河南省就地城镇化中失地农民社会保障问题研究——以周口市为例.doc

河南省就地城镇化失地农民社会保障问题研究以周口市为例编码：_ 河南省就地城镇化中失地农民社会保障问题研究以周口市为例 2013年4月目录摘要1Abstract2一、绪论1（一）研究背景及意义1 1、研究背景1 2、研究意义3（二）国内研究现状以及文献综述4 1、国内学者研究现状4 2、现有研究成果评述6（三）论文涉及基本概念的界定以及相关理论7（四）研究流程与研究方法9 1、研究流程9 2、研究方法9二、周口市失地农民的由来及其基本现状11（一）周口市就地城镇化发展概况11（二）周口市就地城镇化过程中所出现的问题11（三）周口市失地农民的由来及社会保障问题的产生15三、周口市失地农民社会保障问题及原因分析17（一）就地城镇化中失地农民的补偿问题及原因17 1、土地征用补偿标准偏低，补偿范围过于狭窄17 2、货币安置等于不安置18 3、基层管理和补偿资金分配不规范19（二） 就地城镇化中失地农民的就业问题及原因22 1、失地农民自身的适应性较差22 2、通过就业安置实现就业的失地农民所占比例小22 3、失地农民就业技能缺乏，就业培训跟不上24 4、当地就业机会少，大部分年轻人选择外出24（三）就地城镇化中失地农民子女教育问题及原因24 1、失地农民子女教育现状24 2、失地农民子女教育问题产生原因分析26（四）城镇化过程中失地农民养老保障问题及原因27 1、建立失地农民社会保障制度的必要性分析28 2、失地农民养老保障制度的现状及原因分析30 3、当前该失地农民养老保障制度建设中存在的主要问题33（五）就地城镇化过程中失地农民医疗保障制度问题34 1、就地城镇化过程中失地农民医疗社会保障现状及原因34 2、就地城镇化过程中失地农民医疗保障过程的问题36（六）失地农民最低生活保障制度问题及原因37 1、大多失地农民被排斥在最低生活保障制度之外37 2、保障标准与失地农民期望值差异较大37 3、失地农民对最低生活保障制度具有依赖性39 4、失地农民最低生活保障的相关配套措施不完善40 5、公开制度未得到充分贯彻，监督机制不完善41四、对于失地农民社会保障问题的对策及建议43（一）对失地补偿问题的建议和对策43（二）对就业安置问题的建议和对策43（三）对于失地农民子女教育问题的建议及对策44（四）对养老保障问题的建议及对策45（五）对医疗保障问题的建议及对策47（六）对最低生活保障问题的建议及对策49后记52附录1：注释54附录2：调查问卷55附录3：参考文献60摘要20世纪90年代以来，随着我省工业化和城镇化进程的进一步加快，尤其是进入21世纪之后，全省各地的就地城镇化进程都开始加快，大量的农业用地转化为城市用地，失地农民的数量也随之增加。由于现行征地制度的缺陷以及安置补偿标准过低且补偿不到位、安置方式单一、安置责任不明确，又加上现行医疗，教育，就业，养老等社会保险制度等存在诸多不合理因素，使得农民的合法权益得不到有效保护，无法在这些公共服务领域享有与城镇居民相同的待遇。许多失地农民处于“种田无地、上班无岗、低保无份”的状态，但是广大失地农民沐浴不到国家有关的低保政策。总体而言，失地农民在社会保障方面存在着许多问题。如果处理不好这些问题，不仅会导致社会不稳定，还会极大得制约我省就地城镇化建设的发展。本研究论文以河南省就地城镇化过程之中失地农民的社会保障问题为研究对象，选取正在进行就地城镇化的河南省周口市为研究对象进行深入探讨。在第一部分我们介绍了选题背景以及研究意义，国内研究现状，相关概念的界定以及研究流程和研究方法；第二部分我们以周口市某县为例对于就地城镇化过程中出现的问题进行研究讨论，呈现出问题以及相关的数据分析；第三部分我们根据出现的问题的原因进行分析，并且以团队之力给出我们的建议。希望以我们的视角给正在进行就地城镇化的各地以参考信息。关键词：就地城镇化 失地农民 社会保障 AbstractSince Nineteen nineties, with the development of urbanization and industrialization in Henan Province, especially since Twenty-first century, in situ urbanization began to accelerate all around the Henan Province, a lot of rural land was used to urban construction, resulting large number of land-less peasants. Because of the defects of land expropriation system, the low standard of resettlement, some compensation not in place, single mode and vague responsibility of resettlement, add to many unreasonable factors of pension social insurance system about the current health, education, employment, and so on, many land-less peasants profit have not been effectively protected not able to enjoy the same treatment with urban residents in public service field. Many land-less peasants in the state of “no land, no job, no social insurance”, but they cant enjoy the national policy of basic living allowances. Overall, there are many problems about land-less peasants in social security. If these problem cant be solved in perspective, not only will lead to social instability, but also greatly restricts the development of the construction of local cities and towns in our province.This paper takes Henan province local urbanization process of the social security of landless peasants problem as the research object, selects is Zhoukou City of Henan province in situ urbanization is as the research object of. In the first part, we introduce the background and the research significance, research status at home, the definition of related concepts and research process and research methods; the second part we take Zhoukou City as a case study for the process of in situ in the town, presents the analysis problem and related data; the third part according to the cause of the problems were analyzed, and the team are our proposal We hope to perspective to the ongoing in-situ urbanization around the reference information.Key words: in situ urbanization; land-less peasant, social security一、绪论（一）研究背景及意义1研究背景城镇化是中国现代化发展的基本之策。中国要从中等收入国家迈向高收入国家，也必须协同推进工业化、城镇化和农业现代化，在这“三化协调”发展的格局中，工业化处于主导地位，是发展的动力，农业现代化是重要基础，是发展的根基，而城镇化更是具有不可替代的融合作用，能够一举托两头，有利于促进工农和城乡协调发展。2012年10月9日，时任中共中央政治局常委、国务院副总理李克强出席省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会并讲话。他强调，要按照科学发展要求，顺应现代化建设规律，协调推进工业化、城镇化、农业现代化，释放内需巨大潜力，促进经济长期平稳较快发展与社会和谐进步。与此同时，时任河南省委书记、省人大常委会主任卢展工说，建设新型农村社区，是继家庭联产承包责任制之后农村发展的“第二次革命”，是继“离土离乡”城镇化、“离土不离乡”城镇化之后探索的第三条道路，即“既不离土也不离乡”的城镇化。通过新型城镇化，既解决了今后的建设用地问题，也更好地就地解决农民群众的期待。改革开放以来我国的城镇化进程之中既有农村向城市的异地转移，也有农村城镇化。这里的城市化是指人口向城市的集中过程，而农村城镇化则是农村人口向县域范围内的城镇集中和农业人口就地转移为非农业人口，即我们所认为的就地城镇化。而现在传统的城市化模式越来越显示出其弊端，比如中国东南沿海的经济发展是以钟摆式候鸟式的人口流动为基础的，春运几十亿人流动，交通不堪重负，背后几千万留守儿童，留守妇女，留守老人。所以，中国要重新反思城镇化模式。全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻表示，城镇化是稳增长的最大引擎，应大力推进就地城镇化。大城市要更多发挥辐射功能，而不是让人群聚集。要建更多的城市群，让中心城市发挥辐射作用，来带动中小城市的发展。建设有吸引力的中小城市老百姓可以在中小城市安居乐业，能就在本地城镇化，就可以减少城镇化的巨大代价。2009年，河南省城镇化率为37.7%，已历史性跃过30%的拐点，进入快速发展阶段。面对即将到来的“十二五”，河南城市化水平将大提速，5年后，预计城镇化率将达48%。2009年，全省城镇化率达到37.7%，截至09年年底，全省所有省辖市和县城中，人口在100万以上的特大城市2个，50万以上的大城市7个，20万50万的中等城市22个，小于20万的小城市95个，初步形成了以省会郑州为核心，大型中心城市、中小城市和小城镇各具特色、竞相发展的城镇体系框架。在此期间，就地城镇化也得到了长足发展，因为区域不同，河南省各地就地城镇化水平并不相同，其中发展最为显著的应属中国第一个“村级市”西辛庄，而全省各地均有不同程度的发展。就地城镇化的过程中，伴随着的是农民失去土地。土地是农民最基本的生产资料，是农民的就业的主要岗位和收入的主要来源，土地一旦被征收或征用，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民将会成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的贫困群体，生活在城市的边缘，成为社会发展中的不稳定因素。所以说失地农民的社会保障问题是关系到社会安定的大问题。鉴于此，开拓者团队对河南省就地城镇化过程中的失地农民社会保障问题进行了深入研究。2研究意义从理论方面而言，在我国，失地农民是伴随着经济的高速发展以及城市化、就地城镇化、工业化进程不断深化新出现的一个弱势群体，而失地农民社会保障问题更是一个史无前例的新问题，因此，从理论上探讨该问题，既可以丰富、完善和谐社会理论与社会主义社会保障理论，又可以为构建失地农民社会保障制度奠定理论基础，为其指明方向，为政府在进行就地城镇化的过程之中建言献策。从社会实际方面来讲，首先，伴随着就地城镇化在河南省各地的开展，失地农民的大量存在，失地农民社会保障问题的严峻性日益突出，此问题若不能妥善解决，势必影响经济的持续发展与社会的和谐、稳定，因此高度重视，解决失地农民社会保障问题，既是推动工业化、城市化健康发展的现实需要，更是构建社会主义和谐社会以及进行社会主义新农村建设必须面对的重要课题和必须采取的重要举措。其次，构建失地农民社会保障体系，有利于扩大社会保障安全网，同时也能为失地农民社会保障政策、法规的出台提供理论支持和具有实际意义的政策建议。（二）国内研究现状以及文献综述1国内学者研究现状伴随着就地城镇化在各地的发展，越来越多失地农民的产生，失地农民的社会保障问题日益显现，解决好失地农民的社会保障问题是关系到国家经济持续而稳定发展，社会和谐安定的一个日益引起人们关注的问题，就目前国内学者的研究，主要集中于三个方面。城镇化过程之中失地农民社会保障问题产生的原因以及现状。陈亚东在研究重庆市失地农民社会保障问题的时候提出失地农民问题产生的原因主要有：征地补偿政策缺乏连续性，补偿标准低，资产贬值；失地农民整体素质低，就业和创业能力低，而关于失地农民的社会保障制度并不健全。在谈到失地农民生存现状时提到重庆市大多数失地农民出现生活普遍困难，就业矛盾十分突出，就医困难等问题，健全社会保障制度迫在眉睫。朱明芬在研究浙江省失地农民问题的时候发现浙江省失地农民利益受到严重侵害，补偿标准低并且补偿制度混乱，大多数农民就业安置困难，生活无保障，不满情绪非常强烈。解决城镇化过程之中失地农民社会保障问题的迫切性和必要性。宋斌文，樊小刚，周慧文提出失地农民是关系到社会稳定的大问题，他们的研究表明在全国的土地上访案件中有70%与征用土地有关，并且这种上访开始呈现持久性，对抗性，群体性和组织性的特征。他们进一步提出，如果失地农民的社会保障问题不得到解决，必定会影响到中国的城市化进程和经济平稳发展。张海波，童星在研究我国失地农民的社会适应的问题时得出结论：失地农民对社会保障的需求位居第三（低于帮助就业和减负增收），甚至高于子女教育，社区住房和市民待遇等方面的需求。实际上，这也是失地农民传统心态的一种反映，土地一直作为失地农民生活保障的基础，已经不仅仅是一种外在的物质形态，也是一种内在的心理依靠。对于失地农民社会保障需求的满足应该超越仅仅停留在市民权利上的探讨，将其归入失地农民心里保障的范畴。可以这样推断，即使失地农民已经就业，且收入相对较高，但如果没有社会保障，他们对于生活仍然会缺乏相应的安全感。要让失地农民在城市中站稳脚跟，工作、收入等外在形态固然重要，但这种安全感的心理机制也不可或缺，这对于减少城市化所带来的社会冲突和社会失范是十分必要的。因此，从这个角度讲，对失地农民提供相应的社会保障已经刻不容缓。解决失地农民社会保障问题的方法途径以及模式研究。比较典型且具有借鉴意义的主要有以下几种模式：一是上海的“镇保模式”，让农民以土地来换取社会保障。二是浙江的“嘉兴模式”，针对失地农民建立专项社会保障制度。三是广东的“南海模式”，这种模式的让农民用土地权力分享城市化与工业化利益。四是湖南的“咸嘉模式”，在被征土地以外，在华一块土地搞综合开发建设，用于集中安置失地农民。五是重庆的“重庆模式”，把农民的养老保险纳入商业保险体系。六是成都的“成都模式”，将实地农民纳入城镇社会保险体系（类同于重庆模式）。七是西安的“西安模式”，以土地补偿费和安置补助费并加上政府补贴，给失地农民建立社会保险。以上七种模式各具特色，为河南省解决就地城镇化过程之中失地农民社会保障问题提供了有益的经验与借鉴。2现有研究成果评述失地农民的社会保障问题已经得到越来越多的学者的重视，各地关于失地农民的社会保障模式的探索也越来越多，但是，就其现状来看，大部分为大城市周边失地农民问题解决的模式，关于就地城镇化中失地农民的研究并不是很多。就地城镇化作为一个正在河南省发展较快的一种现象，进行专门探索研究的文献并不多，但是有关的报道和新闻却很多，这说明关于河南省就地城镇化过程中失地农民的社会保依旧处于探索阶段，暂时在河南省就地城镇化还没有形成比较完整系统的模式，也没有比较成熟的研究理论作为支撑。大部分的研究并没有以一个正在进行就地城镇化的地点为研究对象进行数据收集，特别是河南省内的研究，在失地农民的社会保障问题方面进行的数据收集，数据分析不多，没有一些可以作为参考的指标和数据。大部分论文的研究侧重于一个方面，完整而且全面的阐释河南省就地城镇化过程中失地农民社会保障问题出现的原因，现状，问题，以及所给出的对策，当地政府的政策措施的研究少见。（三）论文涉及基本概念的界定以及相关理论城镇化（Urbanization）：不同类型的人类聚落所构成的应该是一个城乡连续统，城镇和农村是位于这个连续统两个端点上的极端类型。那些处于城镇和农村之间的聚落可以用一系列指标来度量其“城镇度”和“乡村度”。“城镇度”越高说明其聚落特征越接近城镇，反之越接近农村。一个农村聚落提高其“城镇度”，逐步沿着这个城乡连续统往城市发展靠近的现象和过程我们称之为城镇化。就地城镇化（In situ urbanization）：就地城镇化是指区域经济社会发展到一定程度后，农民在原住地一定空间半径内，依托中心村和小城镇，就地就近实现非农就业化和市民化的城镇化模式。即一个农村地区在原住地的范围之内提高其所在乡村的“城镇度”，使其逐步城镇化的现象以及过程。就地城镇化的实质是农民职业非农化、生活方式城市化和思想观念现代化。就地城镇化一般表现为：一是人口集聚程度比较高；二是生产方式上实现一二三产业联动，并以二三产业为主；三是享受的公共服务已经达到或接近城镇水平。农民（Peasant）：结合中国特殊国情和二元制的城乡户籍制度，农民除了从事农业活动的特征之外，还具有两个特征：居住于农村并且拥有农村户口。在中国，农民不仅仅是一种职业，还是一种与城市人口相对而言的生存状态、文化模式、心理结构和社会身份。失地农民（Landless-Peasant）：失地农民是指在城市化（在这里包括城镇化）的过程之中完全失去了或者大部分失去土地（注：国内对失地农民的界定有很多分歧，我们在此选择一般意义上的界定，即以失去土地为标准，在这里我们选择人居耕地在0.3亩以下的农民为失地农民。），但是仍然保持着农民身份，并未完全转化为城市市民，且不能享受和城市居民一样的待遇的农民。社会保障（social security）：是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。中华人民共和国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。社会保险（Social Insurance）：社会保险是以国家为主体，在劳动者暂时或者永久丧失劳动能力的情况下，通过立法手段，运用社会力量，对他们的收入损失给予一定程度补偿的一种社会保障制度。它是社会保障体系中最基本、最主要的组成部分。社会保险一般包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、遗属保险等六个项目。（四）研究流程与研究方法1研究流程图1 研究流程图2研究方法问卷法：鉴于农民的知识水平限制，调查问卷一部分由调查员询问后填写，一部分由农民自己填写。文献法：查阅相关书籍、学术期刊、电子图书等文献资料，了解目前社会各界已有的关于农村就地城镇化现状的相关研究；借鉴、参考有关部门的统计年鉴对当地经济、社会条件的发展进行了解。访谈法：个案访谈采取点面结合，层层深入的方式。与村干部及政府官员访谈，收集当地概况、经济发展、及就地城镇化过程之中关于社会保障所采取的政策措施等材料；与村里的村民进行访谈，得到的他们目前所得到的社会保障状况以及对社会保障的期望。统计分析法：利用统计学相关知识对定量资料进行统计分析，包括描述性统计、交互分类统计分析、相关分析等。在数据的处理过程中，我们运用各种数据处理软件对问卷进行分类整理，从而得到总体数据及相应的分组数据，以便分析不同地区的农村就地城镇化中师弟农民社会保障现状，力求达到全面了解与分析的效果。二、周口市失地农民的由来及其基本现状（一）周口市就地城镇化发展概况 周口市位于河南省东南部，是豫东区域性中心城市，历史悠久厚重。距今有6000多年的文明史，素有“华夏先驱，九州圣迹”之美誉。日前，全市共辖淮阳、扶沟、沈丘、太康、郸城、西华、商水、东新区和川汇区、项城市七县一市两区,代管一个县级市项城市；全市共有9个街道、85个镇、91个乡。周口市政府驻川汇区，周口市总面积9962平方公里，2010年第六次人口普查984余万。2011年，全市实现地区生产总值1414.69亿元，同比增长10.6%。分产业看，第一产业实现增加值389.83亿元，同比增长4.0%，增速在全省处第6位。第二产业实现增加值673.40亿元，同比增长16.0%，增速在全省处第9位。其中，工业实现增加值597.05亿元，同比增长17.3%，增速在全省处第8位。第三产业实现增加值351.46亿元，同比增长8.9%，增速在全省处第7位。虽然日前周口市尚处于城镇化初始阶段，但2008年来其城镇化发展突飞猛进，主要表现在：城镇人口增长迅速，截止2008年底，城镇人口已达到299.74万人，城镇化率达到27.6%，较上年提高了1.6个百分点，城镇区域规模不断扩大，综合实力迅速增强，农业科技率大大提高，工业规模不断扩大，工业发展进一步加快，第三产业发展迅速，就业岗位增多，大量农村人口向城镇集中。（二）周口市就地城镇化过程中所出现的问题周口市处于就地城镇化的初步发展和探索阶段，虽然伴随着周口市经济的迅速发展，就地城镇化也得到了巨大的发展，并且总结出了许多经验，但是仍旧存在着巨大的不足。下面我们具体谈一下周口市在就地城镇化发展过程之中出现的问题并且在以后的篇幅之中着重介绍失地农民的社会保障问题。周口市在就地城镇化的过程之中出现的问题有：规划滞后，布局不协调，设计不合理。就我国而言，20002009 年，城市建成区面积增长了69.8%，城市建设用地面积增加了75.1%，但城镇常住人口仅增加了28.7%，人口的城镇化远远滞后于土地的城镇化。2010年我国城镇化率为49.68%，而非农产业占GDP的比重为89.8%，城镇化明显滞后于工业化。一般认为，城市化率与工业化率之比的合理范围在140%250%之间，2011年我国城市化率约为51%，工业化率约为40%，城市化率与工业化率之比为127.5%，远低于城市化与工业化比例的合理区间。我们团队在周口市调研时候发现有的农村在就地城镇化的过程之中往往是缺少规划的，新的城镇在原来的农村的基础之上形成的过程之中，经常会出现只有新的居民区的形成，但是却缺乏相应的文化，教育，经济，科技等体系支撑起该新城镇的进一步发展壮大，卫生，医疗，体育等基础设施的投资业相对较少，由此导致某些小城镇虽然看起来与一般的农村地区有所差别，但是，与相对来说条件更加便利的城市而言，各方面存在着不小的差距。我们在周口市的调研得出结论：就地城镇化的过程之中也会存在粗放开发，只注重速度，不注重质量的现象。法律法规不健全，缺少制约机制。土地的征用以及使用的问题。在就地城镇化的过程之中，对于土地的整合利用时必不可少的环节。在土地征用上面如果没有明确的法律法规为依据的话，会造成政府和农民关系的对立，影响城镇化的进行以及社会和谐。从另外一个方面而言，如果在使用土地的过程之中，如果没有健全的法律法规为依据作为制约，容易引起贪污腐败的问题，影响农民积极性。对于失地农民的社会保障制度以及就业政策的问题。农民失去了赖以生存的土地之后，再次就业之前需要一个缓冲期，在这个阶段，他们需要政府的保障制度来维持生活，同时也需要政府提供就业培训和更多的门坎较低的就业机会。如果这个方面的政策措施不健全，会造成失去土地之后的农民生活难以维系，给社会造成大量闲置劳动力，影响社会稳定。政策宣传不到位，民意了解不够。不管是城镇化建设政策还是其他政策的推行，宣传政策，了解民意是非常重要的。政策的制定和推行不能也不应该违背民意。首先，问题表现如下：第一：如今，在农村居住的人中很大一部分是老年人和小孩，大人都外出打工，村里的土地要么闲置要么由老年人负责耕作，村庄出现了空巢化趋势，而且这个趋势将更加严重，老年人与儿童对国家政府相关政策势必会了解不够全面。第二：农民虽然科学文化素质已经有了很大的提高，但是由于信息途径少，上下沟通不畅，对国家政策的关注度不够等因素缺少对就地城镇化的了解。如果老百姓对政策不了解甚至是一无所知，如果在这种条件下推行政策，无疑会引起很多的不和谐因素，从而阻碍政策的推行。资源浪费严重，环境污染严重。有些地方没有形成与当地实际情况相符合的经济发展模式，片面的追求建设的规模和速度，过于注重平面式扩张而忽视了纵向的发展，导致了建设的速度远快于农村人口的转移速度，从而出现了浪费土地的现象，使土地得不到合理的利用。不少地方政府为了追求政绩，没有根据本地的实际土地情况，采取完全照搬其他城镇建设经验，没有自己一点地方特色，没有形成与当地实际土地，人口状况相适应的经济发展模式，造成“千城一面”的现象，没有一点特色，结果成了东施效颦。农村在就地城镇化的过程中第一产业的比重必然会大大降低，这时候就需要根据当地实际情况发展第二产业和第三产业，如果这时候二三产业的发展速度跟不上第一产业的下降速度，势必会造成劳动力的大量剩余。管理不到位，人才缺失。农村在就地城镇化的过程之中的管理方面也会存在很多问题，一般而言，农村的领导人文化素质较低，缺乏能动性以及眼光，会导致信息传到不畅，管理混乱无组织。而上级政府在做工作的同时容易忽视这些问题，只是按照政策向下传达，而这些政策极容易在这个环节出现宣传不到位，照本宣科，甚至广大农民根本了解不到政策信息的情况。在执行的过程之中也会产生这些问题。目前我国农村生产力水平发展滞后，体制机制还不健全，农村人口参与工业化、城镇化的比重较低，农民受劳动技能及文化素质的影响，整体素质偏低，择业观念落后，农民就业缺乏必要的引导培训机制。而农村城镇化建设又急需大量的管理人才、专业技术人才和农技人才，包括能够引领现代农业发展的技术人才，现有劳动力素质不能很好满足城镇化对人才素质要求的突出矛盾，使得我国城镇化建设进程中在人力资本配备上遇到了新的发展瓶颈。另外，农村对人才的吸引力不够，即使国家有促进大学生到基层就业的政策，但是由于农村各方面与城市有相当大的差距，所以仍旧会有人才的缺失的现象，一般上，受到城市便利生活的吸引以及传统观念的影响，农村大学生在毕业之后一般上也不愿意回乡工作，造成了人才的流失。建设资金不足。一是小城镇财政分成比例偏低。可见小城镇财政已经捉襟见肘，小城镇建设要上档次、上质量和上规模，相当困难。二是银行贷款难度大，镇一级难以获得银行支持。信贷资金没有在小城镇建设中发挥应有的作用。三是财政负担较重，没有专项资金投入。四是资金外流现象也较为严重，并且存在多种从农业和农村抽取资金的形式，进一步加剧了小城镇建设的资金短缺。（三）周口市失地农民的由来及社会保障问题的产生20世纪80年代、1992年前后和2006年前后，中国先后星期了三次轰轰烈烈的圈地浪潮，全国各地数以千记的开发区、工业区，侵蚀了大量的耕地。据资料显示，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，2002年中国耕地面积净减少2529万亩，2003年中国耕地面积再次减少3806万亩。截止到2004年年底，全国开发区占地3.54万平方公里以上，已经超过现有城市建设用地总量。这场运动正在产生着大批“种田无地，上班无岗，低保无份”的失地农民。目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。按照全国土地利用总体规划纲要，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。一般征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前的约4000万人剧增至2030年的1.1亿人。如果不能对庞大的失地农民群体进行妥善的安置，必将产生巨大的社会问题。就周口市而言，以我们所调研的周口市某县为例，该县某乡正在建设的新型农村社区，将9个自然村合并为一个新型社区，可以容纳1.6万人，占地326亩，据估计造成500人失去土地，而这仅仅是整个周口市的一个乡的一个居民点的情况，就整个周口市而言，失地农民的数量是及其庞大的，而且仍旧会继续增长。这样下去，土地就成了矛盾的焦点：一方面是多种基础设施建设、工业用地对土地需求量的剧增，另一方面是农民对土地拥有承包权。而且随着土地大量被征占，就催生了一个急剧膨胀的群体失地农民。目前，由于经济发展水平、政策、管理体制、失地农民自身素质等多方面的原因，失地农民大部分就业困难，整体生活状况差，社会保障制度不健全，大部分失地农民并没有享受到因为土地增值而带来的收益，已成为城市新的困难群体，社会矛盾日益突出。三、周口市失地农民社会保障问题及原因分析（一）就地城镇化中失地农民的补偿问题及原因1土地征用补偿标准偏低，补偿范围过于狭窄根据对周口市某地的调查中发现，就地城镇化中失地农民的基本的补偿标准为36000元/亩（除去青苗费等补偿款外）。目前的中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法）规定，土地补偿费和安置补助费的总和，低限是该土地前三年平均年产值的10倍，高限是16倍，最高不得超过30倍。周口市某地的农田收入大部分为1100元/亩，一亩田在30年后的总收入为33000元，虽然每亩的补偿标准大于每亩的收入。但根据经济的发展，将来的物价水平会比现在有所提高，农民种田获得的收入虽有所增加，但还是跟不上物价上涨的速度。目前农民种田获得的收益和成本基本持平，收入略有盈余。但将来物价上涨，农民手中的钱不值钱，那么现在的补偿费用就显得很少了。依据我国土地管理法的规定，征收农村土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等四部分，然而，有些地区的征地补偿范围过于狭窄，仅仅只有土地补偿费和青苗费，农民获得补偿偏少。在中共十八大会议期间，人大对中华人民共和国土地管理法修正案（草案）进行了审议，但还存在问题，因此需要对草案进行二审，新土地管理法将在今年下半年出台，本次修改只是对土地管理法的第47条做了修改，修改后的草案明确了集体土地征收将按照公平补偿原则，但对如何计算补偿数额还没有详细的规定。农民补偿费用偏低，农民失去土地后暂时的失业导致暂时失去收入来源，加上日常生活等的各项消费，而且农民须参加社会养老保险和医疗保险，这对于农民参保有一定的障碍。2货币安置等于不安置我国的安置方式各地为了减轻安置负担而采取的货币安置法，对失地农民没有实质意义。安置费在经济较发达地区可以达到每个人一两万，欠发达地区的补偿只有几千元。这就是农民在失去土地的同时又失去了就业保障。一些大城市郊区把农民农转非，实际编程了城市贫民。图2 失地农民获得的补偿形式根据我们的调查整理数据，被调查的失地农民中，有257人获得了货币补偿，有36人获得了住房补偿，其中，有9人同时获得了货币补偿和住房补偿。数据显示全部失地农民都获得了补偿，其中绝大部分失地农民获得了货币的补偿，但仅有一小部分获得了住房补偿，只有9人获得住房及货币补偿。由于土地征用补偿的费用是由土地补偿和劳动力安置费为主体构成的，对被征地区所处区域经济发展水平、土地产出率等因素考虑不充分，也没有考虑到失地农民的社会保险等的因素，导致被征地农民参加养老、医疗等各项社会保险存在资金瓶颈，农民的社会保障不能真正的得到保障。3基层管理和补偿资金分配不规范我国对征用的土地补偿的标准、方式、方法，虽然有明确的规定，但仍有不规范的现象。第一，不按规定发放土地补偿费用，各方利用权力大量“挤占”对农民的补偿，扭曲了政府、用地单位、农民集体和个人之间的土地收益分配关系。第二，被征地主体参与程度不足。土地管理法规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但在实际操作中，集体在征地过程中的参与度有限，更不用说农民。在关系农民切身利益的征地和征地款的使用过程中，农民常常被排除在主体地位之外。因为，国家征地面对的是集体，有权谈判的也只有集体。而实际谈判过程中的集体往往只不过是几个乡村权力人物。他们在谈判过程中缺少应有监督、时常出现暗箱操作，存在严重损害失地农民利益的现象，侵害了农民应有的利益。在农民土地产值估算方面，至今失地农民社会保障方面仍缺乏统一协调的管理机构。因管理体制、资金筹措、社保标准等方面的问题，失地农民的当地政府无力统筹解决失地农民社会保障问题。有不少地区失地农民的社会保障成了无人过问的工作，特别是失地农民集中的地方。4土地补偿政策和法律宣传不到位，失地农民自我保障法律意识淡薄 图3 失地农民对征地补偿的了解程度通过我们对调查的失地农民的了解，有160人对于征地的补偿方面一点都不了解，知道和了解的人数为110人，只有很少的一部分人对于政策很了解，因此，那些农民对于征地补偿补偿在哪些方面很不了解，因此，会出现一些不了解国家政策，而阻碍就地城镇化进程的人。依据土地管理法的规定，征收农村土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等四个部分，然而，实践表明，现行征地补偿范围过于狭窄，补偿标准和水平明显偏低，因为此补偿标准仅仅是以按种植粮食作物的年产值来计算的，没有考虑到部分地区被征用的土地很多是种植经济效益较高的花卉、苗木、蔬菜等经济作物，也没有考虑到失地农民的就业与发展已从农业转到了非农产业，以及社会保障由农村传统的土地保障转向了现代社会保障制度等实际变化。征地补偿管理费混乱、分配不合理。关于土地征收补偿是征地过程中的关键问题，但由于相关法律规定不清和土地产权界定模糊，导致征地补偿费没有统一的标准和分配方法。而且，还缺乏系统且专门性的农地征收程序法律法规，导致实际的农地征收过程出现大量的违法违规问题。尽管土地管理法在征地的程序上做出了较大