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正当行政程序的价值 Revised by Jack on December 14,2020 一、谈谈正当行政程序的价值 程序的发展是一个不断追求公正的正当化过程。尽管程序正当的观念起源于司法领域，但是20世纪特别是“二战”以后，在行政权力开始普遍涉入国家的社会生活和经济领域的同时，为有效保护人权，维护人的尊严，保障公民的合法权益，行政程序的正当性也得到了越来越多的强调。当今，世界许多国家都把公正的行政程序作为现代行政法的基本概念和主要内容。正当已成为现代行政程序的一个基本价值目标。行政程序正当与否的一个重要体现就是指在这种行政程序中，当行政相对人的合法权益受到影响时，其是否有提出相关主张和意见的权利与机会。从形式上来考虑，正当的行政程序应当具备现代性、中立性、可操作性和透明性等特征。从实质上来考虑，正当的行政程序应当具备合法性、合理性、效益性与人道性等特征。正当行政程序是充分保障行政相对人程序权利的程序它所具有的价值，主要包括工具性价值和自身独立价值两方面：(一)行政程序的工具性价值 1、规范和控制行政权 行政主体的行为和权力是否受行政程序控制，是行政程序正当与否的核心。行政作为国家行为，是通过行政人员的具体活动来进行的，其中必然存在不合理的主观性因素。正当行政程序可以限制行政行为主观随意性，规范、制约行政权的行使。它应当是约束适用者权力的重要机制、进行理性选择的有效措施。2、提高行政效率 行政效率是行政程序正当与否的关键。正当行政程序有利于保证选择最优方法、提高行政效率和节省资源;正当行政程序作为一种合理而严格的程序，还能使行政主体做出错误决定的概率减少到最低，从而保证行政权正确恰当地行使，进而有利于提高行政效率。3、保护公民的人格尊严等基本权利不受侵犯 正当的行政程序是充分保障行政相对人程序权利的程序，不能充分保障行政相对人的程序权利的行政程序是不正当的、武断的、专横的，行政相对人的程序权利应当包括:事前的通知和听证的权利，获得审判形式的听证的权利，律师辩护权，由公正无私裁决人进行裁决的权利，获得调查结果和结论的权利等。4、促进实体公正的实现 公正的程序是追求公正实体的手段，不公正的程序是难以实现实体公正的。程序违法导致实体无效，任何一种法律制度都必须通过法律程序的具体运作才能得到实施。所以，没有程序公正，就没有实体公正，程序公正是实体公正的保障。(二)行政程序自身的独立价值 1、体现和落实宪政精神 正当行政程序要表达的理念就是对行政程序的重视，通过行政程序约束行政权力，保障相对人权利，实现社会公正，而这些目的本身就是宪政精神的具体体现与基本要义。现在，正当程序已成为宪法的一项基本原则广为世界各国所采纳。现代民主国家公民也普遍被提倡通过“正当”的行政程序行使权利。2、正当行政程序培育公民与政府的宪政心理，改善官民关系，增进公民对政府的信赖 现代宪法有一个共同的特点就是强调社会的二元划分，即承认存在着国家与社会、政治与经济的分离，及在此基础上形成的公共领域与私人领域的两立。公共领域与私人领域相比，私人领域的公民权利明显处于弱势地位，所以确保私人领域的活动安全也成为宪法基本权利的主要内容，并由此界定了公共权力的存在及运行范围，确立了有限政府的模式。行政是否合法且合理的控制途径之一就是正当的行政程序。也只有正当行政程序才能确保公民与政府对抗，在合理对抗的过程中改善官民关系，增进公民对政府的信赖，实现公民社会与政治国家的互动制衡。3、正当行政程序利于公民养成良好的生活美德 追求公民幸福、止恶扬善、培育公民良好美德是宪政国家在社会价值追求方面的集中体现，把宪政精神具体化必须靠动态的行政来实现，而正当行政程序是其最好的保证。行政人按正当的程序实施行政行为能防止权力被滥用，减少权力求租现象和寻租的心态，使得公民托关系走后门无路可求。很明显，这有利于公民养成良好的生活美德，追求高尚的生活方式。4、正当行政程序为社会冲突提供一个理性的、平和的解决平台，为未决的案件找到一条合法的出路 由于法律的滞后性及自由裁量权的大量存在，必然导致实体的笼统性和模糊性，甚至还有错漏。因此，依据程序正义的原则，灵活运用程序弥补实体法的不足，达到当事人满意的公正的状态。这种正当的程序形式对于实体法的补充和完善作用也越来越被得到重视，正当行政程序的这种价值却越来越得到体现。（三）正当行政程序的构建及其价值的实现 分析了正当行政程序的价值后，最重要的问题就是如何建构正当行政程序。“诉讼是法律之母，纠纷是规则之源。凡有纠纷之存在，必有规则之需要”，因此，切实可行的办法应该是:通过解决纠纷来建立、发展程序，再通过发展了的程序解决新的纠纷，如此往复。正当行政程序的构建当务之急是实现行政法治，统一的行政程序法是完善我国行政法律体系的现实需要，对正当行政程序价值的实现更具有重要的指导意义。当然，正当行政程序应该作为我国行政程序法的核心概念和核心精神，作为指导行政程序法制定的总原则，在整个程序制度的设计中都要有程序正当性的考量。在行政程序法典的具体规定中，可考虑在法典总则部分正式确立正当行政程序原则以统领全局。行政程序法典的制定和实施，将是正当行政程序实现法定化的体现，更是正当行政程序实现其价值、发挥其对行政权的规范控制价值的根本保证。二、谈谈对听证制度的认识（一）听证制度的涵义 听证制度是指政府组织在直接涉及公众或公民利益的公共决策时，应当听取利害关系人，社会各方及有关专家的意见以实现良好治理的一种的规范性程序设计。听证制度的发展顺应了现代社会立法、执法的民主化趋势，也体现了政府管理方式的不断进步。（二）听证制度的内容和分类 一般认为，听证制度的基本内容主要有：1、告知和通知。告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知给利害关系人。通知是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。告知和通知在中发挥着行政机关与行政相对人之间的沟通作用，是听证中不可缺少的程序，对行政相对人的听证权起着重要的保障作用。2、公开听证。听证必须公开，让社会民众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程，从而实现监督行政机关依法行政。但听证如涉及到国家秘密、和个人隐私的，听证可以不公开进行。3、委托代理。行政相对人并不一定都能自如地运用法律维护自己的合法权益，因此，应当允许其获得必要的法律帮助。在听证中，行政相对人可以委托代理人参加听证，以维护自己的合法权益。4、对抗辩论。对抗辩论是由行政机关提出决定的事实和法律依据，行政相对人对此提出质疑和反诘，从而使案件事实更趋真实可靠，行政决定更趋于公正、合理。5、制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来，行政机关必须以笔录作为作出行政决定的唯一依据。听证制度的类型分为立法听证、行政决策听证及具体行政行为听证三类。立法听证包括国家法律和地方性法规、自治条例、单行条例的听证；行政决策听证包括行政法规、规章、规划和其他抽象行政行为、政策的听证；具体行政行为听证包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等行政处理决定的听证。（三）听证制度实施的意义 听证制度体现了行政民主化的要求，其意义是显而易见的。其一，对社会一般公众或具体利害关系人而言，听证制度的实施是公民参政权在行政领域的体现，使其意志在行政领域得到充分地表达、体现，这样会进一步激发他们的民主权利意识，弱化对行政权的疏远、恐惧的情感，从而也会提高他们的参与能力和参与水平。其二，从经济学角度讲，有助于行政主体提高行使行政权的效率。虽然有人提出让社会一般公众或具体利害关系人参与行政行为进行听证会影响到效率的提高，但据成本分析、最终结果看，听证反而从程序上保障了行政决定的易被接受性，易完成行政事务，最终提高行政效率。其三，从政治学角度讲，听证制度符合公共行政的民主取向。根据人民授权理论，人民对政府直接式或间接式的授权，不仅是现代政府及公共行政合法性的唯一来源，而且是公共行政运作前提，就从根本上决定了政府行使公共权力必须要遵行、体现民主原则、宪政原则。让相对人参与行政行为体现了这样的本原宗旨。其四，听证制度有利于树立“公开行政”的理念，是加入世界贸易组织，与国际化接轨的需要。世贸组织是高度透明的国际组织，其规则主要就是行政法规则，其基本原则之一就是透明度原则，需要建立公正、透明的市场制度，排除政府对市场的不当干预，保证自由竞争。让公众通过听证参与行政过程有利于构建这样的公开透明政府，符合市场经济的客观要求。其五，从整个社会角度讲，社会一般公众或具体利害关系人通过听证程序参与行政行为，使其直接与行政主体对话、协商解决利益冲突，使行政行为公开化，有助于实现社会公正，促进社会的进步、和谐。三、谈谈行政自由裁量权适用原则（一）规范行使行政自由裁量权的基本原则 1、合法性原则。即行政主体必须在法律、法规、规章规定的范围内，按照法定要求行使行政自由裁量权。2、合理性原则。指行政决定内容要客观、适度、符合理性。行政执法机关在行使自由裁量权时，不仅应当在法律、法规、规章规定的条件、种类、幅度内作出行政决定，而且要求这种行政决定应当符合立法目的。这两个原则不是截然分离的，合理性是合法性更深层次的要求，合理性要求法的原则、法的目的、法的精神，是对合法性的延伸和补充。（二）规范行使自由裁量权的具体原则 行政自由裁量权应坚持的 5 项具体原则：1、合理裁量原则。行政行为应充分体现必要性原则，行政行为不能超越实现目的的必要程度。既注重社会效益，又不能人为地提高执法成本，尤其是面对多种可供选择的自由裁量范围，尽可能选择轻微、对行政相对人影响不大、处罚适当的裁量幅度。2、客观裁量原则。依法行政要求相关工作人员在作出行政处罚时，面对多种处罚选择，必须选择确实能够达到行政执法目的的处罚决定或处罚得当、轻重适当的处罚方案，不能违背法律法规或国家现行产业政策。3、适度裁量原则。实施行政处罚，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。在实际运用自由裁量权时，要在目的和手段之间保持一定比例，要考虑到行政相对人的履行能力，不使行政相对人的权益受到过重损害。对裁量的选择应根据实际情况加以衡量，对行政相对人作出的处罚不能超出行政相对人的实际履行能力。4、公平裁量原则。要保证行政行为公平、公正，对同类型事件的行政决定应一视同仁。不能由其他因素而导致自由裁量失衡，相同的案情不能有不同的处理结果。如果行政处罚不能使行政相对人平等地适用相关法律、法规，那么，就难以达到行政执法公平、公正的要求。5、依法行政原则。行政主体除自身监督和制度监督外，还应加强队伍建设。加强对行政人员的职业道德和法律知识的动态培训教育，使他们树立正确的权力观、法制观，熟悉并掌握有关行政法律、法规和规章，明确在行政执法自由裁量方面的职责和权限，充分认识违法执法应承担的法律责任。强化责任追究，落实依法行政、依法办案责任制，实行办案、查案、取证等工作责任到人。在严格遵守办案纪律的同时，将责任追究工作落到实处，提高办案质量和依法行政水平。四、谈谈重大行政决策程序的要点 规定610 页。五、谈谈规范性文件制定程序的要点 规定1014 页。六、谈谈行政执法程序的要点 规定1426 页。