广东乡民自治法律规范实施效果与具体特征,宪法论文.docx

广东乡民自治法律规范实施效果与具体特征,宪法论文法律、法规是规范社会关系的基本保障。中国村民自治法律、法规是规范村民自治组织体系、镇村关系的重要法令。 作为中国政治、经济改革前沿的大省，广东省农村地区发展变化快，贫富差距大，矛盾复杂。 面对这些情况，广东省委、省及各地方适时调整地方村民自治相关法令， 促进了广东省村民自治的发展，但同时也有很多问题尚未解决。梳理广东村民自治法律、法规施行的成效和特点，能够反映本地农村矛盾变化特征，并为将来进一步继续解决问题提供借鉴。 一、广东村民自治法律、法规施行的成效 广东省在村民自治建设方面起步较晚。在 1988 年(中国村民委员会组织法试行公布，全国多数省份开场启动村民自治改革时，广东为继续保障工业起飞、经济发展需要，仍维持原来的 乡管村辅 体制。 但是，自 1998 年(中国村民委员会组织法公布后，全国正式推行村民自治制度以来，广东省积极配合政策，结合地方特点，通过健全村民自治制度法律法规，创新发展村两委选举方式等努力，使本地区农村基层民主政治建设获得可喜进展，获得了 高起点上后来居上 的赞誉。 主要成效如下： 1.村 民 直 选 成 为 普遍 要 求 ,选 举 准 备 工作 充 足1998 年 (中国村民委员会组织法 公布后 ,中 共广东省委决定尽快撤消原有农村管理体制， 依法设立村民委员会。 同年 7 月，以中山市试点撤销农村管理区建制和实行民主选举村委会，全市 30 个镇 400 个村委会投票选举获得完美成功。中山试点成功后，9 月，广东省委省下发了(广东省委、广东省人民关于理顺我省农村基层管理区体制的通知， 开场第二批试点工作，在全省 17 个地级市中的 173 个乡镇和 2030 个管理区中进行改革。 根据试点改革的经历体验， 广东省于 11 月出台(广东省施行村民委员会组织法办法和(广东省村民委员会选举办法，明确规定村民选举委员会的产生程序和村委会、村民会议的详细职责等。 从 1999 年 1 月开场， 广东全面撤消管理区体制，施行村民自治。 到 1999 年底，广东共撤销 20313 个管理区，占管理区总数的 99.9%;全省 3102 万农民参加村委会选举，参选率到达 96.1%,民主选举产生了 22055 个村民委员会。 在省委、省及各级委的重视和推动下，推行民主选举成为农村民主政治的重点。 至今全省范围内村委会选举已先后历经了五届，成为农村政治生活一项不可或缺的项目。 历次选举前，省委相关领导亲身部署换届工作，并到农村、社区指导检查换届工作。各市、县、镇均成立委书记任组长的换届工作领导小组，抽调骨干气力组成换届办公室，并建立换届工作责任制，确保每个村、社区都有领导挂钩负责。随着经历体验的增加，组织领导工作越抓越细。以广州市 2018 年村委会选举准备工作为例。 广州市委办公厅、广东省广州市人民办公厅制定出台(关于做好 2018 年全市村、社区 两委 换届选举工作的通知，对选举指导组织设置、选举进程、选举监管方式等都作出详细规定。 选举前根据要求成立了市村、社区 两委 换届选举工作领导小组，省委常委、市委书记任组长，市纪委、市委组织部、市委宣传部等十几个单位有关负责同志为成员，同时从有关单位抽调骨干工作人员，组织、指导、检查全市村、社区 两委 换届选举工作。各区、县级市和各镇、街要相应成立换届选举领导指导小组及其工作机构， 加强对换届选举工作的组织领导和工作指导。 选举进程根据要求分成四个阶段。 一是选举准备阶段2018年 12 月。成立领导机构和工作机构，制定选举工作方案，落实选举工作经费，培训选举工作人员，做好宣传发动，全面完成村两委成员民主评议和村两委任期、 离任经济责任审计以及换届选举 难点村 的整治工作；二是选举施行阶段 2018 年 1 月至 5 月 。 村组织换届选举实行 两推一选 .村民委员会的换届选举工作要依法依规组织施行。 在这里阶段，一并完成村民小组长和村民代表的换届选举工作。新一届村 两委 组成后 10 日内，完成新老班子交接工作；三是建章立制阶段2018 年 5 月。 各区、县级市和镇、街要指导新一届村 两委 根据和省、市有关法律法规和政策，修订完善各项村规民约和规章制度，完善村民会议和村民代表会议及村 两委 工作制度。依法推选产生新一届村务公开监督小组和民主理财小组或其他形式的村务监督机构，落实村民民主理财、监督村务公开等制度。建立健全选举工作档案制度，完成对选举文件和选票、会议记录的整理、归档工作；四是总结验收阶段2018 年 5 月。 总结、检查、验收采取自下而上方式进行。 各区、县级市要将检查验收的情况构成书面报告，5 月底前以区、县级市委、名义报市委组织部、市民政局。由于广州市准备充足，并严格根据章程行事，选举工作顺利进行。广州市的经历体验并不是个例，而是反映了全省各地的普遍情况。 2.创新村民直选程序，规范选举监督和审查村民自治制度下，村委会职权得到加强，村庄内部事物由村支部独尊变为村支部和村委会二者共同管理，在权责不分的情况下，很容易出现村委会与村支部互相扯皮、互相侵轧的现象。 为保障村民直选的顺利进行，同时协调委领导和村委自治的内在权利矛盾、理顺乡村自治运作逻辑，广东省在选举办法及程序上不断探寻求索，勇于创新。华而不实，顺德在全国最早施行村支部改选程度创新，其做法被称为 顺德形式 . 为保障农村两委选举顺利进行，2002 年，广东省在全国首创(广东省村民委员会选举办法施行细则，对两委选举程序、村级组织设置原则和村民议事规则进行了细化，加强了可操作性。 另外，结合 顺德形式 的探寻求索，颁发(进一步做好村民委员会换届选举工作的通知，要求各地以 两推一选 和 二选联动 形式为样本，解决村两委相互扯皮的问题。 所谓 两推一选 ,即分别召开和村民会议，由和村民民主推荐支部委员候选人，经乡镇委组织考察后，由大会差额选举新一届支部委员会。 所谓 二选联动 ,即鼓励在任村支书或其他参加村委会选举，假如中选村委会主任的人是在任支部书记或，经过内选举程序兼任村支部书记；假如选举出来的村委会主任不是，就由镇委临时委派一位的到该村担任村支部书记，同时努力培养村委会主任入。 两推一选 和 二选联动 选举法促成了两委合一，即村书记主任 一肩挑 及两委 穿插任职 比例显着上升。 2008 年村委会选举中，全省村书记主任 一肩挑 比例和 两委 穿插任职比例均达 86%. 两委合一对于解决两委矛盾有着显着的作用。如某镇工作人员介绍： 两委成员穿插任职对解决村里的矛盾还是有作用的。我们镇有一个村在第 2 届选举后没有穿插，当时书记不能驾御主任，他们矛盾很大，在新一届选举中就通过穿插任职解决了。 农村两委选举中不免出现违纪、违规现象，在选举经过中加强监督是广东省各地必须面对的一大任务。 广东省于 2018年通过(广东省村民委员会选举办法修订，不但强调各级人大、要在村两委选举中认真审查候选人条件及资格，严格监督村两委选举方式、选举程序、工作移交程序等，还把选举观察制度写入条文，在全国首创先河。早在 2005 年广东省民政厅即以书面文件的形式，在全省范围内推行村委会选举观察员制度，是中国对村委会选举观察正式成认并做出规范首个省份。观察员主要由大学法律专业的应届毕业生、离退体、人大代表和政协委员组成。观察员在观察中遵守 不表态、不评论 原则，客观公正地观察和记录村委的换届选派情况，发现违法选举行为及时报告当地民政部门。他们要填写一份有着 70 多项内容的(选举观察表，牵涉有无开选举大会、 参加投票的人数能否超过有效选民的一半、得票情况能否符合规定等方方面面内容。 最终这份表格一式三份，分别交给村里、乡镇县和省民政厅。 广东在 2005 年的村委会选举中组建了一个共 2785 人的观察员队伍， 华而不实省级观察员 42 人，市级观察员 273 名，县级观察员 2470 名。 他们观察了2100 个村的选举全经过，占全省 总村数的 10%,发现违法违规选举 126 宗，举报后推倒重来的 32 宗，部分纠错 94 宗。 观察员的启用有效地限制和揭露了村委会选举中的各类不法行为，这一做法在其后的村委会选举中得到保存，并得到学界认可。 2006 年国内初次出现观察员的培训资料-中国社会出版社出版的(中国-欧盟村务管理培训项目全四册就包括(村民委员会选举大会观察手册。 3.健全农村自治组织设置，加强组织功能建设根据(广东省施行村民委员会组织法办法和(广东省村民委员会选举办法等规定，当下广东农村基层自治组织体系基本建立，构成了村支部、村民委员会、村民小组、专门委员会、农民合作组织等多重自治单位。 从组织功能设定而言，专门委员会包括人民调解委员会、治安保护委员会、公共卫生委员会、经济管理委员会、计划生育委员会等，具有独立职权和地位，与村委会构成协助与合作关系。 农村各种组织的建立和发展，是促进村务民主管理发展，实现管理形式由组织集权转向多组织分权，管理主体由组织独尊转向多组织共同管理的必要条件。 2018 年，广东省人大常委会重新修订 (广东省村民委员会选举办法， 增加了 村民委员会成员中应当至少有一名妇女 、 正式候选人根据得票多少的顺序确定，华而不实应当至少有一名妇女 的规定。 2018 年全省村两委选举中这一规定得到贯彻。 省委组织部、省民政厅要求各地对上报的村、社区 两委 成员人选严格把关，如成员中没有女性的，一律不予批准。在本次换届中，全省共有 25317 个村、社区配备了女委员，确保女性进村、社区 两委 比例到达100%,为基层妇女参政议政充实了气力。 在建设村民自治组织体系的同时，不断强调继续发挥组织在华而不实的积极功能。 早在 1982 年改革开放初期，(全国农村工作会议纪要即明确了村支部的核心地位，指出 的农村基层组织是团结广大群众前进的核心和战斗堡垒 . 2003 年(关于深切进入开展农村的建设 三级联创 活动的意见要求在新形势下继续建立健全常抓不懈的工作机制，进一步加强农村基层组织建设。 根据指示，广东于 2003 年通过(广东省关于施行固本强基工程全面推进的基层组织建设的决定等文件，将加强农村基层组织建设作为重中之重，并对基层工作提出详细要求。 例如规定乡镇领导每年下村的时间应不少于 4个月，华而不实要有 20 天以上的时间住村进户；乡镇领导每人要挂钩一个村，十分要挂钩帮助后进村；镇村每人要联络 5 户以上不同类型的农户，把握民情，帮助解决实际问题；建立和完善乡镇领导天天 24 小时值班制度、住镇制度和接访日制度，一把手接访原则上每月一次；镇委、镇应组织涉农 站所 负责人、技术人员，定期为农民提供咨询服务。 4.推广村务公开与财务监管制度，规范镇村公务活动实行村务公开， 尤其是财务公开是农村民主管理的重要内容。从 1998 年正式推行村民自治制度以后，就不断强调对村务监管。在 1998 年(关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知、2000 年 (关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知、2004 年 (关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见及 2005 年(建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系施行纲要等文件中，明确要求各地村自治组织、乡镇严格财务管理及收支审批程序，在财务、决策上公开透明保障群众的知情权、决策权、介入权和监督权。 根据精神，广东省于 2001 年出台(广东省村务管理办法试行、(广东省村务公开条例，2007 年出台(关于推进镇乡财政和村级财务管理方式改革试点工作的指导意见等文件规范镇村公务活动，强迫实行政村务公开。 例如在(广东省村务管理办法试行中规定： 村日常的小额开支，实行 两笔会签 制度，华而不实，村民委员会主任一支笔，村务公开监督小组一支笔，缺少任何一支笔均不得入帐报销。村委会主任经手的开支，由村支部书记审批；村支部书记兼村委会主任经手的开支，由村委会副主任审批。 意见不统一、无法 两笔会签 的，提交村支部讨论 . 另外还规定： 村财务收支情况应当由村支部书记、村民委员会主任和村务公开监督小组审核并签字后，每月颁布一次，由村务公开监督小组收集群众意见并向村支部、村民委员会汇报 . 按照有关要求，广东省各地积极出台对农村财政监管的措施， 例如在农村建立财务信息公报栏等。 在梅州蕉岭县，2007年后逐步构成 基层两公开 、 干群对话会 、 会议召集组 、 村务监事会 等制度形式，促进保障全县群众知情权、表示出权、介入权、监督权。华而不实三圳镇芳心村建立的村务监事会，会员是 三老 同志-老、老、老模范，监督内容包括村务公开、财务收支、重大事项、政策落实、意见处理等，即对村务管理进行事前、事中、事后全面监督。fo山三水区则规定村里 3000 元下面的生产性开支和 1000 元下面的消费性开支，由村居委书记主任审批；3000 元以上 5000 元以上的生产性开支和 1000 元以上3000 元下面的消费性开支 ,由村 居 委书 记 主任 、副书记 副主任 联批；5000 元以上的生产性开支和 3000 元以上的消费性开支，由村 两委 会议或村民代表会议集体讨论决定。 有一些地区还将财务公开原则推广到村民小组一级。广州市番禺区榄核镇多数村庄集体经济发达。 为确保各村民小组的事务、财务工作在 阳光 下运行 ,榄核镇综合农业局 、民政局等部门统一制作了上月现金流水账颁布表、收支汇总颁布表、征地款情况颁布表、收益分配表、应收应付颁布表等 5 大财务公开表，要求各村必须于每月十五日前将财务公开表对外颁布。村民小组政务工作领导组同时要求行政村两委配合相关工作， 并将监督村民小组的财务、事务公开工作纳入两委的年终考核。通过以上措施，广东大部分行政村的财政管理较前有所改善， 群众知情权得到保障。 同时，针对广东地区土地流转程度大，农村易于因征地引发突出社会问题的现象，广东省委、省通过并推行 2005 年(广东省集体建设用地使用权流转管理办法、2006 年 (广东省农村集体经济组织管理规定等政策着重加以规范解决。 二、广东村民自治法律、法规施行的特点 1.以国家基本政策为基础，充分具体表现出广东地方特色广东村民自治法律、法规是在国家的统一部署下，由省委、省针对广东省详细情况出台详细指导意见，以及各地市、县、乡镇根据各自实际，制定的解决本地详细问题的方案文件。 这样既能保障基层民主政治改革的基本方向，又能有的放矢的解决实际面临的问题。例如，由于广东多地农村集体经济发达，村务尤其是财务与村民及村亲身利益密切相关，因此群众参政更为积极，村两委矛盾也愈加剧烈。 为解决这些问题，广东加强实验，创新直选程序，领全国之先创造出 两推一选 和 二选联动 选举形式。 2.以解决既存问题为靶向，具有一定的滞后性广东的村民自治法律、法规的制定和施行缺乏对问题的预见和前瞻，只在现实矛盾和问题充分显现后才发挥作用。 这种滞后的做法，一定程度上阻碍了农村社会发展。例如，在广东农村集体经济发达地区，介入集体经济创收与分红的人员成份复杂，包括外来长居劳动者、外嫁女、参员、本村外出就业者等。 怎样合理分配资源和利润，成为长期不能解决的一大难题，严重地影响了当地经济和政治的持续发展。 针对这些问题，广东省各地直至 2008 年后才陆续出台指导意见， 至今也尚未构成完好的法规体系。 3.村民自治得到有效保障，但没有能从根本上解决矛盾与全国多数地区情况一样，当前广东省村民自治法律、法规施行的总体成效很大，但农村政治矛盾仍然凸显，尤其是一些影响民主政治发展的根本问题都没有得到解决，且有愈演愈烈的趋势。 例如，民主选举固然成为热门，但选举中存在的贿选现象，选举程序违法等严重问题还没有根治。 另外，在各地农村日常管理中，民主决策、民主管理，民主监督形式大于本质，导致村两委权利孤岛化、独占化倾向日趋明显，成为农村民主政治的严重障碍。 通过观察广东村民自治法律、法规施行的成效与特点，我们能够把握将来的努力方向。首先，要继续严格继承国家法律精神，保障农村民主政治的正确方向；其次，要准确预见和全面把握广东不同地区发展要求，及时制定政策，保障对农村社会矛盾的有效调解。 再次，要从根本上理顺镇村、村民自治体系组织关系，保障建立健康的农村治理环境。