公共部门绩效评估的改进.pdf

北京交通大学硕士学位论文公共部门绩效评估的改进姓名：马剑申请学位级别：硕士专业：工商管理指导教师：荣朝和20090601中文摘要摘要：公共部门的绩效评估是2 0 世纪一些发达国家公共管理部f-J 弓l 进的一种管理工具，通过评价公共部门的运行成果和管理效率来提高其治理水平、改进公共部门与社会的关系。2 0 世纪8 0 年代以来，我国受经济全球化和信息技术革命的影响，在国外发达国家绩效评估热潮的带领下，对绩效评估进行了有益的探索和尝试，同时，大量公共部门绩效评估理论开始兴起，一些地方公共管理部门的绩效评估实践呈现多元化特征，并创造了许多有特色的新模式。随着我国公共部门体制改革的推进，我国在公共部门绩效评估方面需要进一步完善和改进。本文研究的目的主要有以下三个方面：一是发现问题，总结我国公共部门绩效评估的困境和难点；二是分析问题，从实际出发，系统全面地分析我国公共部门绩效评估亟待改进的原因；三是解决问题，在借鉴国外理论和实践的基础上，理清改进公共部门绩效评估的思路，提出行之有效的改进对策，力争促进服务型、责任性、法治性和高效率的公共部门运行体制建设。在撰写本文过程中，我首先参阅了国内外有关公共部门绩效评估的报刊及电子资料，并系统研究了相关的重要文献。同时深入一些相关单位实地了解绩效评估的开展情况，并结合在公共部门工作的实际经验较为全面的进行了归纳和总结。本文在评估主体分析、我国绩效评估存在的问题以及改进思路和对策上提出了自己建设性的观点和看法。在本文研究的基础上，力争通过完善公共部门绩效评估的领导及组织体系、构建多元化绩效评估方式、改进专家评估机制、完善科学的绩效评估体系、强化评估监督机制等对策，力争在我国建立一支“办事高效、运转协调、行为规范”公共部门运行队伍。关键词：绩效公共部门绩效评估改进A B S T R A C TA B S。I R A C I：P e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fP u b l i cs e c t o ri sam a n a g e m e n tt o o l，i n t r o d u c e df r o mp u b l i ca d m i n i s t r a t i o no fs o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e si nt h e2 0 t hc e n t u r y,w h i c hi m p r o v et h eg o v e r n a n c eo fp u b l i cs e c t o r,a n dt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep u b l i cs e c t o ra n dt h ec o m m u n i t yt h r o u g ht h ee v a l u a t i o no ft h eo u t c o m eo ft h eo p e r a t i o no fp u b l i cs e c t o ra n dm a n a g e m e n te f f i c i e n c y S i n c et h e8 0 So f2 0 t hc e n t u r y,u n d e rt h ei n f l u e n c eo fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o na n dt h er e v o l u t i o ni ni n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y,w em a d eu s e f u le x p l o r a t i o n sa n da t t e m p t so np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n，g u i d e db yp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nd e v e l o p e dc o u n t r i e s A tt h es a m et i m e，al a r g en u m b e ro fp u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nt h e o r yh a sb e e nr i s i n g S o m ep r a c t i c eo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n si nl o c a lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o np r e s e n td i f f e r e n tc h a r a c t e r i s t i c sa n dp r o d u c ean u m b e ro f n e wm o d e lf e a t u r e s W i t ht h ea d v a n c eo ft h ep u b l i cs e c t o rr e f o r m，C h i n e s ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni nt h ep u b l i cs e c t o rn e e df u r t h e rc o m p l e t e m e n ta n di m p r o v e m e n t T h em a i np u r p o s eo ft h i sp a p e rh a st h r e ea s p e c t sa sf o l l o w i n g：F i r s t,d i s c o v e r i n gp r o b l e m s，s u m m i n gu pd i f f i c u l t i e so np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h ep u b l i cs e c t o r；S e c o n d，a n a l y s i s i n gt h ep r o b l e m s，p r o c e e d i n gf r o mr e a l i t y,a n a l y s i s i n g,s y s t e m a t i c a l l ya n dc o m p r e h e n s i v e l y,t h er e a s o n sf o ri m p r o v e m e n to ft h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n；T h i r d，s o l v i n gt h ep r o b l e m s b a s e do nt h et h et h e o r ya n dp r a c t i c ea b r o a d，m a k i n gc l e a rt h ei d e a so fi m p r o v e m e n t si np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i cs e c t o ra n dp u t t i n gf o r w a r dt oi m p r o v ee f f e c t i v er e s p o n s e，a n ds t r i v i n gt op r o m o t ei n s t i t u t i o n-b u i l d i n go ft h ep u b l i cs e c t o ro ns e r v i c e，a c c o u n t a b i l i t y,r u l eo fl a w a n de f f i c i e n to p e r a t i o n A tt h et i m eo fw r i t i n gt h i sa r t i c l e，f i r s to fa l l，Ir e f e rn e w s p a p e r sa n dp e r i o d i c a l sa n de l e c t r o n i ci n f o r m a t i o no fp u b l i cs e c t o ra th o m ea n da b r o a da n da n a l y z es y s t e m a t i c a l l yt h er e l e v a n ti m p o r t a n td o c u m e n t s A tt h es a m et i m e，d e e p l yu n d e r s t a n dt h es i t u a t i o no fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fs o m er e l e v a n tu n i t s，a n ds u m m a r i z ea n dc o n c l u d et h ee x p e r i e n c ec o m b i n e dw i t ht h ep r a c t i c a le x p e r i e n c e T h ep a p e rw i l lp r o p o s ec o n s t r u c t i v ev i e w sa n dp e r s p e c t i v e so na n a l y s i so fa s s e s s m e n ts u b j e c t，p r o b l e m so fC h i n e s ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dt h ei d e a sa n dm e a s u r e so fi m p r o v e m e n t I nt h i ss t u d y,t h r o u g hs t r i v i n gt Oi m p r o v ec o u n t e r m e a s u r e so fl e a d e r s h i p，o r g a n i z a t i o n a ls y s t e ma n dm o n i t o r i n gm e c h a n i s mo fp u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c e，t h ep a p e rw i l lb u i l dt h ep u b l i cs e c t o rt e a mw h i c hi s”T h eh i 曲e f f i c i e n c y,c o o r d i n a t e do p e r a t i o n s，c o d eo fc o n d u c t”K E Y W O R D S；p e r f o r m a n c eP u b l i cs e c t o r；p e r f o r m a n c e；e v a l u a t i o n；i m p r o v e m e n t独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。学位论文作者签名：，彩签字日期：知7 年月多日5 9学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。(保密的学位论文在解密后适用本授权说明)聊龆孝孰白签字日期：口罗年多月7 日砂叩，孙年签叩者扣储影文期沦同位字学签致谢本论文的工作是在我的导师荣朝和教授的悉心指导下完成的，荣朝和教授严谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢两年来荣朝和老师对我的关心和指导。叶龙教授悉心指导我们完成了一系列专业方面的试验与测试，并以严谨的态度指导我们完成相关专业课的学习，在此向叶龙教授表示衷心的谢意。李红昌副教授不仅是我的班主任，在学习上和生活上都给予了我很大的关心和帮助，并对我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示衷心的感谢。在实验室工作及撰写论文期问，官雪梅、卢莹等同学及单位的领导和同事对我论文中的公共部门绩效评估研究工作给予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。另外也感谢我的父母和兄弟，在完成学业过程中，给予了我无私的资助和鼓励。同时还要感谢我的爱人袁淑芬及其他亲人，有他们的理解和支持才使我能够在学校专心完成我的学业。1 1 选题原因及研究目的1 引言(一)选题原因首先，随着我国市场经济体制的建立和不断完善，公共部门管理体制和方式的变革已经提到更加突出的地位。绩效评估是当代公共管理发展的主题之一，同时公共部门绩效评估也成为管理模式变革的难点和核心。目前我国J 下处在市场经济体制的初级阶段，经济体制的转轨离不开政治体制改革的配套进行。党的十七大对进一步推进改革发展作了总体部署，并明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。一这就要求进一步提高公共部门的工作效率，从而为经济的持续、快速和健康发展提供更好的服务和支持。因此，在这种背景下，通过对公共部门绩效评估的研究更加具有现实意义。其次，公共部门的绩效管理目前在世界上许多国家和地区都在深入研究和探讨，尽管一些发达国家和地区在此方面早已涉足，并且在实践中积极探索，但是由于公共部门的绩效管理更多地关注效率、效果和公平等诸多因素，并不像企业那样单一，所以要建立一个相对成熟和固定的公共部门绩效评估体系还需要更长时间的探索和总结。本文希望通过对国外经验的借鉴逐步改进我国公共部门绩效评估的方式方法，力争有针对性地推进此方面工作的进展。第三，长期以来，本人一直从事公共部门的人力资源管理工作，在日常工作中较为深入地了解我国一些地方开展公共部门绩效评估的做法。同时，在研究生学习期间重点涉及了一些公共部门绩效管理的一些相关知识。所以希望能有效地结合实际，在国内很多学者和专家在公共部门绩效管理探索的基础上，找到一些公共部门绩效评估改进的新对策。(二)研究目的本文研究的目的主要有以下三个方面：一是发现问题，总结我国公共部门绩效评估的困境和难点；二是分析问题，从实际出发，系统全面地分析我国公共部门绩效评估亟待改进的原因；三是解决问题，在借鉴国外理论和实践的基础上，理清改进公共部门绩效评估的思路，提出行之有效的改进对策，力争促进服务型、责任性、法治性和高效率的公共部门运行体制建设。1 2 论文的内容结构、特点和研究方法(一)论文结构本论文共由六个部分组成，其中主体内容四章。在引言部分主要说明了论文选题的原因和研究的目的，并论述了文章的结构、特点和研究的方法。在第一章本文对公共部门绩效评估的相关概念、主题、内容、特点等基本理论问题进行了全面系统的论述，提出了我国实施绩效评估的作用和意义。通过对公共部门绩效评估相关概念及内容的梳理，为此本文的研究和探索奠定了理论基础。第二章是介绍发达国家公共部门绩效评估情况及其特点，其中主要以在公共部门绩效评估方面制度比较完善的发达国家美国、英国和韩国等为例，分析了这些国家近年来公共部门绩效评估的主要做法及特点。在实际撰写论文期间，还深入了解了其他一些国家和地区在开展绩效评估工作中的做法，所以在本章中还专门总结了国外公共部门绩效评估的总体特点，同时揭示了当前公共部门绩效评估中的一些难点问题。第三章是对我国公共部门绩效评估的历史和现状进行分析，其中重点分析了我国改革开放以来国内在公共部门绩效评估方面的阶段性发展情况，较为系统地论述了我国公共部门绩效评估的过程及特点，并分析了当前在公共部门绩效中存在的突出问题。第四章介绍了我国公共部门绩效评估思路与对策，建议在科学发展观指导下，不断增强民主和法制化建设，树立服务意识，同时提出了通过完善公共部门绩效评估的领导及组织体系、构建多元化绩效评估方式、改进专家评估机制、完善科学的绩效评估体系、强化评估监督机制等对策建议。在结论部分主要是对该篇论文进行了总结，从当今公共部门绩效发展的实际、自身工作需要以及如何进一步改进绩效评估等三个方面提出自己的想法。(二)论文特点首先本文从绩效评估的理论和实践出发，较为全面地收集了当今发达国家在开展公共部门绩效评估工作中的做法及特点，并深入总结了国外绩效评估工作的总体特征，同时分阶段性地论述了我国开展绩效评估的进程，并提出改进的思路和对策，体现了较强的系统性。其次，无论是国外公共部门绩效评估还是国内一些地方绩效评估工作的开展，在本文中都做了详细的论述和分析，突出其实践性。(三)研究方法实证研究法。在理论分析方面，本文在描述发达国家公共部门绩效评估实践时，分别选择比较典型的英国、美国和韩国作为代表。在国内实证研究中，本文分阶段选择有代表性的南通、南京和青岛等地，进一步分析公共部门绩效评估工作的实际做法。文献研究法。主要以大量的有关公共部门管理理论、管理学和经济学资料为4主，通过网络、报刊和图书音像收集资料，并结合自己在工作中所阅读的公共管理学、政府绩效管理导论和公共项目绩效管理专著，系统地开展了此方面的研究工作。比较分析法。本文在研究过程中，从纵向和横向进行了分析。横向方面，对我国和一些发达国家开展绩效评估工作进行比较，以便更好地吸收经验：纵向方面，通过我国一些地方在不同阶段开展绩效评估工作的做法，提出进一步完善绩效评估工作的思路和对策。52 公共部门绩效评估的相关概念、内容、特点及意义2 1 公共部门绩效评估的相关概念公共部门绩效评估不仅是对公共部门活动所进行的有组织的评价，也是按照一定的原则和方法，以评估公共部门绩效为目标的系统管理过程。2 1 1 管理绩效与绩效管理管理绩效是人类通过管理手段在从事社会活动过程中所产生的组织效率、效益方面的结果。管理绩效的高低取决于管理活动的科学化水平。而绩效管理是一种把最终效益作为组织管理活动价值标准，在确立组织绩效目标基础上，通过对成本、投入、产出、效率、效益的科学配比组合，实现最佳管理效率和效益的科学管理方法。绩效管理与传统管理方法相区别的主要特征和根本原则是强调管理活动的最终效果以及管理过程的目标控制和评估修J 下机制，主张效果控制而非程序控制。2 1 2 管理绩效评估评估是对事物的本质、数量及对环境影响程度等情况的定性与定量的判断。评估的功能作用是认识主体在对事物的质、量及环境影响取得认知基础上，采取趋利避害的行动。因此，评估是认识的基础，也是认识的过程。评估活动是人类认识和实践活动的重要组成部分。绩效评估就是运用科学的标准、方法和程序，对组织的业绩、成就和实际作为做尽可能准确的评价。绩效评估是绩效管理的核心，通过评估提供公共组织绩效方面的信息，鼓励和促进单位之问的竞争与合作，有助于公众监督，作用于诊断组织中的问题并提出针对性的改进措施，从而推动工作效率和服务质量的提高。绩效评估通常以某一阶段绩效协议中规定的绩效目标作为基础和标准，兼顾该阶段内管理者自身与环境的变数。由于管理绩效评估能够使人们对个人或组织管理活动产生的质与量、效率与效益水平取得共识，同时它使个人或组织的绩效状况公之与众，因此，绩效评估具有组织管理上强大的激励与约束功能。62 1 3 公共部门绩效评估公共部门管理即公共部门组织依法运用公共权力对社会公共事务进行的管理活动。在此，本文所研究的公共部门是指党政机关和具有公共事务管理职能的事业单位等组织。公共部门的本质属性决定了公共部门管理活动的特征，这种特征通常表现为权威性行政方式的管理。因此，公共部门的管理活动是否公平、公正，是否满足了公民的利益要求，公共部门的管理与服务是否取得了好的绩效，就应该且必须受到社会的核查与监督。关于公共部门绩效评估的定义，国内的一些学者也有不同的看法：颜如春学者认为“政府绩效评估是指以一定的时段为界线，对政府绩效进行测量和评价以期改善政府行为绩效和增强控制的活动”。蔡立辉学者则认为“政府绩效评估，就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和群众满意程度等方面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。根据绩效评估的开展方法、作用和目的，在本文中我们认为公共部门绩效评估就是将公共部门的实际工作结果与绩效目标相比较，根据工作效率、管理能力、管理成本和公众满意程度等方面进行分析与判断，评价组织实际工作的成果，从而对组织的绩效进行全面的评价。具体地说，就是通过公共部门自我评估、专家评估、公民及舆论评估等多重评估体制，运用科学的方法、标准和程序，对公共部门组织这一行为主体的业绩、实际作为及其所产生的影响作尽可能准确的评价，以提供组织绩效方面的信息。公共部门绩效评估也是对公共部门行为实行核查与监督的一种组织控制系统与社会控制系统。它既是公共部门自身绩效管理系统的一个组成部分，又是公民代表机构以及社会对公共部门实行监督控制的重要手段。也就是说公共部门管理绩效评估既是一种管理和监控工具，又是运用该工具进行核查与监督活动的过程。22 2 绩效评估的基本主题及主要内容绩效管理最核心的环节莫过于绩效评估，而绩效评估的难点是确认评估的主题和内容。从理论上讲，构建绩效指标，可以使用一个包括下面四个方面的模式：一是输入(i n p u t)，包括提高服务质量所需的资源，包括人员、物力、财力；二是过程(p r o c e s s e s)，包括传送服务的途径；三是输出(o u t p u t)即组织活动或提供1 范柏乃，政府绩效评估理论与实务，人民版社，2 0 0 52 桑助来，政府绩效评估研究，中国人事i f：版社，2 0 0 57的服务；四是结果(o u t c o m e)，系每一个产出或服务所产生的影响。上述模式虽然多少可以反映一个组织的绩效，但是许多组织更乐于使用更具体的概念来建构绩效指标。芬维克(F e n w i c k)认为绩效测量包括了三个层面：经济(e c o n o m i c)、效率(e f f i c i e n c y)与效能(e f f e c t i v e n e s s)，即通常所说的3 E 指标。3 此后，福林(F l y n n)再加上公平(e q u i t y)指标，成为4 E。但是，随着社会的发展，近年来无论是从事公共部门绩效管理的学者还是开展绩效评估的实践者，已逐渐意识到社会责任与回应已经成为评估中不可忽视的一项工作。现分别说明如下：(一)经济(E c o n o m y)。资金是行政管理活动的基础，然而，一个公共组织从事管理活动时实际投入的并不一定是金钱，往往是由金钱转化而来的人力、物力、设备等。公共管理活动中的人力、物力、设备等构成了公共部门对特定管理活动的投入，而获得和维持这些人力、物力、设备所花的资金，就是投入的成本。在评估组织的绩效时，首要的一个问题便是“某组织在既定的时间内，投入的成本是多少?是否按照法定的程序进行投入”，这是经济这一指标首先要回答的问题。经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源水准。经济指标关心的是“投入”的项目，如何使投入的项目作最经济的利用。换句话说，经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标并不关注服务的品质问题。(二)效率(E f f i c i e n c y)。效率是单位时问内所完成的工作量，即投入与产出之比。效率标准要回答的问题是：“机关或组织在既定时间内，预算投入，究竟产生了什么样的结果一。因此，效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率与投入成反比，而与产出成正比，效率关心的是我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务。效率指标通常包括：服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。如，医院可以计算病人的求诊人数；图书馆可以衡量借书册数：大学可以用学生接触老师的时数衡量其成果。效率关心的是手段问题，而这种手段经常可以货币方式加以表达和比较。效率可以分为两种类型：一类是生产效率(P r o d u c t i v ee f f i c i e n c y)，它指生产或提供服务的平均成本。另一类效率是配置效率(A 1 l o c a t i o ne f f i c i e n c y)，指组织所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好。也就是说，公共部门所提供的多种项目中，如国防、社会福利、教育、健康等，其预算配置比例是否符合人民的偏好顺序。能否接近帕雷托最优(P a r e t oO p t i m a l i t y)即资源的配置能否产生最大多数人的最大利益。传统经济学家认为，当供给者和制造者都有相当数目时，市场本身就具有这种达到最适境界的机能。不过，如果消费者3 卓越政府绩效管理到论，清华人学i J 版社，2 0 0 68没有太多选择时，能否达到帕雷托最优，则是一个问题。4(三)效能(E f f e c t i v e n e s s)。即通常所说的效果。以效率作为衡量标准，仅适用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化。在此情况下，效果便成为衡量公共服务的个重要标准。效果关心的问题是“情况是否得到改善”。这样，效果通常是指公共服务实现目标的程度，如福利状况的改变程度，使用者满意程度，政策目标的成就程度等。因此，效果通常以产出与结果之间的关系加以衡量。就公共部门而言，主要是指管理活动的产出是否满足了社会公众的需要，以及这种产出对既定目标的实现做出了多大贡献。效果可以分为两类：一类为现状的改变程度，例如国民健康状态、水质的净化程度、道路的耐用程度：另一类为行为的改变幅度，例如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果，用接受辅导的病情改善状况来衡量社会工作的效果等。(四)公平(E q u i t y)。传统上公共行政与管理重视效率、效果，而不大关心公平问题。自新公共行政以来，公平问题日益受到广泛的重视，并成为衡量公共部门绩效的重要指标。公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务”。5 因此，公平指标通常指接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性而言，通常无法在市场机制中加以界定出来。公平的指标相当难以衡量。公共行政学者弗罩德罩克森(F r i d e r i c k s o n)曾经提出社会公平的复合理论(C o m p o u n dT h e o r yo fS o c i a lE q u a l i t y)，认为社会公平可以分为下列类型：(1)单纯的个人公平。系指一对一的个人公平关系，例如“一人一票，每票等值”。(2)分部化的公平(S e g m e n t e dE q u i t y)，系指同一类别下的公平关系，如农夫和商人有不同的赋税标准与薪资水平，这是基本分工所造成的实际上公平。(3)集体性的公平(B l o c kE q u a l i t y)，指团体或次级团体所要求的公平，例如黑人要求与白人有公平的参政权，妇女和男人在就业市场上的公平等。(4)机会公平。每个人的天赋不一，后来的发展机会必然不同；但如果两个人都有相同的几率能够谋到某项职位，就是展望性的机会平等(P r o s p e c tE q u a l i t y)。(5)世代间的公平(I n t e r g e n e r a t i o n a lE q u a l i t y)，指这一代与未来一代之间的公平。(五)责任与回应。责任标准强调的是公共组织在决策和执行过程中对公众的要求做出积极的承诺，而不是以追求公共组织自身需要满足为目的。回应是指公共组织在公共管理过程中对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应4 黄哑均、郁义鸿微脱绛济学高等教育i l j 版社，2 0 0 05 谢厶挺澳人利亚的公众监督，党建，2 0 0 79和回复过程。公共组织的回应是一个公共管理过程，在这一过程中制定公共服务政策要符合公众的利益，关注公众，这只是一个方面。更重要的是公共组织要能够及时获取公众对公共组织所提供服务的意见、建议和批评，以及公众的最新需求，对这些意见和需求做出积极灵敏的反应，并做出令公众满意的答复，按公众的意愿解决问题。这五种标准相辅相成，共同构建了公共部门绩效评估的综合评价体系：在经济标准内，考虑资源与成本；在效率标准内，考虑资源与产出；在效果指标内考虑产出与结果；在公平、责任与回应标准内，考虑某种产出及其相应的结果是否增进了社会公平，是否符合公共的利益，反映了公众的意志。在这样环环相扣的过程中，公共部门的整体绩效才能得以真正意义的实现。3 公共部门绩效评估的特点2 3 1 公共部门绩效评估受多种因素制约与企业相比，公共部门所追求的目标具有两个显著的特点多元性和弹性，表现为不同的公共部门追求不同的政治、经济、军事、社会、文化等方面目标，甚至同一部门追求多种目标且目标经常发生变化。对企业来说，高效率意味着低成本，意味着高回报和高利润，效率至上无可非议。对于公共部门而言，多样化目标意味着效率并不是追求的唯一目标，在许多情况和不同阶段下甚至不是首要目标，于是在不同的职能领域、特定的公共政策、具体的管理环节等方面，依据什么样的标准，效率应置于绩效评估中什么样的地位，应该与其他哪些标准进行平衡，就成了绩效评估实践中的难题。公共部门管理的目标在多样化的同时，还存在着冲突的情况，如涉及效率和公平的目标等。从行政管理的历史来看，尽管公共部门两种目标一直并存，但由于其内在的抵触，经常的情况是此起彼伏：早期的行政改革和进步运动实际上是效率运动，6 0 年代木期和7 0 年代初期则是“公平运动”力图以公平为核心价值的“社会性效率取代传统的“机械性效率，而当代西方行政改革实际上是公共责任基础上“效率优先 价值法则的回归。当前西方公共部门管理绩效评估的核心内容是所谓的“三E ，即“经济”、“效率 和“效益 的结合体，另外，本文提出“四E 及责任与回应。这都可以用来对公共部门管理进行不同的层面绩效测评，它们之间有着一致性，但同时也存在着弹性差异，甚至有相互冲突之处，这关键是要明确测评者对公共部门所期望的什么样的结果。此外，公共部门组织定性、定量目标兼而有之，并且定性的目标要远远多于l O定量目标，定性的目标中又有很多是长效目标，可能要相当一段长时间后才知道效果如何。这就给绩效评估带来了技术上的困难：既要给出定性目标的量化评估方法，又要在当前确定长期目标的实现程度，并与短期目标进行比较。在给出了定性目标的评估方法后，还存在定性目标与定量目标的权重和比较问题。所有问题中最难的是多样化弹性目标共同带来的困难：如何在定性、定量目标分类排序的基础上，给出一个包含各公共部门组织的横向大绩效评估排名，以便明晰各部门和各级组织在整体中情况。在此方面也是西方的绩效评估至今仍在探索的问题。2 3 2 公共部门绩效评估要以信息的准确性为基础公共部门绩效评估是以公共部门高程度信息化为基础的，评估对发展信息技术提出更高的要求。美国联邦政府对公共部门绩效评估时强调的三个领域即财务管理、信息技术、财政控制6，就把信息技术作为应强调的三大领域之一。西方国家在推行绩效评估措施的同时，都提出构筑以顾客为导向的公共部门在线服务的发展目标，以提高公共部门收集、处理信息的能力和对社会公众的回应力。7信息交流与沟通是进行评估的基础，高程度信息化还包括信息交流与沟通。在公共部门绩效评估中，公共部门之间、部门与社会公众之间进行的信息交流与沟通很重要，也是必需的。在评估中需要交流与沟通的信息包括：公共部门内部各种信息发生、储存、传递与沟通；公共部门向社会公众传递的各类信息，如公共部门的组成、职能、办事程序、政策与法规、服务中重大决策的过程、社会公众向公共部门传递与反馈的信息等，这些都对公共部门信息化提出很高要求，没有完善的信息交流与沟通机制，也就没有公共部门绩效评估。在公共部门管理评估中不但存在内部评估还存在外部评估问题，而内部、外部评估标准有时是不同的、甚至相反，因而对于外部评估来说，公众只有充分地了解公共部门及其活动，才能做出客观评定，公共部门也只有充分地了解社会公众，才能积极回应社会与公众的需求，提供它们所需要的相关服务。2 3 3 公共-音g f 7 绩效评估受环境因素制约较大这种环境制约因素包括领导重视和政治上支持等。绩效评估有赖于强有力的领导支持，“英国绩效评估之所以能走向普遍化、系统化、规范化和科学化，同6 荚 尼古拉斯亨利著，张昕等详，公共行政j 公共事务第八版，人民人学版 t，2 0 0 27 蔡札辉，“公共部门绩效评估的理念与方法分析”，载白中国人民人学学报2 0 0 2 年5 期l l撤切尔的热心支持和撒切尔当政1 2 年这一事实密切相关。当绩效评估越过初始阶段而趋于成熟并制度化以后，它就会融合在同常管理活动中，像计划控制一样成为管理活动的一个组成部分。8 在我国，依靠领导权威推动这项工作也有明显成效，在开展绩效评估初期，起着很重要作用。例如福建省政府推动公共部门效能建设时，成立了“福建省机关效能建设领导小组”，组长由省长亲自担任。因而，福建效能建设和评估得以有计划、有步骤地开展起来。青岛市的目标管理和评估得到很好推行也是由于领导重视及健全的领导机构，青岛市为此专门成立了目标考核管理委员会，将实施绩效管理和绩效考核作为目标管理一部分与目标管理有效地结合起来。在我国，推行公共部门绩效评估，争取领导重视和政治上支持是非常重要的。另外，绩效评估工作也要在大的政策框架内运行，并不断开拓创新。4 公共部门绩效评估的意义公共部门绩效评估是提高公共部门绩效的有效途径，也是公共部门绩效管理的核心。随着我国行政管理改革的不断深入和对外开放的逐步扩大，公共部门越来越认识到传统的管理运行模式应该变革，绩效评估和管理不仅是政府自身管理的需要，也是人民群众和各种政治组织参与管理国家和社会事务、监督政府的需要，能够帮助政府更好地实现其价值和使命，在当前我国更有特别意义。加强政府绩效评估，是转变公共职能的必然要求，是推行行政问责制的重要前提，是改进政府管理方式的重要手段，也是落实科学发展观、构建和谐社会的重要保障。绩效评估作为一种有效的管理技术在我国公共部门管理中具有重要意义。通过绩效评估可以增进社会公众对行政管理主体及其行为的监督和制约，促进公共部门管理理念的转换；达到合理界定公共部门角色、推进公共部门职能的转变；推动行政管理方式变革、提高其行政效能：激发公众的参与热情，有效改善公共部门的形象；整合社会资源，深化政治体制改革的进程。此外，开展绩效评估还为公共部门改革和公共管理提供了新的思路，对我国采取有效的管理对策以解决全球化背景条件下的公共部门管理问题、改进公共部门管理方式方法、增强公共部门管理能力以获得发展的机遇和迎接挑战，都具有重大意义。2 4 1 开展公共部门绩效评估有利于其管理理念的转换传统的管理模式过分强调维护政治统治和对社会进行管制，而忽视了对社会8 胡宁生，中国政府彤象战略，中共中央党校【；版社，1 9 9 81 2公共事务的管理和提供公共服务的服务性作用，忽视了社会公众对公共管理主体及其行为的监督和制约。科学的公共部门绩效评估通过引入外部评估机制，合理设置评估指标体系，吸收外部评估主体，能够使公众的意愿得以顺畅有效的表达，从而促进公共部门转换管理理念，引导公共部门主动反思传统管理方式的利弊