也必须有相应的监督与制约机制。依据相关法律的规定，检察权、审判权、警察 权相互制约。检察权制约的途径主要有审查逮捕、审查起诉、提前介入案件、接 受控告申诉检举等，检察机关通过提出检查建议、发出纠正违法通知、对警察职 务犯罪立案侦查等监督方式对警察权进行监督与制约。审判权通过对公安机关行 政行为的合法性的监督，对案件中涉及的非法证据进行排除的方式对警察权予以 制约。但是这些监督与制约的规定普遍存在比较笼统，缺乏可操作性的问题，如: 仅规定了有权对警察权进行监督的部门和职责范围，但对于监督实施的途径、方 式、最终的结果、监督不力的责任及法律后果等细节性的问题没有相关的依据， 可操作性差。二、限权与扩张之间的对立：警察权与公民权保障之间的矛盾与冲突警察权从根本上来源与公民权的让渡，警察权的设置为维护社会公共利益， 警察权虽然是实现公民权利的重要保证，但警察权的行使必然对公民权产生一定 的约束，警察权扩张必然意味着公民权的受限制，甚至公民权受损害。社会公共 利益与个人利益之间本身存在着冲突，而警察权无疑是涉及范围广、强制力明显 的公权力之一，经常处于同公民权冲突的最前沿。（一）社会公共利益与个人利益维护之间的矛盾一般来说，维护公共利益是为了保证并发展个人利益的，但公共利益并不必 然涵盖个人利益的方方面面。可能会出现为了维护公共利益需要限制个人利益的 场景。（二）警察权所维护的秩序价值与个人的自由价值之间的矛盾无限的、放纵的个人自由等同于社会混乱。“没有限制的自由，只能损害自 由“，”不加限制的自由，就会造成自由的毁灭秩序与自由在不断博弈，博弈 与平衡的过程是动态的，博弈是长期的，而“平衡”是相对的、短期的。公共秩序 同个人自由两者追求的价值志趣不尽相同，此矛盾只要存在，警察权与公民权的 矛盾与冲突就与之同在。（三）警察自由裁量与公民权益评判的矛盾与冲突任何法律均不可能极尽精细化，总会留有一定的自由裁量空间;或者说，任 何法律体系如果没有自由裁量都无法实际运行。美国统一法学的代表埃德加博 登海默曾说：“真正伟大的法律制度是这样一些制度，它们的特征是将僵硬性与 灵活性给予某种具体的有机结合”警察拥有一定的自由裁量权，属于其职责行使 过程中必要的、现实的要求。但自由裁量又容易超越其限度甚至是权力的滥用， 因而会明显侵害公民权益。多年的普法宣传和依法治国实践，使公众了解了许多 法律常识所产生的维护权益的个人评判，无论正确与否，都有可能质疑、拒绝甚 至对抗警察执法中的自由裁量。警察自由裁量权的客观存在，成为引发警察权与 公民权矛盾与冲突的一个诱因。（四）警察执法权威与公民消极对抗的矛盾与冲突在计划经济年代里，国家建立了高度集中的封闭型社会控制体系，公安执法 的专政色彩强烈，“权力至上”、“警察侵先”的职权中心主义倾向盛行，强势的警 察权侵害正当公民权的现象比较多见并且习以为常。随着市场经济不断深入发 展，整个社会对于法治的认同度越来越高涨，社会公众特别是学界、媒体等开始 对职权中心主义执法观进行反思，保持更多的关注和警惕，这无可厚非。但是， 又可能产生另一个误区。即部分公众不信任警察权，更为甚者，乃至走向另一个 误区：消极对抗警察执法权威，暴力阻碍警察执法、暴力袭警等等各种极端的行 为表现。三、警察权与公民权：对立、冲突的缓解与均衡警察权与公民权的关系决定了，警察权一旦扩张，公民权就可能受到限制; 而公民权的充分行驶，必然涉及到对警察权形成某种有效制约;一旦警察权被滥 用，公民权受到侵犯，直至丧失。但是，不可否认，保持一定限度的警察权，是 现代国家实现法治社会的共同选择。可如果超越了某种限度，就会构成对公民权 的伤害与威胁。法治，意味着对立法者和执法者的限制，以确保他们不得不在法 律的框架内健全和落实法制;而更多的法治，则意味着对拥有权力者更多的监督 和更严格的约束。（一）列出警察权清单，让警察权在法律规定的范围内依法行使列出警察权力清单，让警察权在法律规定的范围内行使，既避免权力无限扩 大损害相对方权益，又可以避免警察承担过多不属于警察的事务。严格依法行使 职权，将警察从繁重的社会事务中脱离出来，警察执法做到：法定职责必须为、 法无授权必不为。对于警察机关来说，只要法律没有规定的，都是不能做的。（二）强化警务公开，让警察权在阳光下接受监督警务公开是在行使国家公权力的过程中，除法律规定的特殊情况外，依照法 定程序，向社会公众公布与警察职权有关的事务和活动并置于社会、权利人关注 和监督之下的制度。将警察的执法过程或者服务过程处于全面、全程、实时监控 之下。强化警务公开的方式、范围、监督和救济，完善相关警务公开的法律、法 规及规章，使警务公开有应当遵循的步骤、程序，有相应的制度框架、组织机构、 目标体系、评估指标及资源保障等。（三）树立正确观念，消除公众对警察职权的理解误区目前舆论对警察执法时“公民和组织应给予支持和协助”及“阻碍执法应受到 严肃处理”方面宣传不力，而在极少数警察的违法违纪事件上不惜采用夸张、扭 曲事实的方式来报道新闻。这种做法对警察职权的行使造成了严重的危害。导致 人们可能形成片面的观念，而公众的好恶评价观念一旦形成后，影响深远。因此 要树立以下的基本正确观念：警察执法为维护国家安全，为维护社会秩序，为保 护公民的人身安全、人身自由和合法财产。（四）树立程序观念，警察执法严格履行程序社会不断发展，国家政治、经济、法治等情况也在不断变化，这是警察权发 展变化的基本根据。警察权涵盖广泛，在法治国家建设不断推进的情况下，深刻 认识如果警察权过于膨胀，就意味着政府有更多的事务要用武力强制手段实行管 理，而其代价就是公民民主权利更多的丧失。需要通过建立明确的权力清单，推 动警察事务的公开，整个社会形成正确警察权观念，警察权的行使严格按照法定 程序进行等来实现在法治进程下，警察权的平衡发展。扩张与限制，矛盾与平衡, 只要以民主为动机和归宿，只要符合法治精神和程序，都是进步可取的。参考文献1王宏军，李光懿.论治安管理处罚法,警察权扩张的必要性和合理性J. 云南警官学院学报，2006 （02）.美萨缪尔森著，高鸿业，等,译.经济学（上册）M.北京：商务印书馆, 1988.3英卡尔波普尔著，傅季重，等.译,猜想与反驳M.上海：上海译文出版 社,1986： 499- 500.4美埃德加博登海默著，邓正来译.法理学法律哲学与法律方法M.北京: 中国政法大学出版社，2004： 188.