生活饮用水卫生标准的实施将促进水务管理体制改革.pdf

2 0 1 2 年中国给水排水杂志社第九届年会论文集生活饮用水卫生标准的实施将促进水务管理体制改革李妍，李星(北京工业大学建筑工程学院，北京1 0 0 1 2 4)摘要：新国标生活饮用水卫生标准(G B 5 7 4 9-2 0 0 6)已全面强制执行，这将会促进我国水务管理体制加速转型。本丈简要从城市和农村两个方面介绍了我国水务领域的现有管理模式及存在的问题，从整合部门职能、实现水务管理一体化、规范行业竞争等方面对今后水务管理模式的改进和完善进行了总结。关键词：饮用水安全；水质标准；水务管理1 我国水务现状1 1 中国的水资源现状中国水资源总量2 8 万亿立方米，人均占有水资源量2 2 2 0 立方米，约为世界人均水资源量的1 4。全国6 6 3 座建制市中，有4 0 0 多座城市缺水，其中1 0 0 多个城市严重缺水；1 6 个省市人均水资源量低于严重缺水线，其中宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏6 个省人均水资源量低于5 0 0 立方米，年缺水量近6 0 亿立方米【l】。在中国大约有7 0 的淡水资源用于农业灌溉，但利用效率普遍较低，存在很严重的浪费现象。目前我国平均单方灌溉水粮食产量约为l k g 左右，而世界上先进水平的国家的可达2 5 3 0k g。1 2 水务管理体制在计划经济体制下，为适应当时的经济发展水平和管理体制，水资源采用了分级、分部门管理的体制。随着经济快速发展，这些管理模式越来越不适应发展的需要。传统的分割管理的水资源体制，使政府设置了众多职能交叉的管理部门，多头管理不仅增加了管理成本，还加大了协调工作的难度。城市水管理机构中普遍存在管源水的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的水资源城乡分割、部门分割的管理体制。水的管理多是综合性问题，往往涉及几个管理部门。个别省的城市供水管理职能划归水利厅，突破了中华人民共和国城市供水条例中关于“省、自治区任命政府城市建设行政主管部门主管本行政区内的城市供水工作”的规定。管理系统垂直不能畅通，使得一个综合性会议可以解决的问题，可能因为需要基于各地管理体制的复杂性而召开几个专题会，导致行政效率下降。另外，随着城市化进程推进的城乡供水一体化，存在城市供水和农村供水的管理权限交叉问题。现阶段，国务院相关部委“三定”方案涉水主要职能如表1 所示，可见参与水的部委众多，管理职能分散。2 0 1 2 年中国给水排水杂志社第九届年会论文集表1 与水有关的部委部委职责承担推进建筑节能、城镇减排的责任。指导城市供水、节水、市容环境治理等工作；指l 住房城乡建设部导城镇污水处理设施和管网配套建设。组织拟订并监督实施重点区域、流域污染防治规划和饮用水水源地环境保护规划。负责l 环境保护部环境污染防治的监督管理。制定水体、的污染防治管理制度并组织实施，会同有关部门监督管理饮用水水源地环境保护工作，组织指导城镇和农村的环境综合整治工作。负责保障水资源的合理开发利用，拟定水利战略规划和政策，起草有关法律法规草案，制水利部定部门规章，组织编制国家确定的重要江河湖泊的流域综合规划、防洪规划等重大水利规划。负责生活、生产经营和生态环境用水的统筹兼顾和保障。国土资源部组织协调重大地质灾害防治；指导地质灾害和地下水动态监测、评价和预报。组织生态农业和农业可持续发展工作；指导农用地、渔业水域、草原、宜农滩涂、宜农湿地、农业部农村可再生能源的开发利用以及农业生物物种资源的保护和管理。推进可持续发展战略，负责节能减排的综合协调工作，组织拟订发展循环经济、全社会能源发改委资源节约和综合利用规划及政策措施并协调实施。1 3 城乡二元分割生活饮用水卫生标准(G B 5 7 4 9 2 0 0 6)(以下简称新国标)适用于城乡供生活饮用的集中式给水(包括各单位自备的生活饮用水)和分散式给水。而对于广大农村居民点的集中式给水和分散式给水需执行农村实施 生活饮用水卫生标准)准则，该准则对水质的要求较低，仅有2 0 项水质指标。对水质的要求可分成三级，一级水质的指标值与新国标所规定的值相同，二级与三级则降低了要求。准则规定农村给水的水质应达N-级以上，但是在特殊情况下，如水源选择和处理条件受限制的地区，允许按三级水质要求处理。可见，农村的水质要求和水务管理水平还远低于城市，主要存在下述方面的问题尚待解决：(1)农村饮水工程分散，集中供水率低。原水水质复杂，其中高氟水、高砷水、苦咸水、高铁锰水、受污染水等劣质水源多，处理难度大，净水成本高，季节性缺水严重。(2)缺乏统一的管理规范。农村饮用水供给成本较高，缺少健全的收费制度，农民能承担的服务价格有限，征收数额低；缺乏城乡一体化的系统专项投融资规划，投资偿还机制难以建立，社会效益和经济效益均有待提高。投资少，直接导致供水设施落后，无力购买先进设备等问题。(3)基层管理型、技术型人才稀缺。一些基层领导对农村饮水安全问题严峻性认识不足，只考虑眼前经济利益，在水源地发展高污染小型企业，给农村饮水安全带来严重威胁。专业的技术和人才是保证供水系统安全运转的重要条件 2 l。(4)农村饮用水源水质监测力量不足。由于水源地分布分散，规模小，水质、水量不稳定，长期开展大规模常规水质监测难度较大，水源地无法形成统一的监测网，监测部门无法对水源地水质进行综合性的分析与评价，不利于水资源的合理开发和利用。同时，农民在生2 0 1 2 年中国给水排水杂志社第九届年会论文集产、生活过程中，不合理使用农药和化肥，随意排放污水、生活垃圾、牲畜粪便，通过地表径流和地下渗透，造成水体的污染。(5)农村饮用水安全相关科技知识普及率低。长期以来农村居民以传统、落后的分散式供水为主，普遍缺乏必要的水处理和消毒设施，还有部分地区直接饮用地表水，极易引发公共性卫生事件。2 水务管理法制化新国标增加了7 1 项水质指标，其中微生物学指标由两项增至6 项，并且还对原标准3 5项指标中的8 项进行了修订【引。新国标的实施必然促使我国水务管理体制转型加快，满足经济发展的同时，还要达到水质高标准的要求。以往城市水务企业主要由政府直接投资、直接管理、直接定价、直接经营、直接补贴，从实践中看，随着城市化的快速发展，城市水务设施，尤其是供排水设施完全由政府承担是承担不起的，政府既当裁判员又当运动员也是市场规则所不允许的。国内外的经验表明，供水、污水处理必须走市场化、产业化、专业化、社会化的道路。2 1 整合行政主管部门职能，实现水务管理一体化1 9 9 8 年新一届中央政府组成后，为适应可持续发展的要求，国务院明确由水行政主管部门统一管理水资源。2 0 0 2 年修订实施的水法明确水资源管理采用流域管理与区域管理相结合的管理体制。实施水务一体化管理有利于克服部门职能的交叉重叠，提高行政管理效能。对一切涉水事务实行一体化管理的理想模式，通过加强城乡水资源管理的全局性整合，实现主水与客水、地表与地下、水量与水质、防洪与除涝、供水与排水、治污与回用统管。其基本模式是以水资源统一管理为基础，实现城乡防洪除涝、城乡供水、计划节水、水量水质的一体化管理，因此水行政主管部门应在以往基础上做好以下工作：(1)水行政主管部门应做好水源勘测和保护工作。尽可能找水量充沛、水质良好的水源，降低净化难度和制水成本。完善相关法律法规，开展供水水源地保护区和地下水禁采区的划定工作。水源地附近要禁止发展高污染工业，禁止排放生活以及畜禽养殖垃圾，防止过量有机物以及有毒无机物的渗透，造成水源污染，严格监控化学农药的使用。严肃查处违法取水、污染水环境等水事违法行为。(2)因地制宜制定各地区发展规划。根据经济社会发展规划制定农村供水专项规划；负责区域内供水、用水、排水、调配水资源，制定供需平衡方案、节水对策及水污染防治、水质监测和水源保护对策。编制节水规划。明确各行业节水目标、要求和措旋建立节水目标责任制运用规划手段指导监督全社会节约用水工作|4。(3)发挥供水规模效益，完善水资源供给和分配。由于水利部门只管水源，供水管理归城建，因此对城市及工业供水不能直接进行计划管理，而农业用水、生态用水又缺乏计划，工农业争水矛盾日益突出。实施水务一体化管理后，水利部门根据全市水资源总量制订用水计划，制定适宜的水资源和社会经济特点的用水定额管理机制，统筹城市和农村、工业和农业的生产、生活和生态环境用水，充分利用现有蓄水工程和兴建相应配套工程，缓解水资源t 4 4 2 0 1 2 年中国给水排水杂志社第九届年会论文集供需矛盾。农村供水对集中居住区，可建设规模供水厂，引进先进设备和管理经验，保障水质安全。在分散居住区，可先建设应急供水设施，或者对居民进行搬迁，以发挥规模供给优势。根据当地经济、饮水工程的实际条件，选择技术可靠、操作简便、经济实用的净水工艺，水质监测部门应定期对已建的和正在规划当中的饮水工程进行水质监测和评价。为水资源的联合调度和优化配置奠定可靠的工程基础，我国水务信息系统应用近几年来发展较快，但是由于建设周期不同，这些已有的系统互相独立、自成体系。为了满足现代水务信息采集的多元化需要，应建立统一的水务信息化门户平台，以满足新闻发布、论文发表、公文创建、流转与归档，各类相关信息的检索、单位内部与供应商及其它合作伙伴之间建立协同设计环境，实现对科研项目、科研成果交流、对外展示及内部管理等p 1。(4)建立合理的水价形成机制。据媒体报道，1 8 家水务上市公司刚向投资者发布年报的净利润率丰厚，而另一面，许多水务公司却在听证会上哭诉供水调水成本过高等等 6 。应按照国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知和国家发展计划委员会等五部委关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知精神，改革水价形成机制，加快城市水价改革步伐。进一步严格取水许可监督管理，鼓励地方政府与供水企业签订民事合同，约定服务细则及退出机制，让供水企业成为一个真正的供水市场主体，供水企业根据合同中政府方的要求，为公众提供优质的水务服务。政府方可通过绩效考核等经济监管的措施激励供水服务主体降低服务成本，当水价不足以弥补企业按照要求提供服务所发生的合理成本以及企业的基本利润需求时，则可通过建立的水价调节资金予以补贴。供水经济监管应当保持信息的公开，并在适当的环节以恰当的方式吸收公众的意见。(5)水务管理模式从政府直接管理向间接监督管理转变。现行水质监测体系存在的主要问题是缺乏独立性，影响水质管理的监控。根本的办法就是出台水质监测监督办法，整合技术资源，调整水质管理机构布局，建设完整的水质监管及评价体系。对于现行的城市供水水质管理模式，需要将水质的监管设施密布于城市供水供应链的每个环节，目前还存在较大量的自建用水设施和旧的供水系统，可研究制定“自建设施供水管理办法”和“二次供水管理办法”，加快公共供水替代自建供水的步伐，并以水质信息公布公开制度推动现有二次供水设施的改造。鉴于城市供水的区域性限制，可建立以国家为最高级、以省级为重点、以城市为主体的应急管理体系，建立突发性供水水质事故预案制度，明确各级政府职能分配，有效处理供水突发事件。(6)加强卫生知识宣传教育，培养农村供水服务性人才。近年来，我国水务系统采取得力措施，开辟了网络法治栏目，进行网上教育、短信提示，法制文艺演出、收看法制节目等。对领导干部、企业管理骨干等文化素质较高的人群采取了法制培训、法制论坛、法制征文等方法】。2 2 开放水务市场，投资主体多元化(1)引入竞争，打破垄断，落实责任制。随着中国改革开放的不断发展深化，城市水务1 4 5-2 0 1 2 年中国给水排水杂志社第九届年会论文集设施单纯依赖政府投资或贷款开发建设，由本地城市水务企业独家垄断经营的固有模式已经发生了改变。加快市政公用行业市场化进程一系列政策措施的实施，全面推动了开放城市水务、污水处理等经营性市政公用设施的建设、运营市场，逐步建立和完善了市政公用行业特许经营制度。投资主体多元化、产业发展市场化将成为城市水务行业发展的新趋势。企业应做好市场调研，掌握市场的动态和行情，提前摸清潜在投资人情况，在项目开发中做到有的放矢，对项目可能出现的竞争情况和竞争强度做出预判。并应努力提高自身专业性与服务性，做好风险评估、分配和风险承担责任制，一旦需要根据已签订合同中退出机制规定做出退出决定，应落实好责任制，降低风险，避免因退出程序的启动影响公共利益的实现，防止退出程序中产生的纠纷而造成过大的成本支出。(2)民营资本弥补政府资金，走可持续发展路线。政府对水务改革的要求主要体现在加快城市发展步伐，政企分开，企业自负盈亏，新增项目投入不用政府财政支出，吸引外资；居民的要求主要体现在水价涨幅要合理，饮用水质要提高，周边的水环境要改善等方面。随着我国宏观投融资体制的改革，集团公司的信用、偿债能力和盈利能力将直接影响到债权融资和股权融资的模式。因此，在可持续发展要注意以下几方面问题：在产权制度改革方面不应是简单的“一卖了之”。对经营效益好的、能产生持续现金流的项目应尽可能保留在集团公司手中，应通资产优化重组盘活存量。对具有垄断资源性质的项目以及能够通过政府收费增加现金流的项目，应由集团公司直接操作。正确处理好基础设施建设中财政融资、信贷融资和证券融资三者之间的关系使三类融资方式有机结合而不是互相抵消捧j。参考文献：【1 宿希强，汪仲元直面中国水危机中国质量万里行，2 0 1 1(0 5)：1 4 1 5 2】2 邱璐，高晓冬解决农村饮用水安全的建议河南水利与南水北调，2 0 1 l(1 3)：4 3【3】葛宇生活饮用水卫生标准的提升解读国家标准(G B 5 7 4 9-2 0 0 6 上海计量测试，2 0 0 7(0 5)：2 7 3 0 4】王建慧农村饮用水安全与卫生状况调查分析中外医学研究，2 0 1 1(0 5)：1 6 1【5】陈宏峰论现代水务信息化门户平台的规划与设计水利科技与经济，2 0 11(8)：9 2 9 4【6】付勇暴利的水务董事会，2 0 1 l(0 7)【7】魏薇对城市水务法制教育现状及其对策的剖析城镇供水，2 0 1l(0 1)：9 7 9 9【8】吴强关于水务体制改革的思考理论探讨，2 0 11(0 7)：2 5 9-2 6 0【9】巩福栋浅谈水务投资的财务分析现代物业(中旬刊)，2 0 1 1(0 6)：3 2 3 3【1 0】何高峻水价公益化成趋势中国商界，2 0 1 1(0 6)：2 6 2 8【1 1】杨忠林，周广卿探索高效用水模式保障区域用水和平水利天地，2 0 1 1(0 7)：1 9 2 1【1 2】王飞新时期水务工程质量控制策略研究黑龙江水利科技，2 0 1 l(0 1)：1 9 4 1 9 5【1 3】孙春艳中国水务集团：供水业民营化的开拓者国际融资，2 0 1 1(0 8)：8-1 2【1 4】赵登峰抓住机遇再创佳绩努力开创水务事业发展新局面水利天地，2 0 1 1(0 5)：6-91 4 6