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公共事业管理的概念内涵及其与行政管理、公共管理的关系辨析 公共事业管理的概念内涵及其与行政管理、公共管理的关系辨析 李水金【专题名称】公共行政【专 题 号】D01【复印期号】2010 年 04 期【原文出处】湖北师范学院学报：哲学社会科学(黄石)2009 年6 期第 7275 页【英文标题】Connotation of the Concept of Public Affairs Management and the Relationship between Administration,Public Administration and Public Affairs Management【作者简介】李水金，男，江西吉安人，首都师范大学政法学院讲师，北京 100089；王琼，女，北京人，北京师范大学图书馆副馆长，研究馆员，北京师范大学管理学院博士生，北京 100875【内容提要】目前，对公共事业管理的概念及其与行政管理、公共管理的关系的认识还存在许多的混乱，这些又导致了对公共事业管理的含义、范围、性质、课程体系、人才培养及学科 3 发展方面理解的混乱。因此，正确界定公共事业管理的概念内涵及其与行政管理、公共管理的关系，这对于认清公共事业管理学科的特质、指导公共事业管理的实践、促进公共事业管理理论的更好发展，都具有重要的理论意义和现实意义。Since 1998 the Public Affairs Management is included in Undergraduate Catalog by Ministry of Education of the Peoples Republic of China,the Public Affairs Management develops quickly and shows great vitality.Although the people confuse the conception of the Public Affairs,Public Administrations and Administration.The confusion cause people a clear understanding of the 4 management of public utilities,the meaning,scope,nature,course system,personnel training and subject development.Then,to define the conception and relationship between the management of public utilities and its connotation of administration,public administration has important theoretical significance and practical significance.【日 期】2009-09-23【关 键 词】公共事业管理/行政管理/公共管理 the public affairs management/administration/public administration/differentiation 中图分类号D035 文献标识码A 文章编号1009-4733(2009)06-0072-04 自 1998 年教育部将公共事业管理列入本科专业目录以来，公共事业管理专业得到迅猛发展，然而不管是在理论上还是在实践中，对公共事业管理的含义及其与行政管理、公共管理的关系的认识，还存在许多混乱。因此，厘清公共事业管理的概念内涵及其与行政管理、公共管理的关系，不论对于公 5 共事业管理的理论还是实践，都具有重要的意义。一、公共事业管理的概念内涵 公共事业管理专业在中国的兴起不到 10 年时间，然而其发展速度却是人们所始料不及的，自 1999 年北京大学和云南大学率先在全国招收公共事业管理专业本科生以来，招收公共事业管理专业的高校迅速扩展。2000 年，全国有57 所高校招收公共事业管理专业本科大学生，2001 年招生院校是 132 所，2002年是 180 所，2003 年是 220 所，2004 年发展到 300 多所1，其年均增长率超过 40。尽管国内学者对公共事业管理的研究如火如荼，但是对公共事业管理的概念并没有统一的认识和定义，可以说存在许多混乱。2007 年 10 月 27 日，在全国高校公共事业管理学科建设研讨会上，帅学明教授就指出了公共事业管理必须弄清的三个命题：一是必须弄清公共事业管理、行政管理、公共管理的概念属性；二是必须弄清公共事业管理的内涵与外延；三是必须弄清公共事业管理与行政管理、公共管理的关系。从查阅的文献看，国内学者对公共事业管理的概念至少存在以下六种争议：第一种争议认为公共事业管理的英文形式应该是“public concern management”，如根据当代英汉美英报刊词典的解释，“公共事业”一词被译为“public concern”；第二种争议认为公共事业管理应该翻译成“public enterprise management”2；第三种争议认为公共事业管理应翻译为“public utilities management”，这是大多数学者的译法；第四种争议将“公共事业”一词译为“public causes”，例如人大报刊复印资料公共行政2008 年第 4期对“公共事业”一词就采取这种译法；第五种观点是将公共事业一词译为“undertakings”，例如崔运武教授的文章论当代中国公共事业管理的基本内涵和价值就采取了这种译法。第六种观点认为公共事业管理的英文形式应理解为“public affairs management”3。学者们将公共事业管理的含义理解为不同的英文词组，导致了很大的麻烦，一方面由于英文翻译形式的混乱，导致国内学者对公共事业管理难以形成统一的认识和理解，也难以有效地获取国外最新的研究成果；另一方面，英文形式的不同导致对公共事业管理的定义、范围、性质、专业设置、课程体系、培养目标等方面理解的混乱，进而影响了公共事业管理学科的发展，使得公共事业管理的理论难以有效地指导实践。事实上，学者们使用的“concern、enterprise、utility、causes、undertakings、affair、”尽管在某些方面有相同或相似之处，但是这四个词组还是有显著区别的，并不能等同。根据牛津现代英汉双解词典(增补版)及英汉大词典(全新版大字本)的解释，concern 意为“事务、私事、关切的事、感兴趣的事”，主要是指涉及私人利害关系的事；enterprise 意为“事业、企业”，主要涉及企业方面的事或者直接指企业；utility 意为“有用、效用、功用、实用、功利”，主要指从效用方面来理解，如公用事业即为“public utility”；causes 意为“原因、动机、理由、理想、事业”，主要涉及所追求的事业；undertakings 意为“事业、企业、承诺、保证”含义，主要涉及所从事的事业；affair 意为“事务、事情、商务、事件”，主要涉及公共方面的事务。从上述分析可以看出，只有“affair”涉及到公共方面的事，而公共事业 6 管理的事业主要是指“公共”方面的事业，通常不涉及私人方面或私人性企业方面的事业，因此，就公共性而言，“public affairs”似乎更接近“公共事业”一词的本意。但是从理论上讲，公共事业与“public affairs”并非同一个概念。根据崔运武等人的见解，公共事务可划分为政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务，其中社会性公共事务包括教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护、社会保障等，公共事业的概念类似于公共事务中的社会性公共事务4；娄成武等人指出：在我国政府文件中，较少使用公共事业一词，而较多地使用社会事业概念，社会事业的范畴包括教育、卫生、文化、广播、电视、体育、旅游、劳动及社会保障、民政、人口和计划生育、特殊群体权益保护等诸多领域，与公共事业的领域大体重合5。由此可见，公共事业和公共事务尽管有许多相似之处，但二者并非等同，公共事务的概念外延要大于公共事业，也就是说，“公共事业是特定类型的公共事务，亦即是公共事务的重要组成部分之一”6。从国外的高校来看，在笔者查阅的文献中，尚未发现有“公共事业学院”或“公共事业专业”这一称呼，在实践的学院设置和专业设置中，接近“公共事业”这一术语的有“公共事务”、“公共卫生”和“公共管理”等专业。例如，哥伦比亚大学就设置了国际与公共事务学院(School of International and Public Affairs)、公共卫生学院(School of Public Health)，开设了公共卫生(Public Health)、城市事务(Urban Affairs)等专业；哈佛大学、卡内基梅隆大学、霍普金斯大学、斯坦福大学等校设置了公共事务(Public Affairs)、公共卫生(Public Health)、公共管理(Public Adminis tration)、城市事务(Urban Affairs)等专业。也就是说，“公共事业”这一概念是中国改革开放过程中特有的现象，其内涵与国外的“公共事务”、“公共卫生”、“公共管理”等专业有某些相似的地方，但是并非等同。正是因为国外没有“公共事业”这一专业，才导致了在实践中对“公共事业”这一概念的英文翻译混乱不堪。另外值得注意的一个概念是：公共事业和公用事业是什么关系，二者是否等同？有学者将“public utilities”理解为公共事业，实际上是将公共事业和公用事业二者等同起来。其实二者完成不是同一个概念，根据英汉大词典和新汉英词典的解释，“public utilities”应理解为“公用事业”而不是“公共事业”，公用事业包括水、电、煤气、电话、铁路等，而公共事业的范围更广。1998 年国务院发布的事业单位登记管理条例中将事业单位定义为：指国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。由此可见，公共事业除了包括公用事业的范围外，还包括更广泛的范围如文教、体育、卫生等，其概念范畴包括“教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电、铁路和公共交通、水、电、煤气组成的公用事业”7。因此，公共事业和公用事业不是同一个概念，二者不能互换，更不能等同起来。二、公共事业管理与行政管理的关系 行政管理又称“行政学”、“政府管理”或“公共行政”。在西方国家，公共行政作为一个独立的研究领域，起源于 1887 年威尔逊发表的行政学 7 之研究(The Study of Administration)、1900 年古德诺发表的政治与行政(Politics and Administration)以及 1926 年怀特发表的公共行政导论(Introduction to the Study of Public Administration)，在这些著作中，行政管理或公共行政一词的英文形式是“administration”或“public administration”，这二者是等同的。在威尔逊看来，行政管理不同于政治，它是“行动中的政府”、是“政府的执行”、是“政府的操作”；古德诺从政治与行政的关系出发，认为政治即是“国家意志的表达”，行政即是“执行国家意志的功能”；而怀特则指出，行政管理即是“执行公共事务的活动，行政活动的目的是为了最有效率、最经济、最完整地实现公共项目的目标”8。由此可见，在西方国家，行政管理或者说公共行政是从政治与行政的关系的角度来理解的，将公共行政视为一种公共事务的执行活动，其基本的含义包括了与政府指令的执行及服务的相关内容。行政管理后来经过泰罗与法约尔的“科学管理思想”、魏劳毕的“行政原则理论”、古立克的“行政管理七职能理论”以及韦伯的“官僚制理论”，在组织分工、管理方法、运行机制和组织框架方面不断完善。从国内看，大多数学者认为行政管理包括两方面的内容：一是政府对国家和社会公共事务的管理；二是政府对内部公共事务及人员的管理。即行政管理学主要反映“政府(国家行政机关)管理国家事务、社会事务和自身事务的活动”9。公共事业管理与行政管理有着许多相同之处，如二者都重视对公共事务的管理，都以政府为核心管理主体，都将管理效率视为一个重要的目标，都重视公共性价值等。但是二者又存在重要的区别：一是管理主体不同。行政管理的主体是政府机关，而公共事业管理的主体不仅包括政府机关，还包括事业单位、非政府组织等较为广泛的公共部门。二是研究对象不同。行政管理研究的对象是国家事务、社会事务及政府内部事务，“至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外，而这正是公共事业管理学的研究范围”10。也就是说，公共事业管理侧重于社会性的公共事务，如教育、文化、卫生、体育、环境、社会保险、科学技术等，其中很多事务就属于第三部门的事务。三是研究侧重点不同。行政管理侧重于理论研究，主张研究政府管理中的基本理论及其相互之间的关系，而公共事业管理则把研究重点放在公共事业的管理上，强调针对性、可操作性和执行性。四是人才培养模式不同。行政管理培养综合性的理论和实践人才，而公共事业管理则强调培养实践性与应用型人才。五是管理手段不同。行政管理的手段较单一，通常采用行政手段、经济手段和法律手段，而公共事业管理的手段更加多样化，更加强调管理的科学性、技术性和服务性。六是理论基础不同。行政管理建立在政治与行政二分法及严格的韦伯官僚制的基础上，重视层级节制及上下级之间的领导关系，而公共事业管理建立在公共物品的理论基础上，重视公共物品的供给效率及多元化的供给方法。三、公共事业管理与公共管理的关系 要理解公共事业管理与公共管理之间的关系，首先要理解公共管理这一概念以及公共管理与行政管理(即公共行政)之间的关系。在西方国家，公共管理是 20 世纪 60、70 年代兴起来的一种新范式，公共管理的英文形式是 8“public management”，这与以“政治与行政二分法”为传统的 Public Administration(公共行政)并非同一范式。但是这里有一个问题，国务院学位委员会于 2000 年首批了 24 所 MPA(公共管理硕士)培养试点单位，MPA 的英文形式是“Master of Public Administration”，在这里，将“Public Administration”译为了“公共管理”。之所以采用这种译法，据说有三个原因：11一是学科设置的特性，将“公共管理”归属国家“管理学”门类下的一级学科，下设行政管理、社区医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理五个二级学科，译为公共管理以显示与行政管理的区别；二是将“Public Administration”译为“公共管理”可以与已被公认的“Master of Business Administration”(工商管理硕士)相对应；三是按照英汉大词典的解释，Administration 一词确有“管理”之意。事实上，在中国，人们之所以将“Public Administration”(本应为公共行政)译为“公共管理”，上述原因并非主要原因，主要的原因在于习惯的力量及概念本身的发展，因为 20 世纪末 21 世纪初中国将“Master of Public Administration”引入中国时，西方国家已经是公共管理发展的鼎盛时期，并且传统的公共行政受到了大量的批判，因此，为了与当前形势及西方国家接轨，中国不可能回到传统的公共行政方面去，自然习惯性地接受了“公共管理”一词，将“Public Administration”译为“公共管理”；另一方面，概念本身是不断发展的，在中国引入“Master of Public Administration”时，西方国家事实上已经从传统的“Public Administration”发展到了“public management”，其内涵已发生了深刻的变化，而中国的公共行政还处于借鉴与消化阶段，难以对概念进行仔细的辨别、创新和转型，因而自然沿用了西方国家“公共管理”一词。其实在西方国家，也存在公共行政与公共管理之争，一种观点认为，公共管理从属于公共行政，是公共行政的一个技术子领域。如格拉哈姆等认为，公共管理即是“关注效率、义务、目标实现及其他大量管理性和技术性的问题”12。另一种观点认为，公共管理是一个超越了公共行政的新的范式，如欧文休斯就认为：“公共行政注重的是过程、程序和符合规定，公共管理涉及的内容则更广泛。一个公共管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得结果和为此负有责任。因此，使用公共管理一词正在成为人们的偏好，公共行政一词即使还未被丢弃，现在也似乎已经过时了。”1320 世纪 70 年代出现的以借鉴企业化管理方法与技术的新公共管理运动，以及 20 世纪 90 年代出现的治理理论，则进一步完善了公共管理的理论体系。因此，可以将公共管理视为是一种超越于行政管理的新范式，这种新范式的含义可以界定为：以政府为核心的社会多元主体，为了最大限度地追求公共利益，广泛采用现代化的管理方法和技术并动员整个社会力量参与公共事务管理的过程。从上面可以看出，公共管理是一个整合了广泛思想、理论、技术、管理方法并超越了公共行政的新范式，而公共事业管理则是具体地涉及到公共管理的某些领域，或者说是作为公共管理的一个子领域而存在的，二者的管理主体都是以政府为核心的多元主体，都是为了实现公共利益，都采用了现代化的管理方法与技术，都是动员社会力量对公共事务的管理过程。但是二者还是有区别的：9 首先，管理的范围不同。公共事业管理的范围主要体现为以下几方面：教育事业、体育事业、文化艺术事业、卫生事业、环保事业、社会保险事业。14当然，公共事业管理还包括其他方面的管理如邮政、交通、水、电、煤等的管理，事实上，公共事业管理可以作为公共管理的附属领域或者说是公共管理的一个子领域。而公共管理除了包括公共事业管理外，还包括广泛的国家和社会事务管理如军队、国防、政府自身的管理等，范围自然比公共事业管理的范围要广。其次，管理的主体不同。公共管理的主体更加广泛，它涉及到了政府和非政府组织的广泛社会主体，而公共事业管理的主体相对较狭窄，只包括了公共事业组织，公共事业组织即是“依据一定的规则(有关政策、法规或内部章程)，以独立、公正为原则，凭借自身特有的功能和资源为社会提供各种服务的公益性组织”15。在中国，公共事业组织主要包括事业单位、社会团体(不包括民主党派等政治性组织和政治性职能很强的工会、共青团、妇联等群团组织)和民办非企业单位。再次，研究重心不同。公共管理侧重于研究一些宏观上的基本的理论问题和综合性实践问题，而公共事业管理则侧重于微观上的具体实践中的公共问题，强调研究的实践性和可操作性。第四，管理手段不同。公共事业管理以柔性管理手段(如说服、公共规范、榜样、价值导向等)为主导，强调管理的服务性和技术性；而公共管理则以刚性手段(如行政手段、法律手段、经济手段等)和柔性手段相结合，虽然也重视管理的方法和技术，但更强调政策和法规在公共管理中的运用。总之，厘清公共事业管理的概念属性及其与行政管理、公共管理的关系，不仅有助于公共事业管理学科的更好发展，而且有助于更好地指导公共事业管的实践。