公共信托原则与土地环境损害赔偿的甄别标准_吴真.pdf
2009年 5月 当 代 法 学 第 23卷第 3期(总第 135期)M ay,2009 Contemporary La w Revie w Vo,l 23,No.3(Ser,No.135)公共信托原则与土地环境损害赔偿的甄别标准吴 真(吉林大学 法学院,吉林 长春 130012)摘 要 作为英美法系的一项古老原则,公共信托原则指的是政府应当保障社会公众能实现对环境资源所应当享有的权益,有时出于公共利益不得不使个人的财产权利作出一定的让步。但公共信托原则的适用经常与美国宪法的公用征收条款发生混淆或冲突,特别是如果事前政府并未获得财产所有权,却实际上由于对私人财产造成环境损害而侵犯了私人财产所有者对其财产享有的权利,政府是否应当向财产所有者赔偿损失,这就涉及公共信托原则与反向征收的甄别。二者甄别标准的确定需要对一系列相互冲突的范畴进行权衡,如社会的经济发展目标与环境资源保护目标、私人所有权与公众对环境资源的正当权益、公民的生存权利与环境权利等,不同的案例凸现不同的社会需求,因而需要彰显的价值目标亦各有区别。关键词 公共信托原则;土地环境损害;反向征收;公共利益;私人财产权利中图分类号 DF43812 文献标识码 A 文章编号 1003-4781(2009)03-0110-6收稿日期 2009-01-21作者简介 吴真(1971-),女,安徽黄山人,法学博士,吉林大学法学院副教授。一、土地环境损害:公共信托原则与公用征收条款的冲突焦点公共信托原则是在英美法系中存在了几百年一项古老原则,其内涵可以概括为:政府对一些特殊的财产应承担起受托人的义务,即依财产本身的性质最大限度地保障社会公众能实现对这些财产所应当享有的权益。公共信托财产区别于一般财产的特殊性质是公共信托原则产生的根源和起点。这些特殊性可以概括为:公共信托财产为公众所需要;是大自然对人类的馈赠;用途具有公共性质;具有一定的稀缺性。信托财产的这些特征决定了对这一领域不应适用传统私法上的物权制度特别是所有权制度。由此政府必须承担起相应的保护信托财产的义务,其出售、开发和利用信托财产的行为都必须服从这一义务,且这一义务的存在和履行不以国家对信托财产享有所有权为条件,也就是即使信托财产由于某种原因或通过某种方式为私人所有或占有,政府对该信托财产的信托义务仍不得免除。政府履行信托义务的目的在于保障社会公众能在合理的范围内充分享有对信托财产的权益。1公共信托原则的适用经常与美国宪法的公用征收条款发生混淆或冲突。美国联邦宪法第五修正案的公用征收条款规定:/如未经公正补偿,私有财产不得为了公共用途而被征收。0 原文是#110#/Nor shall private property be taken for public use,without just compensation.0 这里的 taking(s)被译为/征收 0,是指政府对财产依法获得所有权。但美国宪法意义上的 taking也包含更广意义上的/征用0,也就是在不征收财产的基础上获得对财产的某种使用权,从而使所有者对财产的享有受到限制。2公共信托原则与公用征收条款既有统一共存的一面,也有完全排斥、非此即彼的一面。当政府出于公共利益,需要获得信托财产的所有权时,财产的私人所有者应当将财产权让渡给政府,虽然政府支付对价,但这里不适用民法上的意思自治原则。即基于公共信托原则私人所有者无权自由选择是否将财产让渡给政府。此时,公共信托原则与征收共同存在,也就是公共信托原则成为政府征收正当性以及私人所有者不得拒绝征收的理论依据。但是存在这样的情形,即政府并非取得信托财产的所有权,但基于公共利益对私人所有的财产造成了环境损害从而限制了私人所有者对其财产的享用,是否构成事实上的征收,也就是在此种情形中,政府是否需要向私人所有者进行补偿。有人也将此类征收称为/反向征收(inversecondemnati)0,通常意义上的征收是指政府确定为了公共利益需要某人的财产而通过法定程序支付相应的对价将其获得,而反向征收指的是事前政府并未获得财产所有权,却实际上排除了财产所有者对其财产所应享有的权利,财产所有者事后向政府要求赔偿。/反向征收0 是公共信托原则与公用征收条款发生矛盾的焦点,也就是说,在以/反向征收 0 为据提起的诉讼中,公共信托原则与公用征收条款不得共同成为判决依据,二者非此即彼。如果认定公共信托原则足以构成政府对私人财产实行限制的依据,则财产所有权人不得为此限制获得赔偿。相反,如果政府的限制行为构成征收,则政府必须向财产所有权人赔偿因财产用途受到限制而蒙受的损失。从众多相关判例中我们可以看到,对公共信托原则与反向征收的甄别和选择需要对一系列相互冲突的范畴进行权衡,如社会的经济发展目标与环境资源保护目标、私人所有权与公众对环境资源的正当权益、公民的生存权利与环境权利等,这些相互冲突的范畴构成了具有多元性和复杂性特征的体系。不同的案例凸现不同的社会需求,因而需要彰显的价值目标亦各有区别。法院在漫长的司法实践中,针对纷繁复杂的诸多情形,从不同侧面和视角总结出若干甄别公共信托原则与反向征收分别适用的标准。二、标准之一:公共利益的正当性和迫切性公共利益的正当性和迫切性应是确定反向征收能否成立的最基本的因素。也就是说,财产的私人所有权人不得以损害公共利益的方式使用其财产。正如美国最高法院 Stevens法官所言:征收是否成立的确认要求权衡私人利益与公共利益。当州政府仅仅限制了对公众造成妨害的使用方式时法院之所以不轻易认定为征收,理论依据在于既然私人无权以产生妨害或危害他人的方式使用财产,则当州政府行使其权力去禁止妨害性行为时,它并未/征收 0 任何物。(一)私人财产权利对公共利益的妥协无论土地所有者是否意识到附加在其土地之上的公共信托原则,也无论州政府当初在让渡时是否对私人所有权作出某些限制,当政府管理部门禁止私人所有权人进行不当影响公共信托利益的行为时,私人所有权人都不得提起征收诉讼,因为法院认为公共信托原则并非议定条款,而是法的内容。公共信托财产的用途限制并非仅仅是政府的权力,同时也是政府为了公众利益而保护公共资源的不可免除的义务。#111#Keystone Bitum inousCoalA ss.n v.D eBenedictis,480 U.S.470(1987),at 491.著名的 Orion案中,华盛顿最高法院比较了征收条款和公共信托原则的关系。Orion公司在Padilla湾有一块处于河口的潮水地,在潮水期可航行,在生态上具有重要意义。Orion公司计划在此实施挖掘和填充工程,目的是建造一个威尼斯风格的居住社区。1971年 5海岸线法6 将此处海湾确定为具有州范围意义的海岸线,并宣布该州在政策上维持和保护这一地域。州政府在其批准的 5Skagit县海岸线管理首要规划 6 中将 Orion公司的土地确定为/水域 0,禁止对其进行挖掘和填充。这块土地只能作娱乐和水上农业用途,而且后者还要求具备有条件使用许可。在 Orion案中,法院判决 Padilla湾的潮水地附有公共信托原则。法院认为,Orion公司从来也没有挖掘和填充其所拥有的潮水地的权利,无论是建造居住区还是开发农场。由于/财产权是财产发生征收的前提,无论是 5海岸线法6,还是 5Skagit县海岸线管理首要规划6 都没有因为禁止 Orion公司的挖掘和填充计划而发生征收的结果。0由此,公共信托原则可以对抗大多数征收诉讼,因为私人财产所有者根本无权从事与公共信托利益不符的行为。(二)私人财产权利因征收主张成立而获得救济公共信托原则并非在任何情形下都可以基于公共利益对抗私人所有权。在特定情形中,尽管政府出于公共利益对私人所有权的行使进行限制,私人所有权人仍然可以以政府的行为构成征收为由提起诉讼,并最终获得政府的赔偿。这样的情形大致出于三种原因:第一,私人所有权的行使原本与公共信托原则一致。Orion案法院同时也指出,政府以公共信托原则为理由对私人财产的使用方式实施管理的权力并非绝对的,如果政府阻碍或强制改变私人所有权人对财产实施的原本与公共信托原则相一致的用途,则构成征收。依据 5Skagit县海岸线管理首要规划6,Orion公司对其土地的用途被严格限制在娱乐和水上农业。因此 Orion公司若想使它提出的其财产实质上被征收的诉讼获胜,则它必须证明其土地可以用于其他与公共信托原则相符的用途。由于初审法院的记录不能显示 Orion公司的财产是否能具有这些用途,华盛顿最高法院将案件发回初审法院重审。从 Orion案看来,公共信托原则虽然着重保障公共利益,但并不能对抗所有征收诉讼。如果州和当地政府的管理实质上阻碍了私人财产所有者按照符合公共信托原则的方式使用其财产,则私人财产所有者可以提起征收诉讼。正如华盛顿最高法院在 Orion案中指出的,衡量是否构成管理性征收的标准尚不明确,但公共利益的正当性和迫切性应是确定征收能否成立的重要因素。比如说,政府允许公众为使用公共水体而穿越私人所有的水淹地,或者限制对私人的潮水地进行填充,或者为了保护鱼类和野生动物而强化水质量标准从而损害了权利人对水的优先占有权,这些都不构成征收。但是公共信托原则却并不允许无偿在私人土地上通宵宿营或修建狩猎和运输设施。显然,后者更多是服务于社会少部分群体,不具有公共利益的正当性和迫切性,也与社会公众对未来发展的期待不相符合。第二,替代性方案论证程序的缺失。尽管出于公共利益的正当性和迫切性,政府可以对私人所有权人的所有权作出适当限制而不构成征收,但是这种合理性的判断必须置于一个广泛的地域背景之下,而非局限于政府与特定私人所有者之间,即有必要对信托财产尽可能有效利用的替代性方案的可行性进行论证。我们设定一个案例:某政府机构为了提供更多的就业岗位,决定在市内甲地段建造一个加工#112#O rion Corp.v.State,109Wash.2D 621,641,747 P.2d 1062,1073(1973).O rion Corp.v.State.109Wash.at 641-42,747 P.2d at 1073.M ontana Coalition for Stream Access v.Curran,682 P.2d 163,171(M ont.1984).Unite States v.StateW aterR esourcesControl Bd.,182 Ca.l App.3d 82,148-52,227 Ca.l Rptr.161,200-02.Galt v.M ontana Dep.t of fish,W ildlife&Parks,731 P.2d 912,915(M ont.1987).厂。加工厂的建造和投入运行势必会产生一定的噪声和空气污染,因此会给周边地区的居民生活造成诸多不便,同时会大幅度降低周围土地和住房的价格。无疑这些土地和房屋的所有权人会基于加工厂的建造构成事实上的征收而提起诉讼要求赔偿。如果局限于政府与财产私人财产所有权人双方,则政府的行为确实是在促进公共利益的前提下限制私人的所有权。但是如果经查实,市内还有其他若干空地适合作为工业生产用地,无论是交通便利还是开发成本等方面都不逊于甲地段,则政府机构应当在对各个地段进行研究论证的基础上选择一个对居民和财产所有权人产生最小影响的地段建造加工厂,如果缺乏这一必要过程而轻易地选择甲地段作为加工厂所在地,由此对当地私人所有权人的所有权进行的限制即是非理性的。这一选择不具有公共利益的正当性和迫切性的前提,因而政府则缺乏公共信托原则适用的依据。第三,政府的管理行为偏离公共信托原则的要求。政府对私人财产用途的管理并非只要出于公共利益即可,因为公共利益本身具有多元的内容,涵盖政治、经济、社会等各个方面。政府只有依据公共信托原则的要求对私人财产用途进行的管理才不构成征收。具体表现为,政府只有通过强制私人财产所有者按照符合财产自然属性的方式使用财产而防止公众权利受到损害的,才不构成征用。相反,如果政府迫使财产所有权人以偏离财产自然属性的方式使用财产,则构成了征用,政府必须对此作出一定的赔偿。比如美国威斯康星州 M arinette县限制对可航行水域一定距离的土地的自然性状作出改变,受此限制的土地所有者无权向政府提出征用赔偿的主张。三、标准之二:公共利益对私人财产权利的损害程度除了公共利益的正当性和迫切性的标准外,确定政府行为是否构成反向征收,还需考虑公共利益对私人所有权限制的程度,也就是政府依据公共信托原则行使管理权与财产征收的区别在于对财产所有者权利的损害程度。这种程度既包括强度,也包括持续程度。公共信托原则要求对私人财产权利的损害程度限制在其合理范围。政府基于公共信托原则行使管理权应是合理地限制财产的用途,财产所有者的权利所受到的损失应当是轻微的。当限制过于严重以至于财产所有者不应为公众利益而承受如此沉重的负担,则这种限制就被认为构成征收,尽管财产实际上并非像传统意义上的征收那样由政府使用。因此征收是否发生取决于/限制是否实质上使土地不能用于任何合理的目的 0。个人遭受的损失是否大于其应当承受的程度是确定是否构成征收所必须考虑的因素。法官在 Stefan案中指出:如果损害是许多同样处境的人们都承受的并且对于土地用途的限制符合土地的自然性质,而且作为一个社会成员为了公共安全、健康或大众福利应当承受这样的损害,则这样的管理权被认为是合理实施的;但是如果对于个人的损害依据现代标准达到其不应承受的地步,那么法院则倾向于认定为对财产的征收或管理权的不当行使。Thornburg v.Port of Portland一案更是美国奥勒冈州最高法院的法官依据公共利益对私人利益的限制程度判断政府是否应当对私人财产所有权人作出赔偿的一个典型案例。Thornburg案涉及的是机场周边的财产所有者的权利与土地上空公共飞行权利的冲突。波特兰是缅因州最大的都市和主要港口,拥有征收权,波特兰国际机场就坐落于该市。原告享有并居#113#Stefan Auto Body v.State H ighway Comm.(1963),21W is.2d 363,124 N.W.2d 319.Buhler v.Racine County(1966),33W is.2d 137,146 N.W.2d 403.Stefan Auto Body v.State H ighway Comm.(1963),21W is.2d 363,124 N.W.2d 319.Thornburg v.Port of Portland,Supreme Court of Oregon,1962,233 Ore.178,376 P.2d 100.住的住房距波特兰机场第一个跑道终点 6000英尺外,并且正好位于使用这一跑道的飞机滑翔路径的下方。原告的土地在距第二个跑道终点 1500英尺外的地方,距使用这一跑道的飞机滑翔路径一侧 1000英尺。原告认为喷气式飞机巨大的噪音使得他们的土地毫无使用价值,因此以上两个跑道的飞行实质上构成了对他们财产的征收。奥勒冈州最高法院的法官认为,尽管公共利益的实现会给私人财产权造成一定的限制,但并非必定形成征收的事实,而这些限制又确实有一部分构成了征收。这种区别主要从限制的程度角度考虑。如果政府仅仅对私人所有权有轻微的影响而并未剥夺所有权人对其财产的使用,则政府行为不构成征收。相反,如果为了公共利益,政府实质上剥夺了财产所有者对其财产的使用,使得财产所有者事实上在任何时间都被排除了享有其财产的权利,这种剥夺即构成征收,政府必须向财产所有者作出赔偿。直接源于土地上方的噪音如果强度极大且持续不断,土地所有者使用和享受其财产的权利遭受妨害的程度和性质必然等同于土地被征收。如果换另一种思路,这个问题更容易被理解:政府在公共土地上从事合理的有利于公众的行为,但却对临近土地的使用和享有构成了实质上的超过合理限度的妨害,那么公共利益实现的成本应由政府而非土地所有者承担,因为政府在其土地之上从事行为之前忽略了一项重要步骤,即它应该以通常的征收方式支付一定的成本获得更多的土地,以使其行为的后果发生于公共土地之上,而不是由不幸居于该行为发生的临近地区的无辜的财产所有者承担。既然政府已经对周边的土地所有者造成了实质上的损害,则它实际上对周边的土地构成了事实上的征收,必然应当为此作出赔偿。随着公共利益对私人所有权限制的广度与深度日益加强,关于反向征收的讨论越来越多地存在于各种情形,包括野生动植物保护以及新的能源和资源利用等。比如,家牛频繁被野生灰狼所袭,主人却由于国家对濒危物种保护的相关规定而不得伤害这些侵犯者,家牛的主人是否可以以公共利益对私人所有权限制的程度过于沉重以至于超过了财产所有者应当为公众利益而承受的负担为由,向政府提出赔偿的请求?再比如,财产所有者能否由于传输线路的使用产生的高强度电磁场对私人财产造成的影响而向有征收权的公用事业公司主张反向征收的赔偿?四、两个误解的澄清(一)/互惠 0 并不必然否定反向征收的认定曾经在一些征收案件,特别是 20世纪 60年代之前的案件判定中,法官一度信奉/互惠 0的思想而倾向于过分维护政府行为,从而忽略了管理行为对私人财产权利影响程度的考虑。他们认为,只要管理行为对被管理的财产所有者来说是/互惠 0 的,即财产所有者也能从政府的限制所提供的公共利益中受益,那么对财产的限制就是合法而不必赔偿的。其实政府基于保护环境和资源的公共目的实施的行为对于任何身处自然环境中的自然人来说都是有益的,但这绝不能作为政府对私人财产无限度地进行管理的底线。政府出于公共利益而行使管理权应是合理地限制财产的用途,财产所有者的权利所受到的损失是轻微的。然而当限制过于严重以至于财产所有者不应为公众利益而承受如此沉重的负担,则这种限制就被认为构成征收,财产所有者应当获得赔偿。上面案例中,家畜的主人由于野生濒危物种的保护而遭受家畜损失或者财产所有者由于传输线路的使用产生的高强度电磁场而遭受财产损失,政府或有征收权的公用事业公司是否应当向财产的所有权人赔偿取决于损失是否超过了财产的所有权人应当承担的程度,而财产的所有权人#114#W olfR ecovery under the Endangered Species Act:a Study in Contemporary Federalis m,11 Public land L.Rev.19(1990).See Pennsylvania CoalCompany v.M ahon,260 U.S.393,413(1922).Brodeur,A nnals ofRadiation:Calamity onM eadow Street,July 9,1990 New YorkM agazine at 50.是否亦从濒危物种的保护或传输线路的使用中受益不得作为政府或有征收权的公用事业公司免责的依据。(二)公众受益抑或避害的标准对反向征收的认定不具操作性有人把政府的管理行为是使公众获得实际上的益处还是避免公众受害作为衡量政府对公共信托财产实施管理的行为是否构成征收的另一个标准。他们认为,当公众从私人财产中获得积极的利益时,则构成征收,政府应为此利益向私人支付对价。相反,如果仅仅为了避免公众由于私人使用其财产的行为而遭受的损害,则政府有权行使其管理权限制私人的行为而不必做出赔偿。在 Just v.M arinette County案中,法官认为只有为了增加公众的福利而并非防止公众受到损害而对财产施加限制才有以金钱赔偿私人所有者损失的必要。在该案中,政府对公民财产用途的限制并非为了保障公民的新增的利益,而是防止公民财产自然性状的改变而对公众产生的危害。因为湖泊和河流在自然状态下是纯净的,污染是人为造成的。政府有义务消除和预防污染。从法律意义上看,政府对污染的消除和预防对公众来说并非会由于环境现状的改观而获得实际财富或财产利益。因此政府出于对湿地与沼泽地重要生态意义的认识而对财产私人所有者权利进行限制,不必向其支付赔偿。这一标准对处于两个极端的案件似乎具有可操作性,但是多数情形处于中间地带,因为政府的管理行为旨在保护环境与资源,维护公众利益,则公众通过政府的管理行为既可以避免受到环境恶化的危害,同时也可从良好环境中受益。避免受害和获得利益似乎相辅相承,难以分割。因此这一标准无论在学理上还是司法实践上都未获得普遍认可。参考文献:1 吴真.试论公共信托原则 J.社会科学战线,2008,(7).2 张千帆./公共利益0 的困境与出路)美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示 J.中国法学,2005,(5).责任编辑:陈开先The Criteria ofD istinguishing the Public Trust Doctrinefrom Land EnvironmentalRemediesWU Zhen(Law Schoo,l Jilin University,Changchun,Jilin,130012)Abstract:As a long-lived principle inAnglo-American law,public trustmeans to safeguard pub-lic interest in environment and resources and restraint private property rights.It is,however,in conflictw ith public expropriation clause inUS constitution occasionally.The t wo principlesneed to be differentia-ted especially in case that the government has not gained its title,and infringe private property by env-ironmental damages,it is questionable on whether the government is obliged to pay remedies to the in-fringed parties.The criteria should set on the balance and differentweighing of conflicting categories.Key words:public trust doctrine;land environment remedies;reverse expropriation;public inter-es;t private property rights#115#See Dunham,Flood ControlV ia the Police Power,107U.Pa.L.Rev.1098(1959).Just v.M arinette County,201 N.W.2d 761,769(1972).
