老旧小区改造构想.pdf

老旧小区改造首先是一项社会事业，其次才是一块市场经济的蛋糕。在这个过程中，如何转变城市发展和管理模式，审慎处理好政府、企业和居民三方之间的关系，尤为重要。八月初的北京，走进建于 1973 年的朝阳某小区，没有46 年历史本应呈现出的破旧，崭新的外挂电梯和刚刚粉刷的楼房外立面都格外惹人注意。这里是北京市首批进行改造的老旧小区之一。光鲜背后，记者也发现，居民楼一共6 层，电梯只在3 楼到 6 楼停靠，使用电梯要刷专用的充值卡，每使用一次，扣去3 毛余额。小区外来访客没有充值卡，2 楼的居民无法搭乘电梯出于种种原因，还是有不少人选择步行上下楼。2017 年底，住房和城乡建设部在厦门、广州等 15 个城市启动了城镇老旧小区改造试点，截至 2018年 12 月，试点城市共改造老旧小区106 个，惠及万户居民。同时，2018 年，全国老旧小区加装电梯已经完成了1 万多部，在施工的有 4000 多部，正在办理前期手续的有7000 多部。实际上，老旧小区改造从15 城试点，到被写入2019 年政府工作报告，再到 2019 年 6 月以来，中央层面短时间内先后三次部署推进相关工作，在政府的大力推动下，老旧小区改造逐渐成为产、学、研各界讨论的焦点，“钱从哪儿来”等争论从 未停歇。老旧小区改造是一项已经被上升到国家层面的、“既保民生，又稳投资，同时拉动内需”的重要工作。在一些机构的预测中，老旧小区改造又是一个想象空间在2 万亿以上的蓝海市场。但在居民视野里，这似乎又只是一个“电梯加装装哪里”“一楼改造出钱么”的具体而微的民生问题。对此，有资深业内人士向记者坦言，老旧小区改造首先是一项社会事业，其次才是一块市场经济的蛋糕。在这个过程中，如何转变城市发展和管理模式，审慎处理好政府、企业和居民三方之间的关系，尤为重要。从棚改到旧改从棚改到旧改按照住房和城乡建设部等三部委今年3 月印发的关于做好2019 年老旧小区改造工作的通知（以下称通知），老旧小区应为建成于2000 年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。根据住房和城乡建设部标准定额司巡视员倪江波在公开场合的介绍，我国建成于2000 年前的老旧居住小区有近16 万个，涉及居民超过4200 万户，建筑面积约为 40 亿平方米。7 月 1 日，国务院新闻办公室举行的政策例行吹风会上，住房和城乡建设部副部长黄艳表示，这些小区可能已经建成了20 年以上，由于原来设计标准比较低，再加上维护、养护不到位，多存在管网破旧老化现象突出，养老、抚幼、物业等配套缺失，道路损坏、秩序混乱、私搭乱建等问题明显。实际上，老旧小区改造并非短期出现的新鲜事物。不过，老旧小区改造在过去很长的时间内，一直并未成为城市更新的主要工作。多位分析人士均向21 世纪经济报道记者表示，彼时，城市更新的主要模式还是棚改。进入 2018 年下半年后，出于防范隐性债务风险、去库存任务阶段性结束、防范部分地区房价过快上涨等多方面原因，棚改融资监管与相关政策出现较大变化。2019 年 4 月，财政部公布的2019年棚改计划新开工数量仅285 万套，同比下降51%。在这一背景下，和棚改对象存在重合部分的老旧小区改造，开始受到重视。尽管对房地产投资不存在拉动作用，对上下游产业的带动效应也弱于棚改，但老旧小区改造投资强度更小、同等体量资金惠及面更广，在部分区域内，部分取代棚改成为必然。坐一次电梯三毛坐一次电梯三毛“整个电梯装下来要78 万，政府补贴24 万，剩下的钱由6层楼 24 户自己出。我住六楼，算下来要出7 万多块 8 万块钱，当然拒绝了。”6 月，在接受 21 世纪经济报道记者采访时，上海某老旧小区居民张浩（化名）这么向记者解释他为什么反对他所在的单元楼加装电梯。实际上，由于老旧小区往往经历了由公房分配，再到住户买断的过程，产权关系复杂、管理主体混乱、维修基金缺位等，都成为老旧小区改造的阻碍。盈利空间如何、钱从哪里来，一直是各方最为关注的问题。在上述7 月 1日的国新办吹风会上，黄艳在面对媒体关于项目资金筹措难题是否可以引入金融支持的问题时，也只是用“不能具体回答”“尚需调研”进行回应。“在老旧小区改造中最缺的就是钱”，北京清华同衡规划设计研究院总工程师、中国城市规划学会城市更新学委会委员张险峰告诉记者，没有改造资金来源、不产生新的盈利空间，自然没有企业愿意投入。而仅靠政府投入 杯水车薪，难以完成如此艰巨的改造任务。目前，老旧小区改造内容主要分三大类：一是保基本的配套设施，包括水、电、气、路等市政基础设施的维修完善，装电梯也是其中非强制的部分；二是提升类的基础设施，包括公共活动场地、配建停车场、物业用房等；三是完善公共服务类的内容，包括养老、抚幼、文化室等设施。按照前述通知的要求，要按照“谁受益，谁出资”的原则，完善居民合理分担、单位投资、市场运作、财政奖补等多渠道资金筹措机制。积极探索通过政府采购、新增设施有偿使用等方式，引入专业机构、社会资本参与老旧小区改造。21 世纪经济报道记者注意到，根据不同的改造内容，融资模式也有所不同。其中，小区、楼道照明设施、维修更换水、电、燃气管道、供暖设备、社区绿化等保基本的配套措施，根据相关机构测算，这类改造涉及总投资约万亿。而从试点情况来看，这部分投资资金来源，多以政府财政为主，且占比在90%左右。而在受人关注的“加装电梯”领域，由于投入相对较大，也成为了各地引入社会资本的重要领域。目前，各个地方都对增设电梯提供了10 万-25 万元不等的补助，广西等一些地方，补贴还会随着楼层的增高而增加。在北京的尝试中，主要有“代建租用”、由产权单位或是集体出资、业主自筹自建三种方式。一些小区改造过程中，建设外挂电梯时采取了“居民申请、免费安装、有偿使用”的“代建租用”模式。而上海则试点了所谓的“6+1 模式”，是指由开发商出资在原有6 层住宅顶层加盖一层，加层房屋出售所得用于补贴电梯安装与前期保养费用，业主只需支付电梯运行费。张险峰认为，发动社会力量投入改造的模式值得肯定，企业通过先期投入改善了居住条件，自然可以通过后续服务收取应得的费用。在推行这种模式之前，还是需要政府提前做好顶层设计和系统规划，把各种技术方法、各种渠道筹措的资金统筹加以考虑，避免重复建设或单一科目改造带来新的问题。挖掘新的盈利空间挖掘新的盈利空间与政府补贴为主的基础设施改造相比，公共服务产品的提供和收费，可以为企业参与老旧小区改造带来更大的盈利空间。张险峰告诉记者，老旧小区改造，其实可以在建造技术和产品、地上地下空间的挖潜利用、后续管理运营等环节，创造新的盈利空间。比如在土地空间挖潜方面，可以通过优化规划设计，把边角废弃土地、地下空间进行二次开发，改为停车、商业服务、运动休闲、养老服务等设施，为投入改造的企业带来土地经营效益。在水系统、供热、网络、电梯改造中，鼓励建造商与运营捆绑，在运营收费中实现资金平衡等等。不过，多位业内人士均向 21 世纪经济报道记者指出，与“棚改”等其他城市更新模式不同，老旧小区改造过程中，不可避免的要与居民持续沟通，如何提高居民购买服务的意识，显然是重中之重。愿景明德集团承接了北京劲松小区等多个老旧小区改造的标杆项目。其城市更新部门负责人告诉记者，光做老旧小区物业管理，几乎是不可能实现盈利的。老旧小区普遍存在物业管理较差的问题，导致居民不满意，也就不会主动缴物业费，所以公司就没有意愿进行老旧小区的物业管理，或者是物业管理水平越来越差，“这是一个恶性循环”。如何走出这个循环这显然需要政府部门与企业做更多的工作。其中，政府部门应当从制度设计、政策法规、技术标准、财政补贴、系统规划、市场准入、公众参与机制、推动技术创新和集成应用等多方面，进行顶层设计和因地施策，发挥政府应有的主导作用。同时，基层、社区的引导作用不可忽视。一位北京某老旧小区的居委会工作人员告诉记者，在是否需要电梯改造的问题上，居委会组织了居民议事会和楼门长会，率先获得小区内部分积极分子的认可；随后居委会干部分成10 个工作组，早上7-8 点入户收集老年居民意见，晚上9-10 点入户搜集年轻居民意见，多轮沟通后最终获得了一致同意。而在企业层面，上述愿景明德人士告诉记者，他们在某小区的闲置空地上新建了社区服务中心。中心内部引入哪些服务商家，是通过向居民发放2000 多份调查问卷得到的。同时，还顺应居民要求，为社区街边二十多年的理发师傅，装修改造了二十多平米的营业空间。目前，该负责人介绍，愿景集团在劲松小区的业务，收入主要有三个来源：第一是物业费，相对较少，但也能弥补当前部分运营缺口；第二是停车管理，整个小区有五百多个停车位，这部分带来一定的收入；第三是企业利用自有资金投资改造，在街道的支持下，把社区内闲置、低效利用的空间盘活起来，引入便民服务业态和社区广告所产生的收入。未来，还将引入一些入户的保洁、维修的收入。张险峰指出，“老旧小区改造首先是一项社会事业，其次才是一块市场经济的蛋糕。因此，在平衡社会效益和经济效益中，应以社会效益为先，在确保群众满意的前提下再考虑经济效益。