检察机关参与民事公益诉讼的三种途径解读,民事诉讼法论文.docx

检察机关参与民事公益诉讼的三种途径解读,民事诉讼法论文随着我们国家社会经济的发展，损害公共利益的现象不断出现，严重威胁着群众的生存环境、生活质量和财产权益。2020 年修订的(民事诉讼法第五十五条规定： 对污染环境、损害诸多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织能够向人民法院提起诉讼。 至此，公益诉讼制度在我们国家正式确立。十八届四中全会提出的 探寻求索建立检察机关提起公益诉讼制度 ,为检察机关提起公益诉讼提供了指引。笔者仅就检察机关通过催促起诉、支持起诉和直接起诉三种途径提起公益诉讼略陈管见。 一、催促起诉。 催促起诉，是指针对国家、社会公共利益遭受损害，行政监管部门不行使或怠于行使监管职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以法律监督者的身份催促有关行政监管部门依法提起民事诉讼，保卫国家、社会公共利益的一项民事检察制度。 一 催促起诉根据。 催促起诉作为民事检察工作制度的创新，在法律上并没有直接的根据，但其根本源头于检察机关的监督职能属性。首先，检察机关催促起诉是法治的现实需要。行政机关作为维护公共利益的职能部门，对损害公共利益的不法行为具有管理、处理惩罚的职能和义务。但行政处理惩罚侧重于对违法行为的制裁而不具有对违法行为后果的消除功能。当行政管理职能不能发挥作用时，通过发起司法救济手段，以有效维护国家和社会公共利益，这是对行政权的完善和延伸，也是一种监督。但由于具有监管职能的各级行政主体及其工作人员，基于部门利益、地方保卫等原因不履行职责或不正确履行职责造成公共利益受损害的现象时有发生， 他们往往不会自我否认、自寻费事地积极行使民事诉权， 以司法救济手段防止公共利益受损害的动力普遍缺乏，由此也就造成了公共利益被损害而无人提起诉讼的局面。另外，公共利益具有整体性、宏观性、抽象性特点，现有规范性法律文件除(海洋环境保卫法外，对相关机关作为主体提起民事公益诉讼尚没有明确详细的规定，行政机关利用民事诉讼方式来防止公共利益受损的责任意识普遍欠缺。具有监管职责的行政机关怠于民事诉讼无疑会导致公共利益更多受损害的情况发生，有法必依、执法必严的法治要求将难以实现。检察机关催促起诉制度的建立，能够在相当程度上改变这一局面。其次，检察机关催促起诉是其职能属性的要求。法律的生命力在于施行，法律的权威也在于施行。我们国家检察机关是宪法规定的专门法律监督机关，对其他机关施行法律的行为具有监督职责。十八届四中全会(关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出， 检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该催促其纠正。 民事催促起诉是检察权对国家利益、公共利益监管部门的一种直接监督，是检察权对国家利益、社会公共利益监管权的有限监督，具体表现出了检察机关在对公权利监督的基础上对私法领域以维护公共利益为目的进行有限干涉。 私法领域实行意思自治、契约自由原则，要求尽可能减少国家干涉，但是需以不损害国家利益、社会公共利益为前提。检察机关以法律监督者身份在特定范围内催促具有公共利益管护职责的行政机关依法行使诉权，有利于防止因行政机关怠于或不提起诉讼致使国家利益、社会公共利益遭受损害，并对行政机关依法行政、有效履行监管职责也是一种鞭策。 二 催促起诉相关问题考虑。 1. 催促起诉的对象应为行政机关。(民事诉讼法将提起公益诉讼的主体确定为 法律规定的机关和有关组织 .笔者以为，检察机关催促起诉对象应限定在 法律规定的机关 范围。首先，关于 法律规定的机关 .我们国家宪法规定的机关包括权利机关、行政机关、审讯机关和检察机关。权利机关和审讯机关显然不包括在 法律规定的机关 范围内，那么有权提起公益诉讼的机关只能是行政机关和检察机关。行政机关和检察机关同为国家和社会公共利益的代表，均担当着维护公共利益的职责，当公共利益受损害时，行政机关、检察机关天经地义需要依职权采取各种方式维护公共利益，包括通过司法途径救济公共利益。当然，我们国家作为成文法国家，能否能成为主体提起公益诉讼还需要有法律的进一步明确受权。当前，我们国家仅有(海洋环境保卫法对诉讼主体作出规定，其受权海洋环境监督管理权部门 对毁坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保卫区，给国家造成重大损失的 ,依法代表国家对责任者提出损害赔偿要求。其次，行政机关对相关领域有法定监管职责，其公法义务与维护国家利益、社会公共利益是一致的。检察机关作为宪定的法律监督机关，当行政机关对其职责监管范围内公共利益受损害的情形不履行职责、怠于履行职责，对应当依法提起民事诉讼而未予提起诉讼的，行政机关就不可避免成为检察机关催促起诉的对象。另外，要指出的是， 有关组织 不能成为检察机关监督起诉对象。 因有关组织系为维护公共利益而自发成立，不负有公法义务，基于意思自治与自由处分的私法原则，有选择不提起公益诉讼的权利，检察机关不能强迫有关组织行使公益诉讼权。因而，不负有公法义务的 有关组织 不能作为检察机关催促起诉的对象。 2. 国有资产流失应纳入催促起诉案件范围。新民诉法以列举式将侵犯环境污染、消费者合法权益案件纳入公益诉讼案件范围，同时又以开放式为其他损害公共利益案件的纳入提供了空间。催促起诉自 2003 年在浙江省试点至今已十余年，当前，全国大部分检察机关已开展了催促起诉的探寻求索工作并获得了良好效果，且多个省级检察机关已经出台了适用于本省的催促起诉规定。纵观这些规定，范围多数牵涉国有资产流失方面。新民诉法出台后，国有资产流失能否纳入公益诉讼范围，并由检察机关催促起诉？ 有观点以为，国有资产的所有权属于国家，国有资产流失损害的是国家利益，主体是特定的，而公共利益的主体是不特定的，国家利益不等于共同利益，因而牵涉国有资产的案件应属于普通私法领域的民事案件，而非公益案件。支持国有资产案件纳入公益诉讼案件的观点则以为， 国家利益是社会公共利益的核心 ,2 就国家利益和社会公共利益而言，有时很难找出它们的区别，由于在我们国家社会条件下，国家利益和社会公共利益从根本上是一致的。 3 我们国家是社会公有制国家，根据(物权法规定，国家财产属于全民所有。国有资产是国家的经济命脉，是社会赖以生存和发展的经济基础，当国有资产大量被不当处分损害了国家利益、动摇了国家的经济基础时，实际上也是对全民利益造成了损害，牵涉的终究还是社会公共利益问题。 并且，国家具有抽象性、整体性特征，在这种情况下，因遭到损害的是国家利益，而非详细的个人或者组织利益，根据传统的私法形式，很难有适格主体提起诉讼。假如这类案件无法进入诉讼程序，违法侵权行为就无法得到及时有效地遏制，国有资产就很难得到有效的司法保卫。因而，有必要通过公益诉讼方式实现对国有资产的保卫。 3. 催促起诉应以行政手段为前置。行政机关职能监管部门在维护公共利益方面具有专业性、主动性、及时性特点，假如行政机关充分依法履行职责了，那么很多损害后果往往是能够避免的，因而，检察机关应先通过 检察建议 方式催促行政机关依法履行行政职责，充分发挥行政权作用。假如行政机关已经履行行政职责，穷尽法律赋予的处理惩罚手段仍不能消除违法后果或制止违法行为的，在行政机关怠于起诉或不起诉情况下，检察机关再予催促其向法院提起民事诉讼。若通过行使行政权即能够解决问题，检察机关就没必要催促起诉。这种诉前催促履行职责，既能降低诉讼成本，节约司法资源，又能使公共利益得到及时有效救济。 二、支持起诉。 支持起诉，是指当国家、社会、公民的合法权益遭受非法损害，且能够通过民事、行政诉讼途径获得救济时，人民检察院支持适格主体依法提起民事、行政诉讼，维护其权益的活动。 关于检察机关能否支持起诉，有学者以为，法院与原被告之间构成一个等腰三角形构造形式，检察院对于诉讼，不管是支持原告一方，还是被告一方，都将打破原被告之间完全平等的格局，毁坏民事诉讼的公正性。 笔者以为，检察机关支持起诉，不但不会毁坏民事诉讼平等原则，还会促进格局的平衡，使诉讼主体在形式和本质上趋于平等。现实中，公共利益的损害者往往是相对实力雄厚、气力强大一方，这在民事诉讼中本就已构成事实上的不对等，检察机关参与支持原告一方，使双方到达平衡，更有利于民事诉讼中平等原则的实现。而且，检察机关作为公共利益的代表，在公共利益遭到损害时，也有责任有所作为。 (民事诉讼法第十五条规定： 机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，能够支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。 这里的 机关 ,因无限制性规定，应理解为包括检察机关。同时，最高检于 2001 年制定的(关于加强民事检察工作若干问题的意见中指出： 对损害国家利益、社会公共利益的案件，支持有诉权的当事人向人民法院提起民事行政诉讼。 最高检于2020 年制定的(关于深切进入推进民事行政检察工作科学发展的意见再次指出， 检察机关要积极探寻求索支持起诉形式 .最高法对检察机关支持起诉做法已与检察机关达成共鸣，其在 2021 年出台的(最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释中对检察机关支持起诉作了规定，并对检察机关支持起诉的方式规定为： 检察机关 根据(民事诉讼法第十五条规定，能够通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼 .上述规定为检察机关支持起诉提供了法律根据。