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优化纳税信用管理的思考与建议 刘茂森 刘延震 近年来，党中央接连提出：“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”、“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”；中共中央 国务院关于加强和创新社会管理的意见提出，要“建立健全社会诚信制度”；“十二五”规划也对“加快社会信用体系建设”提出总体要求。李克强总理在 2014 年政府工作报告中，把“加快社会信用体系建设”列入重点工作，要求“让守信者一路畅通，让失信者寸步难行”，要“让信用成为市场的基础桩。”随着市场经济发展，社会信用体系建设提到空前高度，人们对诚信的重视程度也不断加强。作为社会信用体系建设的重要组成部分，纳税信用直接涉及纳税人的信用，直接体现了纳税人对国家的诚信，这是诚信中最基本的内容，是其他信用的基础。纳税信用建设的好坏，直接影响到税收职能的发挥，纳税信用是纳税人在市场经济中重要无形资产，特别是良好的纳税信用更是纳税人优质的无形资产，它也是实现税收现代化的有力推手。虽然我国的纳税信用管理建设已经进行 15 年，特别是全国税务系统在 2014年新纳税信用管理办法施行后，起到了促进“依法诚信纳税”的良好导向作用，但从总体上讲，我国现阶段的纳税信用体系建设，仍处在一个起步阶段，不管是从社会大众的依法诚信纳税的意识，还是纳税信用的规范立法层面、级别评价层面、结果应用层面，都需要进行完善和优化。本文旨在通过对山东省国税系统2015 年度纳税信用评价数据进行实证分析，进一步查找新的信用管理办法施行后，目前税务机关纳税信用管理存在的问题，提出优化对策建议，为税务部门优化纳税信用管理工作提供借鉴。一、山东省纳税信用管理建设现状分析（一）山东省国税系统 2015 年度纳税信用评价情况 2015 年度，山东省国地税共管纳税人参评 339402 户，其中，评价出 A 级纳税人 41592 户，占总参评企业的 12.25%；B 级纳税人 241559 户，占 71.17%；C级纳税人 48172 户，占 14.19%；D 级纳税人 8079 户，占 2.38%。1经济活跃和企业密集地区税法遵从度高 全省 A 级纳税人数量较多的地市主要集中在经济活跃及企业密集地区。全省 A 级纳税人数量最多的地市（单位）分别为济南市、烟台市、淄博市、潍坊市，这些地区D级纳税人比例也相对较低，其中济南市为1.65%、烟台市为1.51%、淄博市 1.03%、潍坊市 1.47%，均低于全省平均水平。经济越活跃，市场竞争越规范，社会法制越健全，纳税人税法遵从度越高。纳税信用级别越高，纳税人对审批效率、便捷办税、服务态度、优惠落实、咨询辅导等工作的要求和期望值越高，见表 1-1。表 1-1 山东省 16 市纳税信用评价结果分布表 单位 A 级 B 级 C 级 D 级 户数 占比 户数 占比 户数 占比 户数 占比 济南市国家税务局 15220 23.16%39457 60.05%9950 15.14%1085 1.65%淄博市国家税务局 3780 12.70%21660 72.79%4011 13.48%306 1.03%枣庄市国家税务局 840 9.43%6743 75.70%982 11.03%343 3.85%东营市国家税务局 448 3.41%7295 58.25%3488 28.01%1206 9.50%烟台市国家税务局 6911 18.04%26322 68.71%4496 11.74%578 1.51%潍坊市国家税务局 3208 8.25%32331 83.14%2778 7.14%571 1.47%济宁市国家税务局 2237 8.75%18026 70.53%4601 18.00%694 2.72%泰安市国家税务局 1786 11.03%12932 79.85%1278 7.89%199 1.23%威海市国家税务局 2116 12.51%12987 76.78%1703 10.07%109 0.64%日照市国家税务局 765 6.60%8506 73.20%1808 15.56%541 4.70%莱芜市国家税务局 539 8.24%4862 74.34%872 13.33%267 4.08%临沂市国家税务局 1134 5.04%16652 74.03%3915 17.41%792 3.52%德州市国家税务局 664 6.24%7702 72.37%2069 19.44%207 1.95%聊城市国家税务局 667 5.00%9747 73.02%2344 17.56%590 4.42%滨州市国家税务局 528 4.29%9541 77.59%1877 15.26%351 2.85%菏泽市国家税务局 749 7.65%6796 69.45%2000 20.44%240 2.45%合计 41592 12.25%241559 71.17%48172 14.19%8079 2.38%2行业准入门槛与纳税信用呈正相关关系 国家准入门槛较高的行业，如金融业，电力、热力、燃气及水生产和供应业、采矿业等，评价为 A 级纳税人的比例较高，分别为 34.48%、31.78%、24.07%，采矿业、金融业评价为 D 级的纳税人比例较低，分别为 1.76%、1.66%，低于全省平均水平；准入门槛较低的批发和零售业、制造业等行业，虽然 A 级纳税人绝对数量最多，但 D 级纳税人绝对数量也最多，见表 1-2。表 1-2 纳税信用评价结果行业分布表 行业 A级 B级 C级 D级 户数 占比 户数 占比 户数 占比 户数 占比 农、林、牧、渔业 290 3.31%6099 69.68%2014 23.01%350 4%采矿业 246 24.07%641 62.72%117 11.45%18 1.76%制造业 18291 15.99%83377 72.88%10295 9%2440 2.13%电力、热力、燃气及水生产和供应业 497 31.78%875 55.95%153 9.78%39 2.49%建筑业 346 10.91%2294 72.37%440 13.88%90 2.84%批发和零售业 18370 11.06%118725 71.46%25074 15.09%3981 2.40%交通运输、仓储和邮政业 750 7.34%7346 71.88%1914 18.73%210 2.05%住宿和餐饮业 119 16.90%525 74.57%36 5.11%24 3.41%信息传输、软件和信息技术服务业 324 8.33%2224 57.17%1242 31.93%100 2.57%金融业 290 34.48%496 58.98%41 4.88%14 1.66%房地产业 342 17.07%1424 71.09%117 5.84%120 5.99%租赁和商务服务业 825 4.98%10896 65.73%4405 26.57%450 2.71%科学研究和技术服务业 300 5.67%3045 57.55%1833 34.64%113 2.14%水利、环境和公共设施管理业 28 12.28%175 76.75%19 8.33%6 2.63%居民服务、修理和其他服务业 416 11.35%2772 75.63%378 10.31%99 2.70%教育 63 18.53%255 75%13 3.82%9 2.65%卫生和社会工作 11 20.37%40 74.07%2 3.70%1 1.85%文化、体育和娱乐业 80 17.02%302 64.26%73 15.53%15 3.19%3税收贡献度与纳税信用存在正相关关系 从税收贡献看，年纳税人金额在 10 万元以内的参评纳税人户数最多，达到239560 户，年纳税额在 1 亿元以上纳税人仅 285 户；但从占比看，纳税额亿元以上的参评纳税人中，评价为 A 级的比例最高，为 85.61%，未缴纳税款的参评纳税人中评价为 A 级的比例最低，为 5.21%；年纳税额亿元以上的参评纳税人中评价为 D 级的比例最低，为 1.40%，未缴纳税款的纳税人评价为 D 级的比例最高，为 2.90%，呈现税收贡献度越大信用越高的趋势，见表 1-3。表 1-3 纳税信用评价结果税收贡献度分布表 税收贡献度 A 级 B 级 C 级 D 级 合计 户数 占比 户数 占比 户数 占比 户数 占比 0 1690 5.21%20041 61.77%9770 30.12%941 2.90%32442 0-10 万 20538.57%1792574.82340014.205762.41239568 0%7%5%0 10-30 万 6344 19.38%23502 71.78%2268 6.93%628 1.92%32742 30-100 万 5701 28.58%12502 62.67%1333 6.68%414 2.08%19950 100-1000 万 5621 45.64%5677 46.14%728 5.88%288 2.34%12314 1000-5000 万 1259 68.31%495 26.86%54 2.93%35 1.90%1843 5000-10000万 195 73.31%58 21.80%9 3.38%4 1.50%266 1 亿以上 244 85.61%34 11.93%3 1.05%4 1.40%285（二）山东省国税系统纳税信用评价结果运用情况 2014 年开始，山东省国税局积极参与政府“厚道鲁商”倡树活动，推动全省纳税信用体系建设。2015 年 5 月，山东省国税局、地税局与人民银行济南分行达成协议，将企业纳税信用信息、欠税信息等纳入人民银行征信系统，并逐步推进银税信息交换的领域和范围。2015 年 10 月，山东省国税局、地税局与山东省银监局建立了“银税互动”联席会议制度，并于 2016 年 1 月底共同与农业银行山东省分行、建设银行山东省分行、中国光大银行济南分行等 26 家省级银行签订了银税互动协议，实现了省级银行银税协议签约全覆盖，进一步推动了税银互动工作向纵深发展。在此基础上，山东省国税局积极部署全省 16 市探索开展银税合作，各市、县区根据本地实际，积极拓展和延伸合作项目，取得了一定成效，仅 2016 年上半年，全省税务机关向银监部门或银行推送纳税信用评价结果279914 户，为 9729 户纳税人提供 239.29 亿元的贷款，其中为 5859 户小微企业提供 118.46 亿元的贷款。2014 年 6 月开始，山东省国税局与光大银行济南分行立项开发并联合推出了集信息交换、综合服务于一体的“税银公众服务平台”，供有贷款融资需求的企业免费使用。通过该平台，国税部门把相关企业的登记、申报、发票、稽查信息等数据进行提供，平台把企业相关纳税信息转化为银行需要的企业资信，向企业提供预授信服务，企业得到授权后，每月可基于自身纳税信息获得对应的预授信额度，一旦有资金需求，企业便可在最短时间内获得银行的无抵押贷款。截止 2016 年底，“税银公众服务平台”注册用户 9758 户，申请贷款用户 8182 户，预授信 2547 户，银行审批放款 642 户，累计放款 13653.9 万元。（三）山东省国税系统联合激励与失信惩戒情况 1.联合激励情况 山东省国家税务局、山东省地方税务局对照关于对纳税信用 A 级纳税人实施联合激励措施的合作备忘录 具体内容和总局的工作要求，进一步夯实各项工作的统筹部署。在全省全面落实合作备忘录对 A 级纳税人的激励措施，通过新闻媒体和各级税务门户网站面向社会公告 A 级纳税人名单，A 级纳税人最先取消专用发票认证，并逐步延伸至 B、C 级纳税人。A 级一般纳税人均可享受单次领用 3 个月发票、即时办理调整发票用量、按需领用普通发票等服务。此外，各地市还根据自身实际为A级纳税人提供优先退税、纳税人学堂专项培训、12366专家团队走访、“一对一”专家辅导、预约上门服务等多项激励举措，针对 A 级纳税人提出的对税收管理和纳税服务方面的需求和建议给予优先响应。2.失信惩戒情况 在褒扬诚信的同时，山东省国税局坚持惩戒失信并重，以引导纳税人增强法律意识，提高税法遵从度。推行税收“黑名单”制度，发挥公众舆论的警示和震慑作用惩处失信，对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施，纳税人及其直接责任人名单及时录入重大税收违法案件公布信息系统，并向社会公开，让失信纳税人寸步难行。山东省国税局、地税局，将严重违反税收法律法规、达到规定标准的重大税收违法案件信息，从 2014 年 10 月起，纳入税收“黑名单”，按季度向社会公开发布。二、纳税信用管理建设中存在的问题 2014 年新的纳税信用管理办法施行后，纳税信用管理建设工作进入了新的阶段。但新办法实施时间毕竟较短，纳税信用管理建设仍处在探索阶段，在很多方面仍存在许多问题和不足，税务部门必须要重视这些问题，才能做到有的放矢。（一）纳税人主观上税收遵从度不高 近年来，随着税法宣传力度的加大，我国广大纳税人依法诚信纳税意识在逐渐提高。但是由于全面的征信系统尚未形成，成员信用记录严重缺失等原因，仍有纳税人在纳税过程中存在不同程度的税收违法行为。虚假注销、伪造停业，提供虚假资料取得专用发票进而虚开或接受虚开增值税专用发票，不按规定开具发票，不按期申报、通过提供虚假材料不如实申报，伪造经营事实骗取出口退税、逃避追缴欠税等各种违法手段逃避其纳税义务。这些现象的存在，从侧面反映了部分纳税人缺乏纳税诚信意识。另一方面，我国长期存在的公共支出缺乏透明，纳税人对税务机关组织的税收收入用到哪里、如何使用缺乏了解，不能正确认识到税收收入与自身纳税的关联性，也在一定程度上影响了诚信纳税意识的建立。（二）税收法律体系和税收征管体制不够完备 近年来来，我国税收法制建设取得了较大成就,但相对于经济形势发展的客观实际仍稍显滞后，法律体系仍不够完备。比如说专门有关社会信用或社会诚信的法律缺失,造成对失信者惩处缺乏依据,从而严重制约纳税信用体系建设。对税收信用立法而言，也存在严重缺失问题。规定纳税人的义务和税务机关的权利是我国现行税收法制立法的基调,因为其出发点是首先假设纳税人不守法、不诚信。因此，这种立法没有充分体现对纳税人信任和尊重。目前过多强调纳税人义务和税务机关权利的状况，违背了税收合作依赖主义立法原则，不利于征纳双方的诚信合作。我国 1994 年，实行分税制财政管理体制改革后，建立了分设国税、地税两套服务机构的征管体制，20 多年来取得了显著成效，在调动中央和地方两个积极性，建立和完善社会主义市场经济体重中发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济的发展和国家治理体系和治理能力现代化推进，我国税收征管体制存在的国地税征管职责不清、执法不够规范、纳税人办税仍较复杂、内部管理不够科学、组织队伍建设不够完善、税收服务环境不够优化等问题越来越明显，在实际税收征管工作实践中，由于基础征管数据错误，造成纳税人纳税信用失分，一定程度上影响了征税信用水平的提高，进而影响纳税人的纳税信用水平。(三)纳税信用评价过程仍需完善 1.纳税信用评价覆盖范围不全 根据国家税务总局纳税信用管理办法（试行）规定，目前评价的范围为纳入纳税信用管理时间已满一个评价年度的“已办理税务登记、从事生产、经营并适用查账征收的独立核算企业、个人独资企业和个人合伙企业”。由于目前自然人的社会征信系统尚不完善，税收管理系统中信息缺失，评价指标与计分标准与企业纳税人差别较大，因此，税务总局并未出台自然人、扣缴义务人纳税信用管理办法。此外，考虑到“实行定期定额征收的小微企业、个体工商户”数量巨大，各地管理情形也不尽相同，对这部分纳税人的纳税信用管理办法也由省级税务机关制定。但据了解，除青海省向社会公布了个体工商户纳税信用管理办法（试行）以及极少数地级市尝试个体工商户纳税信用评价外，全国大部分地区并未将个体工商户纳入纳税信用管理范围。2015 年度，全国仅有 892 万户企业，参与了纳税信用评价，与全国 4000 多万纳税人的基数相比，参评率仅占到两成多。2.纳税信用动态调整机制仍需加强 2014 年以前，每两年开展一次纳税信用评定工作，2015 年后纳税信用评价周期为一个纳税年度，“纳税年度”为自然年，从 1 月 1 日到 12 月 31 日。每年4 月份，税务机关对所辖纳税人上一年度的纳税信用重新进行评价。为促进诚信自律，提高税法遵从度，从2016 年 4 月份开始，税务机关开始按月开展纳税信用级别动态调整工作，但是由于缺乏信息化技术支撑，在实际执行过程中，基层税务机关仍难以及时、准确的获取纳税人失信信息。从而难以客观、如实反映纳税人最新的、真实的纳税信用，降低了纳税信用评价结果的可靠性。（四）社会信用体系建设仍需加强 1.纳税信用奖惩力度不够 目前，纳税信用奖惩力度不够表现在两个方面，一方面是税务机关内部奖惩力度稍显落后，另一方面是社会信用体系建设中的联合奖惩力度也略显薄弱。税务机关内部的奖惩方面，对纳税信用级别高的纳税人，如 A 级纳税人，可享受到的激励措施仍停留在形式上或办税程序上的，如：“纳税信用 A 级纳税人名单优先向社会公告；增值税发票用量需要调整时纳税信用 A 级一般纳税人即时办理，并可单次领取 3 个月的增值税发票用量，按需领用普通发票；在办税服务厅为企业开辟“绿色通道”；实施涉税业务“容缺办理”，可采取“容缺办理”的方式”；对 D 级纳税人惩戒措施虽然较多，但力度不大，在税务机关惩戒的八条措施中，除发现税收违法行为，在适用处罚标准不能最低标准的条款外，其他多为加强审核、监管等象征性的“务虚”措施。社会信用体系建设的联合奖惩方面，对纳税信用级别较高的纳税人，多部门奖励的措施也多为提供审批绿色通道等程序性的，惩戒方面，也多为行为限制，如在土地审批、融资等方面加强审核等，实质性限制较少。在我国，纳税信用级别高的纳税人并不能像美国、日本一样，能够切实享受到实实在在的税收或物质方面的优惠，同时，违法、违约的税务成本又较低，这在一定程度上会影响纳税信用结果的“含金量”，挫伤企业参与的积极性。2.社会信用共享机制不健全 在总局纳税信用评价指标和评价方式（试行）公告中，对银行、工商等外部信息在纳税信用级别评价中的记录进行了明确，但在实际操作中，由于山东省社会信用体系建设仍在起步阶段，山东省公共信用信息平台目前仍在建设中，仅有部分单位开通了与省级信用信息平台的数据接口，公共信用信息征集采集渠道有限，数据来源有限，指标作用很难实现。由于缺乏信用信息交换、共享的平台，信息共享机制不健全，税务机关无法有效获取其他行业或部门的信用信息，用于评价参考，以及应用到税收风险管理等环节，无形中降低了纳税信用管理的认可程度。三、优化纳税信用管理的建议 优化纳税信用管理工作，需要在借鉴国内、国外的做法基础上，从提高纳税人税收遵从意识、加快法律体系建设、完善纳税信用评价过程、积极参与社会信用体系建设等方面入手，切实让纳税人体验到诚信守法的优越性和现实性。（一）加强宣传，提高纳税人税收遵从意识 通过加强宣传，提高纳税人税收遵从意识，进而提高纳税信用。一是充分利用“线上+线下”的形式，通过多渠道、多方式、多平台向纳税人进行守信激励宣传。提高纳税人对社会信用体系的了解，提高其依法诚信纳税的意识。通过办税服务厅播放诚信纳税宣传片、发放宣传材料、微博、微信、QQ 群推送诚信纳税宣传消息等方式向纳税人宣传诚信纳税的重要性，激励纳税人主动诚信纳税。二是利用报刊、广播、电视、网络媒体等渠道，使广大纳税人及时了解掌握相关惩戒措施、法律依据、责任部门及操作程序，引导纳税人自觉提高税法遵从意识，推进纳税信用体系、社会信用体系的建设。通过门户网站、新闻媒体等渠道报道联合惩戒的典型案例，发挥社会舆论作用，对失信企业形成警示。三是协同各级地方政府部门做好信用结果应用。在非公有制经济代表人士评选、人大政协代表选举等工作中，积极配合牵头的统战部、组织部等部门，开展纳税信用级别核实工作，将纳税信用情况作为推荐使用和重要评优表彰的重要条件，进一步营造“让失信者寸步难行，让守信者一路畅通”的良好的社会舆论氛围。（二）加快法律体系建设，完善税收征管体制 1.加强我国法律的整体系统性建设 完善以征管法为核心的税收法律体系,健全信息共享法律体系、救济法律体系，服务法律体系，增加无信用者违约、失信的成本，从而其无空可钻；同时，强化执法力度,通过法律来增强对失信者失信行为的约束力。在当下构建税收诚信法律体系的实践过程中，一是可以借鉴国外的做法，尽快制定维护纳税信用的基本法律，进而带动和促进税收诚信体系的法制化建设；二是进一步加大税收立法力度，树立税法的法律权威，统一法律口径，促进税收信用行业规范健康发展。鉴于中国的国情，我国应该采取政府主导的模式，履行信用监督管理和政策支持的职能，同时积极发挥行业协会的作用，对行业自律强化管理，促进纳税信用体系的健康发展。国家社会信用主管部门应按照党中央、国务院部署安排，加速推进社会信用立法进程，尽快完善约束纳税信用行为、收集信用资料、开放共享信用数据、保护个人隐私和商业机密及与社会信用体系相配套的法律体系，从而实现纳税信用评价的法定。2.加强事前征管数据质量管理 征管数据是纳税信用评价工作的基础，征管数据的质量直接影响评价的准确性，进而影响到纳税人应享受的激励或监管惩戒措施。各级税务机关要着力加强税收征管基础数据管理工作，围绕数据的真实性、完整性、准确性、及时性进行审核。一是严把数据入口关，办税服务厅要建立统一的操作规范，使其能准确、规范地采集、审核、录入、操作数据；二是充分利用数据分析平台等信息化系统，及时对异常数据进行修正和补录；三是建立分析讲评制度，定期分析，针对异常数据产生，开展运行质量讲评，剖析问题成因。（三）完善信用评价过程 1.扩大纳税信用评价范围，实现纳税信用评价范围的全覆盖 加快制定扣缴义务人、自然人的纳税信用管理办法和个体工商户纳税信用管理办法，将纳税信用评价范围覆盖全部纳税人，形成相对完整的纳税信用评价范围。在制定个体工商户及其他类型纳税人信用管理办法时应考虑三个方面的问题。一是由于个体工商户流动性大，管理风险大。因此，可考虑适当对缺乏非经常性指标或涉税信息的纳税人降低起评分数。二是个体工商户普遍经营规模较小，会计人员素质偏低，可以针对其特点制定相应的守信激励机制。三是针对个体工商户数量庞大，且相应涉税信息较少，可适当简化评价指标内容，提高评价效率。2.完善纳税信用动态调整机制 纳税信用级别的动态管理是纳税信用评价工作的源动力，加强纳税信用评价的后续管理，实行评价日常化、经常化，不搞终身永久制，实施严格的动态管理模式，根据指标变化结果情况，尽快重新确定纳税人纳税信用级别。税源管理部门通过严格、细致的日常监控、考核和管理，对纳税人日常涉税资料，如纳税申报、税款缴纳、发票使用情况、偷逃骗税以及其他情况，进行收集归档，建立完善、规范的纳税信用管理档案，为纳税信用级别调整提供可靠资料。（四）积极参与社会信用体系建设 1.进一步完善“守信激励、失信惩戒”的纳税信用奖惩机制 一是在现有政策制度基础上，逐步扩大有区别的政策标准、服务待遇。对于A 级信用纳税人，税务机关除日常激励政策外，可借鉴国外经验，尝试享受一些税收优惠政策，如加计扣除，税款抵免等。二是促进“银税互动”落实，将纳税信用与信贷信用相结合。通过信息共享传递机制，一方面为诚信企业打造更加优良的融资平台，另一方面在发放贷款时对失信企业实行严格的审核，更好地助力企业发展，促进税银合作向纵深发展。三是加大失信企业协同监管和联合惩戒力度。对 D 级纳税人，严格审核监督其发票使用、出口退税审核、纳税评估等方面，对列入税收黑名单的企业，实行更加严格控制，加大其失信成本。2.加强信息共享，积极构建纳税信用社会体系 进一步加快建立信用信息共享平台，畅通部门间的合作渠道，加大信用信息的共享力度，共同达成各级社会信用体系平台的信用记录信息互联互通，守信激励与失信惩戒措施、成效的交换互换，信息动态更新与实时查询，进而推进社会信用体系建设进度，完善纳税信用评价外部信息获取渠道，为纳税信用管理外部应用和内部评价提供有力支持。