划拨土地使用权纠纷及判例分析.docx

概述城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十三条规定， 划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的 土地使用权。城市房地产管理法第二十三条规定，土地使用 权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补 偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无 偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得 土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的 限制。划拨土地使用权具有公益目的性、行政行为性、基本无偿性和无 期限性。根据土地管理法的规定，国家依法实行国有土地有 偿使用制度，以划拨方式无偿配置土地资源属于例外情形，因此, 现行法律法规对划拨土地使用权设置了诸多限制。司法实践中因划拨土地使用权产生的纠纷，主要集中在划拨土地 使用权的转让、抵押、租赁、出资、司法处置过程中。划拨土地使用权的转让（一）相关法律法规城市房地产管理法第四十条规定“以划拨方式取得土地使用 权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民 政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理 土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让 良公司租赁场地的合同未经批准，违反了相关行政法规规定而否 定该合同的效力。除以上最高院的裁判案例外，有些地方法院也作出了与此持相同 观点的裁判，并展开了较为详细的说理，一般认为暂行条例 第四十四条旨在加强对国有土地使用权的行政管理，暂行条例 第四十六条同时对出租人未经批准出租划拨土地规定了没收收 入、罚款等处分措施，国家利益可以得到保护，因此，暂行条 例第四十四条、第四十五条“并不否认该行为在民商法上的效 力”，即便违反前述规定的，租赁合同仍为有效。（三）如划拨土地出租后改变土地用途的，存在认定租赁合同无 效的裁决我国实行土地用途管制制度。基于划拨土地取得的无偿性，土 地管理法及城市房地产管理法均将划拨土地的用途进行 限制，如城市房地产管理法第24条规定经批准后，划拨 土地可用于下述范围：“（一）国家机关用地和军事用地；（二） 城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、 交通、水利等工程用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。” 如划拨土地出租后改变土地用途的，司法实践中存在当承租人改 变划拨土地用途时，认定相应租赁合同无效的裁决。【案例5】陈汉钊、陈郁森与中铁二十五局集团南方实业开发有 限公司、周玉辉土地租赁合同纠纷二审案，广东省深圳市中级人 民法院(2016)粤03民终6475号【裁判要旨】关于合同效力问题。涉案土地为行政划拨土地，土 地用途为铁路用地。土地管理法第四条规定，国家实行土地用途 管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总 体规划确定的用途使用土地。第五十六条规定，建设单位使用国 有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者 土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建 设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批 准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的, 在报批前，应领先经有关城市规划行政主管部门同意。陈汉钊与 陈郁森、周玉辉的租赁合同约定将涉案土地出租给陈汉钊建筑厂 房生产卫浴产品，严重改变了土地用途，但未依法经有关人民政 府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，违反 了法律的强制性规定，应认定合同无效。陈郁森主张涉案租赁合 同有效，理由不成立，本院不予采纳。划拨土地使用权的作价出资(一)法律适用公司法允许以土地使用权出资。公司法第27条规定：“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权 等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但 是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。”上述规定 强调了能够作为出资的非货币财产，必须是依法可以转让的财 产。最高人民法院关于适用中华人民共和国公司法假设干问题的 规定（三）（下称“公司法司法解释（三）"）第8条规 定：“出资人以划拨土地使用权出资，或者以设定权利负担的土 地使用权出资，公司、其他股东或者公司债权人主张认定出资人 未履行出资义务的，人民法院应当责令当事人在指定的合理期间 内办理土地变更手续或者解除权利负担；逾期未办理或者未解除 的，人民法院应当认定出资人未依法全面履行出资义务。”该条 规定那么是从认定出资义务的角度出发，并没有直接对出资协议的 效力进行规范。划拨土地使用权出资不同于划拨土地使用权转让，不能完全适用 转让相关的限制性规定。无论出资关系还是买卖关系，都属于土 地使用权发生物权变动的原因行为，如果单纯从规范房地产产权 转移的角度而言，二者并无区别。但是，正是因为不同的原因行 为，基于不同的法律关系，受到不同的规范调整，出资协议除了 对出资标的转让作出约定外，还涉及公司设立、公司治理、公司 组织行为等公司法范畴的权利义务安排，因此在司法实践中对于 以划拨土地使用权出资，应当根据实际情况，更多的从公司法的 角度进行考量，而不是适用转让相关的限制性规定。（二）划拨土地适用权出资的裁判意见【案例1】海南三亚国家级珊瑚礁自然保护区管理处、周春梅等 与海南三亚国家级珊瑚礁自然保护区管理处、周春梅等股东出资 纠纷申请再审一案，最高人民法院（2016）最高法民再87号【裁判要旨】案涉出资土地系国有划拨用地，依据中华人民共 和国土地管理法等相关法律法规，划拨土地使用权只能用于划 拨用途，不能直接用于出资。出资人欲以划拨土地使用权作为出 资，应由国家收回直接作价出资或者将划拨土地使用权变更为出 让土地使用权。最高人民法院关于适用中华人民共和国公司法假设干问题的 规定（三）第八条规定的本意就是考虑到在司法实践中如果划 拨土地使用权存在的权利瑕疵可以补正，且在法院指定的合理期 限内实际补正的，可以认定当事人以划拨土地使用权出资的效 力。但能否补正瑕疵的决定权在于土地所属地方政府及其土地管 理部门，人民法院判断出资行为的效力应以瑕疵补正的结果作为 前提。因而，最高人民法院关于适用中华人民共和国公司法假设干 问题的规定（三）第八条等规定“人民法院应当责令当事人在 指定的合理期间内办理土地变更手续”，即人民法院应当在诉讼 过程中给当事人指定合理的期间，由其办理相关的土地变更手 续，并视变更手续完成的结果再行作出判决。本案中，本院在再审审查期间已给予当事人相应的时间办理土地 变更手续，再审审理过程中又为当事人指定了两个月(2016年4 月23日-6月22日)的合理期限办理土地变更登记手续，但当 事人未能在本院指定的期间内完成土地变更登记行为，即其无法 自行补正划拨土地使用权出资的瑕疵。故珊瑚礁管理处虽将案涉 土地交付给中海公司使用，但未将案涉土地过户登记至中海公司 名下，因而其以案涉土地使用权出资的承诺并未履行到位。周春梅、中海公司请求确认珊瑚礁管理处未履行作为中海公司股 东的出资义务，有事实和法律依据，本院予以支持。但因案涉出 资土地系划拨用地，当事人未能在本院指定的合理期间内办理土 地变更登记手续，故周春梅、中海公司请求将案涉土地办理过户 登记至中海公司名下，没有法律依据，本院不予支持。一、二审 法院直接判决珊瑚礁管理处将案涉划拨土地使用权变更登记到 中海公司名下，适用法律错误，应予撤销。【案例2】湖北省东安工贸、武汉汽车零部件股份有限 公司缔约过失责任纠纷再审审查与审判监督民事裁定书， (2018)最高法民申6041号【裁判要旨】本院认为，以划拨土地使用权进行合作开发与否， 关键在于划拨土地使用权能否转让，只有经过合法程序进行转 让，划拨土地才可以作为出资进行合作开发。国家允许划拨土地 使用权有条件、有限制地进入土地交易市场。以土地作为出 资义务履行，土地交付新公司，才能实现其利用的价值。双方可 以约定，土地出资的股东可以将土地实际交付给新成立的合作公 司使用，也可以将土地使用权转移过户至新成立的合作公司名 下，办理土地使用权过户登记。未办理土地使用权过户登记，以 土地使用权作为出资的股东构成出资不完全。要真正完成土地使 用权的出资义务，交付和登记二者缺一不可。具体到本案，案涉 合资协议书约定：“二、合资公司注册资金、投资总额、投 资比例及构成。2.投资总额为2225. 96万元。乙方（指武汽零公 司）以土地及厂房折价参股，其中土地7.65亩，厂房2608平方 米，折价总计555. 96万元，占总投资的24. 98%。”可见，该协 议书是以土地使用权作为入股的协议。即武汽零公司将自己享有 的土地使用权作为新的公司的注册资本金，作为履行出资义务， 将土地使用权变更登记到公司名下的行为。本案中，武汽零公司 承诺出资的划拨土地使用权因未经职能部门审批同意，未能办理 土地使用权转移登记手续。二审法院根据有关法律、法规及最 高人民法院关于适用中华人民共和国合同法假设干问题的解释 （一）第九条第一款的规定，作出“以划拨土地使用权出资未 经办理批准手续的，应认定合同成立但未生效”的认定，适用法 律并无不当。【案例3】太原化学工业集团房地产开发、湖北青联投 资合资、合作开发房地产合同纠纷再审审查与审判监督 民事裁定书，（2017）最高法民申3085号【裁判要旨】关于原判决对房地产合作开发合同书效力认定 问题。经查，太化房产公司、青联公司、邢怀香、喻惠平、孙冰 于2009年7月26日签订的房地产合作开发合同书，是一份 包括合作开发工程公司的成立、各方的权利和义务、合作开发的 形式、利润分配、合同解除终止及违约责任的全面合同，系各方 当事人的真实意思表示。合同订立时约定各方以现金出资设立项 目公司，但太化房产公司除承当设立工程公司出资义务外，对项 目公司成立后还要负责将约定的土地使用权登记至工程公司名 下，其他各方负责工程公司所需资金的筹集，然后，各方再以项 目公司名义进行房地产合作开发。但该合同未约定太化房产公司 直接将土地使用权作价进行出资，也未直接进行案涉土地的开 发、建设或转让，更未将土地使用权作为投资或直接处分或直接 作价入股，合资、合作开发经营房地产。故不管案涉土地的使用 权归谁所有，权属是否确定，均不影响本案房地产合作开发合 同书的效力。【案例4】深圳信兴实业公司与深圳市康达尔（集团）股份有限 公司财产损害赔偿纠纷申诉、申请民事裁定书，（2016）最高法 民申919号【裁判要旨】最高人民法院关于适用中华人民共和国公司法 假设干问题的规定（三）第八条的规定，虽不禁止出资人以划拨 土地使用权出资，但当事人应办理相应的土地变更手续，逾期未 办理应当认定出资人未依法全面履行出资义务。【案例5】广州李裕兴针织厂、广州纺织工贸企业集团 确认合同无效纠纷二审民事判决书，（2018）粤01民终17902 号【裁判要旨】根据1 9 9 4年7月1日起施行的公司法第二 十四条“股东可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专 利技术、土地使用权作价出资。对作为出资的实物、工业产权、 非专利技术或者土地使用权，必须进行评估作价，核实财产，不 得高估或者低估作价”、第二十五条“股东应当足额缴纳公司章 程中规定的各自所认缴的出资额。股东以货币出资的，应当将货 币出资足额存入准备设立的有限责任公司在银行开设的临时账 户；以实物、工业产权、非专利技术或者土地使用权出资的，应 当依法办理其财产权的转移手续”、第二十六条“股东全部缴纳 出资后，必须经法定的验资机构验资并出具证明”、第二十七条“股东的全部出资经法定的验资机构验资后，由全体股东指定的 代表或者共同委托的代理人向公司登记机关申请设立登记，提交 公司登记申请书、公司章程、验资证明等文件”。依据上述法律 规定，如针织厂以案涉大楼作为入股国丰百货公司的出资，那么必 须对该大楼进行评估作价及将该大楼的产权依法办理转移手续， 而且最终必须经法定验资机构验资并出具证明后，方可成为股东 出资占有公司股份比例的依据。但从本案查明的事实来看，案涉 大楼当时并无评估。由此可以证明，当时三方在签订协议时就公 司法所规定的股东作为出资的实物必须进行评估这个最基本的 法定条件都没有执行。况且，从国丰百货公司二审期间提交的， 以1996年1月1日作为评估时点的评估报告结论来看，即使以 工业用途评估，案涉大楼在当时的价值已超过2000万元，而国 丰百货公司注册时的资本仅为100万元。因此，国丰百货公司主 张，针织厂当时是以案涉大楼的产权入股国丰百货公司，由于缺 乏基本的事实及法律依据，故本院不予支持。划拨土地使用权的司法处置 尽管土地管理法等法律法规均规定了划拨地转让应获得政府 审批，但司法强制拍卖不同于一般民法意义上的任意拍卖，它是 人民法院在被执行人逾期不履行义务时，依法对被执行人的财产 实施拍卖，并以所得价金清偿执行债务的行为。从强制拍卖行为 的性质来看，其被赋予了国家强制力，属于公权力行为，如非特 别规定，司法处置应不受此限。（一）执行划拨土地使用权相关规定最高人民法院关于人民法院执行以划拨方式取得的土地使用权的请示的答复（2005）执他字第15号）安徽省高级人民法院：2003）宿中法执字第1301号民事裁定书所处置的财产虽然 涉及国有划拨土地使用权，但事先已经双方当事人同意，事后碰 山县土地主管部门又予以认可，符合中华人民共和国城市房地 产管理法和中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让 暂行条例的相关规定及国家土地局（ 1997）国土函字第96号对最高人民法院法经（ 1997） 18号函的复函精神。因此， 宿州市中级人民法院上述民事裁定并无不当。但是在具体工作中 应严格程序，注意及时同相关部门沟通协商。国家土地管理局对最高人民法院法经（ 1997） 18号函的复函 （国土函字1997第96号）对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财 产，不能作为当事人财产进行裁定。但在裁定转移地上建筑物、 附着物涉及有关土地使用权时，在与当地土地管理部门取得一致 意见后，可裁定随地上物同时转移。凡属于裁定中改变土地用途 及使用条件的，需征得土地管理部门同意；补交出让金的，应在 裁定中明确，经办理出让手续。方可取得土地使用权。但是，根 据民法典相关规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭, 经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规 定的除外。复函中的内容与物权法定原那么相悖，应以民法 典规定为准。根据原国土资源部2011年1月17日发布的关 于公布继续有效的规范性文件目录的公告（国土资源部公告 2011年第5号），目录中已未列明前述复函，而该公告载 明：“凡未列入本目录的国土资源部文件（包括原地质矿产部、 原国家土地管理局发布的文件），原那么上不再作为国土资源管理 的依据。”因此，该复函已不再适用。金有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产 所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十四条规定 “划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转 让、出租、抵押。”第四十五条规定“符合以下条件的，经市、 县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用 权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（1） 土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有 土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明; 依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地 市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押 所获收益抵交土地使用权出让金。”以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院 规定，报有批准权的人民政府审批，符合以下条件的相关政府部 门可以批准转让划拨土地使用权：（1） 土地使用者为公司、企 业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具 有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）补签出让合 同、补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵 交土地使用权出让金。（二）违反限制流转条件的法律后果（二）划拨土地使用权的司法处置的相关裁判意见 司法实践中法院认可强制执行划拨土地使用权，但是否需与当地 土地管理部门围绕能否处置及处置程序进行沟通协商，仍存在争 议。【案例1中国轻骑集团与中国长城资产管理公司济南办事处合同纠纷执行案，最高人民法院（2011）执复字第1号【裁判要旨】房地产管理法第三十九条及城镇国有土地使 用权出让和转让暂行条例第四十四、四十五条关于国有划拨土 地使用权的转让需经有批准权的人民政府审批的规定，是对企业 自主转让划拨土地使用权的限制，并未限制人民法院依法强制执 行。故轻骑集团认为处置划拨土地使用权必须事先经政府审 批同意的复议理由不能成立。【案例2古丽白克拉木与新疆医药公司买卖合同纠纷执行裁定 书，新疆维吾尔自治区高级人民法院（2014）新执二监字第2号【裁判要旨】中华人民共和国物权法第17条规定，不动产 权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。本案中，新市区北 站二路8号国有划拨土地使用权在乌鲁木齐市中级人民法院立 案执行前登记在被执行人新疆医药公司名下，属于被执行人新疆 医药公司的财产。中华人民共和国公司法第三条规定，公司 以其全部财产对公司的债务承当责任。由此，被执行人新疆医药 公司应以其全部财产对公司债务承当清偿责任。【案例3申请执行人南京恒基房地产开发有限责任公司与被执 行人宿迁市宿豫区对外贸易公司债权一案的执行裁定书，南京市 中级人民法院(2015)宁执恢字第27-1号【裁判要旨】申请执行人享有的债权依法受法律保护，但债权的 实现取决于被执行人是否有履行债务的能力。本案中，本院查封 被执行人外贸公司的土地使用权为国有划拨土地，宿迁市国土资 源局不同意本院进行分割处理，被执行人无其他可供执行财产， 申请执行人亦未能提供被执行人其他可供执行的财产线索，故本 次执行程序应予以终结。待今后发现被执行人其他可供执行财产 或查封的财产具备处置条件后，申请执行人可向本院申请恢复执 行。【案例4】佛山市南海区官窑镇经济开展总公司、湛江市伟科投 资等与佛山市南海区官窑镇城区经济开展总公司借款 合同纠纷执行裁定书，佛山市中级人民法院(2016)粤06执异 69号【裁判要旨】异议人名下的涉案房地产中的国用( 1995) 00000 XX号土地使用权为划拨土地，依照相关规定，本院于2015年 12月11日依法向佛山市南海区国土城建和水务局发函征询其对 该土地使用权的处置意见。佛山市南海区国土城建和水务局在复 函中并未禁止对上述土地使用权处置，而是说明因上述土地使用 权为国有划拨用地，成交后应由买受人依照相关规定补交土地出 让金后，方可办理土地登记。故异议人所称本院在处置涉案房地 产时并未履行向相关土地管理部门报批并经同意处置，执行存在 程序错误，无事实依据，本院不予支持。综上，异议人的异议请 求没有事实和法律依据，本院不予支持，对其异议请求依法应予 驳回。1 .民法典实施之前的裁判规那么最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适 用法律问题的解释（2005年施行，以下简称2005国有土地 使用权司法解释）第十一条规定：“土地使用权人未经有批准 权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的， 应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土 地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”因此，如果要转让 划拨土地使用权，必须报经有批准权的人民政府批准，否那么转让 合同是无效的。根据2005国有土地使用权司法解释第十一至十三条的规定, 所谓划拨土地使用权的转让，实质是政府部门对土地使用权的再 划拨或收回后出让。未经有批准权的人民政府批准，与受让方订 立合同转让划拨土地使用权的，一般认为合同无效。2 .民法典实施之后的裁判规那么最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适 用法律问题的解释（2020修正）（以下简称2020国有土地 使用权司法解释），该解释删去了2005国有土地使用权司 法解释第十一条之规定。按照民法典第二百一十五条确定的“物权变动的区分原那么”， 即转让划拨用地合同（债权行为）的效力不会受到划拨用地不能 办理变更登记（物权行为）的影响。最高人民法院（2021）最高法民申7115号案件中，最高法认为： 关于原二审判决认定未经批准出让局部合同无效是否适用法律 错误问题。根据2021年1月1日施行的最高人民法院关于修 改最高人民法院关于在民事审判工作中适用中华人民共和国 工会法假设干问题的解释等二十七件民事类司法解释的决定（法释2020） 17号），前述司法解释第十一条（2005国有 土地使用权司法解释）规定已被删除。根据这一修改决定，划 拨土地使用权转让合同不再因未经有批准权的人民政府批准办 理出让手续而无效。最高人民法院关于适用中华人民共和国 民法典时间效力的假设干规定第八条规定：“民法典施行前成 立的合同，适用当时的法律、司法解释的规定合同无效而适用民 法典的规定合同有效的，适用民法典的相关规定。”据此，虽案 涉合同的签订及相关法律事实发生在民法典2021年1月1日施 行之前，但鉴于原二审判决在2021年2月18日即民法典施行后 才作出，原二审不宜继续认定案涉合同无效。在无其他法定无效 情形下，根据前述最新司法解释的精神，园艺公司与瑞元公司签 订的案涉土地使用权转让合同，应认定为有效。划拨土地使用权的抵押划拨土地使用权的抵押经历了从“需要经过审批”到“登记视同 审批”，再到“无需审批”三个阶段。（一）第一个阶段 根据1992年发布的划拨土地使用权管理暂行方法（已废止） 第5条及1990年发布的城镇国有土地使用权出让和转让暂行 条例（已修改）第44条的规定，划拨建设用地抵押的，必须 经过依法批准。2003年4月18日，最高人民法院关于破产企业国有划拨土地 使用权应否列入破产财产等问题的批复（法释12003） 6号） 第二条2对划拨土地使用权抵押的批准程序进行了规定，即应依 法办理抵押登记手续，并经具有审批权限的人民政府或土地行政 管理部门批准。否那么应认定抵押无效。即以国有划拨土地进行抵 押，除应当到土地管理部门办理相关的抵押登记外，还应当经过 相关有审批权限的部门批准。要是只进行了抵押登记，却没有获 得批准，那么该抵押无效。（二）第二个阶段2004年1月15日，国土资源部发布关于国有划拨土地使用权 抵押登记有关问题的通知（国土资发20049号），上述通知规 定：“以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理 部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行 政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续。” 即对于但凡以划拨土地来进行抵押的，只需要到土地行政管理部 门办理了抵押登记，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部 门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续，即“以抵 押登记代替抵押审批” （2016年被废止）。（三）第三个阶段2010年7月国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批 工程的决定发布，将国有划拨土地使用权作为取消的行政审批 工程予以列明。至此，划拨土地使用权办理抵押登记无需审批。 2016年国土资源部发布第10号公告，将2004年发布的关于 国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知予以废止，在废 止原因中进一步明确，2010年国务院发布的决定已经取消了划 拨土地使用权抵押审批这一行政审批工程，划拨国有土地使用权 办理抵押登记已经不需要当事人提供审批的材料，通知的规定已 经明显与决定不符，应当废止。最高人民法院关于适用中华人民共和国民法典有关担保制度 的解释第五十条：”抵押人以划拨建设用地上的建筑物抵押，当 事人以该建设用地使用权不能抵押或者未办理批准手续为由主 张抵押合同无效或者不生效的，人民法院不予支持。抵押权依法 实现时，拍卖、变卖建筑物所得的价款，应当优先用于补缴建设 用地使用权出让金。当事人以划拨方式取得的建设用地使用权抵 押，抵押人以未办理批准手续为由主张抵押合同无效或者不生效 的，人民法院不予支持。已经依法办理抵押登记，抵押权人主张 行使抵押权的，人民法院应予支持。抵押权依法实现时所得的价 款，参照前款有关规定处理。” 我国的划拨土地抵押政策经历了从“办理抵押登记”到“抵押登记+国土部门批准”再到“办理抵押登记即视为审批”的演变。其立法精神的变化是一个从严格到宽松的变化过程，这个变化过 程反映出随着市场经济的开展，划拨土地使用权的抵押相关的限制也越来越宽松，这种变化可以充分发挥划拨土地的市场效益, 使土地得到充分利用。民法典担保制度司法解释第五十条实 质上是延续了第三阶段的核心规定。划拨土地使用权的租赁(一)以城市房地产管理法为据裁判，认定租赁合同有效居 多从法律位阶上来看，城市房地产管理法系全国人民代表大会 常务委员会通过的法律，而中华人民共和国城镇国有土地使用 权出让和转让暂行条例为国务院公布的行政法规。经检索，法 院在以城市房地产管理法为据裁决时，通常是认定租赁合同 有效的。【案例1】厦门东妮娅实业股份与厦门市龙得经济开展 房屋租赁合同纠纷一案申请再审民事裁定书，最高人民 法院(2013)民申字第1249号【裁判要旨】根据中华人民共和国房地产管理法第五十六条 之规定，以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权 的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上 缴国家。可见，法律并未禁止将划拨土地上的建筑物出租，只是 须将租金中土地收益金局部上缴国家。本案中，龙得公司提交了 厦门市国土资源与房产管理局直属分局向其出具的厦门市房屋 租赁收益金、房租专用票据两张，证明龙得公司已就案涉租赁物 向国家缴纳土地收益金，东妮娅公司对该票据的真实性并未提出 异议。可以认为，案涉建筑物出租的情况已得到土地与房管部门 确认，并未被政府有关部门禁止。（二）以城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十四 条、第四十五条为据裁判，存在较大分歧第一，认为暂行条例第四十四条、第四十五条为效力性强制 性规定，从而认定租赁合同无效。【案例2】合肥宏胜物流、长丰县岗集镇人民政府租赁 合同纠纷再审案，最高人民法院（2018）最高法民申4113号【裁判要旨】本案中，岗集镇政府与宏胜公司签订案涉岗集镇汽 车大市场经营管理招标合同，约定岗集镇政府将案涉国有划拨土 地使用权租赁给宏胜公司从事商业建设、经营，未经市、县人民 政府土地管理部门和房产管理部门批准，不符合中华人民共和 国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十五条规定的 可以出租的情形，故该合同因违反上述行政法规的强制性规定而 无效，宏胜公司、岗集镇政府均应对合同无效承当相应的缔约过 失责任。在上述案例中，最高院认为暂行条例第四十四条属于“效力 性强制性规定”，从而认定此类租赁合同无效，云南省高级人民法院在(2010)云高民一终字第28号“拔学俊与玉溪市液化石油气储藏供应站合同纠纷上诉案”中亦持上述观点。第二，认为暂行条例第四十四条、第四十五条为管理性强制 性规定，违反上述规定并不导致租赁合同无效。【案例3沈阳天成工程投资管理与鞍山供销社、中国 农业银行股份鞍山铁东支行申请执行人执行异议之诉 纠纷再审案，最高人民法院(2013)民申字第244号【裁判要旨】诉争房产的土地以划拨方式取得，鞍山供销城取得 了诉争房产的所有权。土地管理法规定该类房产转让时应当 报批，没有批准是否影响转让合同的效力，取决于该规定是否属 于效力性强制性规定。而土地管理法第四十条及暂行条 例第四十五条均不属于效力性强制性规定，没有报批不必然导 致转让协议无效。【案例4】大连润泽房屋开发、大连麒运饲料 与大连润泽房屋开发、大连麒运饲料财产损害 赔偿纠纷再审案，最高人民法院(2015)民申字第1860号【裁判要旨】中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让 暂行条例第四十四条、第四十五条关于划拨土地使用权未经批 准不得出租的规定，属于管理性强制性规定，不是最高人民法 院关于适用中华人民共和国合同法假设干问题的解释(二) 第14条规定的“效力性强制性规定”，不能因为麒运公司与大